ECLI:CZ:NSS:2019:9.AS.184.2019:39
sp. zn. 9 As 184/2019 - 39
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Pavla Molka a JUDr. Radana Malíka v právní věci žalobkyně: I. H., zast. Mgr.
Václavem Voříškem, advokátem se sídlem Ledčická 649/15, Praha 8, proti žalovanému: Krajský
úřad Olomouckého kraje, se sídlem Jeremenkova 1191/40a, Olomouc, ve věci ochrany před
nezákonným zásahem žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Krajského soudu v Ostravě ze dne 7. 5. 2019, č. j. 64 A 9/2019 - 15,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 7. 5. 2019, č. j. 64 A 9/2019 - 15, se z r ušuj e
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobou u Krajského soudu v Ostravě (dále jen „krajský soud“) se žalobkyně domáhala
poskytnutí soudní ochrany před nezákonným zásahem žalovaného. Ten měl spočívat
v nedoručení rozhodnutí žalovaného, a to navzdory znění plné moci, kterou uzavřela s družstvem
Česká vzájemná pojišťovna motoristů, v níž uvedla, že plnou moc uděluje pro veškeré úkony
vyjma doručování písemností.
[2] Krajský soud žalobu zamítl. Uvedl, že ačkoliv je oprávněním účastníka správního řízení
určit rozsah zmocnění, a to i tím způsobem, že jej omezí pro určitou část úkonů, v situaci,
kdy plná moc směřovala výhradně k jednání aktivnímu, nikoli ale pasivnímu (tj. přijímání
doručovaných písemností), lze na toto ujednání nahlížet jako na ujednání popírající samotný
smysl zastoupení na základě plné moci ve správním řízení, a to s ohledem na zásadu písemnosti,
na které je správní řízení vystavěno. Soud je při posuzování rozsahu zastoupení povinen
zkoumat, jakým úmyslem byli zmocnitel a zmocněnec vedeni při sepisování plné moci. Nelze
přehlédnout, že žalobkyně jako svého zmocněnce zvolila Českou vzájemnou pojišťovnu
motoristů, družstvo, které vešlo, stejně jako osoby s ním spojené, již v obecnou známost pro své
účelové jednání, jež nemá jiné objektivní vysvětlení, než že se jedná o obstrukci či nevhodné
procesní taktizování.
[3] Krajský soud odkázal na judikaturu NSS, podle které takové jednání nepožívá soudní
ochrany. V projednávané věci proto neshledal v dovětku o vyloučení možnosti doručování
v udělené plné moci, která jinak byla koncipována jako plná moc generální, jiný racionální důvod,
než že se jedná o účelovou strategii, která vede k následnému záměrnému zpochybnění
procesního postupu žalovaného.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti
[4] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností,
jejíž důvody podřadila pod §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
[5] Podle jejího názoru nelze její jednání hodnotit jako obstrukční či jako nevhodné procesní
taktizování, neboť pouze využila možností, které jí zákon dává. Z plné moci bylo jednoznačně
zřejmé, že se doručování vyjímá z jejího rozsahu. Neexistuje žádný zákaz, který by stanovil,
že se plná moc musí vztahovat i na doručování, a bylo proto povinností žalovaného takto
vymezenou plnou moc respektovat. Jejím úmyslem nebylo žádné obstrukční jednání, ale to,
aby byly písemnosti doručovány přímo jí.
[6] Žalovaný se ve svém vyjádření plně ztotožnil s hodnocením krajského soudu a navrhl
zamítnutí kasační stížnosti pro nedůvodnost.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[7] Nejvyšší správní soud (dále jen „NSS“) posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[8] Z §33 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „správní řád“), vyplývá, že si účastník může zvolit zmocněnce. Zmocnění k zastoupení
se prokazuje písemnou plnou mocí. Plnou moc lze udělit i ústně do protokolu. V téže věci může
mít účastník současně pouze jednoho zmocněnce. Ustanovení §33 odst. 2 písm. a) téhož zákona
stanoví, že zmocnění může být uděleno k určitému úkonu, skupině úkonů nebo pro určitou část
řízení.
[9] Z §34 odst. 2 správního řádu vyplývá, že s výjimkou případů, kdy má zastoupený něco
v řízení osobně vykonat, doručují se písemnosti pouze zástupci. Doručení zastoupenému nemá
účinky pro běh lhůt, nestanoví-li zákon jinak.
[10] Ač to z ustanovení citovaného v předchozím odstavci výslovně nevyplývá, z jeho
kontextu je zřejmé, že dopadá pouze na případy, kdy je adresát písemnosti zastoupen.
To odpovídá i komentáři k citovanému paragrafu. Ten totiž uvádí, že „[j]e-li adresát písemnosti
v řízení zastoupen, doručuje správní orgán písemnosti pouze zástupci, s výjimkou případů, kdy má zastoupený
v řízení něco osobně vykonat.“ (Jemelka, L., Pondělíčková, K., Bohadlo, D.: Správní řád. Komentář.
5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 193 – 195. Dostupné z: www.beck-online.cz). Ačkoli byla
stěžovatelka ve správním řízení zastoupena, podstatné je, že z plné moci (ve správním spise
na č. l. 20) plyne omezený rozsah zástupního oprávnění zástupce. Stěžovatelka zde výslovně
a nepochybně vyloučila z rozsahu plné moci doručování písemností, avšak právě doručováním
písemností ve správním řízení se toto ustanovení zabývá. Z výše uvedeného je tedy zřejmé,
že §34 odst. 2 správního řádu se v nyní projednávaném případě neuplatní, jelikož toto
ustanovení dopadá toliko na situace, kdy je účastník řízení zastoupen i pro účely doručování.
[11] NSS si je vědom svého rozsudku ze dne 2. 8. 2017, č. j. 6 As 28/2017 - 45, ze kterého
vycházel krajský soud, když konstatoval, že stěžovatelčino jednání bylo obstrukční a omezení
plné moci nepožívá právní ochrany. V tomto rozsudku NSS výslovně uvedl: „Za další procesní past
Nejvyšší správní soud považuje samotné omezení plné moci tak, že neopravňuje zmocněnce k doručování
od správních orgánů. Samotný stěžovatel ve své kasační stížnosti totiž nepopírá, že volba zmocněnkyně byla
provedena z toho důvodu, že hodlal využít jejích ‚právních znalostí‘ při styku se správními orgány, avšak zároveň
věděl o tom, že doručování takové osobě z důvodu jejího životního stylu, kdy zmocněnkyně žije v B. a v P., bude
prakticky nemožné. Tedy zjevně si ‚vybral‘ zástupce, u něhož dopředu věděl, že mu bude obtížné (či spíše
nemožné) doručovat. Nejvyšší správní soud v obecné rovině nezpochybňuje možnost účastníka řízení omezit plnou
moc pouze na některé úkony (viz ustanovení §33 odst. 2 písm. a) správního řádu), na druhou stranu však
nemůže aprobovat zjevně účelový postup, kdy účastník řízení si zvolí zástupce, o němž dopředu ví, že bude
pro správní orgány nekontaktní, přičemž omezí plnou moc tak, aby z rozsahu zmocnění vyloučil doručování,
a to vše v souladu se zjevnou obstrukční strategií; pokud by totiž správní orgány postupovaly jiným způsobem,
tj. doručovaly by pouze stěžovateli osobně, ihned by s těžovatel zřejmě namítal, že ze strany
správních orgánů došlo k porušení kogentního ustanovení §34 odst. 2 správního řádu
(zvýraznění přidal NSS), podle kterého ‚S výjimkou případů, kdy má zastoupený něco v řízení osobně vykonat,
doručují se písemnosti pouze zástupci. Doručení zastoupenému nemá účinky pro běh lhůt, nestanoví-li zákon
jinak.‘ Nejvyšší správní soud proto tuto strategii označuje za zjevně zneužití procesního práva, kterému nemůže
poskytnout právní ochranu.“
[12] Zároveň se však NSS neztotožnil s názorem krajského soudu, že se v nyní projednávané
věci jedná o zjevně obstrukční jednání stěžovatelky podle výše uvedeného rozsudku.
[13] Krajský soud správně uvedl, že v souladu s usnesením rozšířeného senátu ze dne
18. 12. 2008, č. j. 8 Azs 16/2007 - 158, č. 1811/2009 Sb. NSS, je soud při posuzování rozsahu
zastoupení povinen zkoumat, jakým úmyslem byli zmocnitel a zmocněnec vedeni při sepisování
plné moci. Ve věci č. j. 6 As 28/2017 - 45 dospěl NSS k závěru, že úmyslem stěžovatele
při vyloučení doručování z rozsahu plné moci bylo nevhodné procesní taktizování a obstrukce,
neboť pokud by správní orgány plnou moc respektovaly, ihned by stěžovatel zřejmě namítal,
že ze strany správních orgánů došlo k porušení §34 odst. 2 správního řádu. NSS
však v projednávané věci ve správním spisu nenašel žádné ukazatele na podobný
úmysl stěžovatelky. Jak uvedl Krajský soud v Ostravě - pobočka v Olomouci
a následně potvrdil NSS v rozsudku ze dne 10. 1. 2019, č. j. 9 As 390/2017 - 29,
„[p]ouhá skutečnost, že jako zmocněnec žalobce vystupovala M. V. a následně žalobce v soudním řízení zastupuje
Mgr. Topol, jež jsou již správním orgánům a soudům známí svým obstrukčním jednáním a vytvářením
procesních zmatků v přestupkových řízení v pozici zmocněnce obviněných (viz např. výše zmíněný
rozsudek Nejvyššího správního soudu nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2016.,
č. j. 4 As 269/2015-37), však nezbavuje správní orgány povinnosti postupovat v řízení při doručování
písemností v souladu se zákonem.“
[14] V projednávané věci měla stěžovatelka právo omezit rozsah plné moci a vyjmout z něj
doručování, zvláště pokud si byla vědoma obtížné dostupnosti svého zmocněnce. Toto jednání
jí nemůže být přičítáno k tíži, naopak obstrukční charakter by mohlo mít ustanovení
nedostupného zmocněnce i pro záležitosti doručování, neboť tímto jednáním by došlo
ke zpomalení řízení. Argument krajského soudu, podle kterého „[o]statně i sama skutečnost,
že zmocněnec je v místě jím uvedené adresy pro doručování pro správní orgány nekontaktní (neznámý na této
adrese) nasvědčuje o nevhodnosti býti zástupcem účastníka správního řízení“, tak v tomto kontextu
není správný, i když zjevně navazuje na již citované závěry vyjádřené v rozsudku
č. j. 6 As 28/2017 - 45.
[15] Sama stěžovatelka navíc v rámci dalšího pokračování správního řízení poštu přebírala,
rozhodně nebyla nedostupná či na adrese neznámá. Jestliže si tedy byla vědoma toho, že její
zmocněnec je obtížně dostupný a vymínila si v plné moci, že doručováno bude přímo jí, nelze
než usuzovat na to, že si přála být o věcech včas informována a jejím cílem bylo dosáhnout
úspěšného doručení jí se týkajících písemností. O tom, že by stěžovatelka namítala, že by mělo
být v souladu s §34 odst. 2 správního řádu následně ve správním řízení doručováno jejímu
zmocněnci, není ve správním spise ani zmínka.
[16] Obdobně k otázce omezení rozsahu plné moci s ohledem na doručování přistoupil NSS
v rozsudku č. j. 9 As 390/2017 - 29, ve kterém konstatoval, že „způsob, jakým byla koncipována plná
moc, je v souladu se zákonem a správní orgány ji proto musí respektovat. Z plné moci je patrná vůle žalobce
zmocnit M. V., aby ho zastupovala v uvedeném správním řízení (včetně řízení odvolacího). Je v ní také výslovně
uvedeno, že zmocnění se nevztahuje na úkony související s doručováním písemností. Pokud tedy stěžovatel své
rozhodnutí doručoval pouze zástupkyni, nikoli přímo žalobci, nemohlo tím být žalobci řádně doručeno.“
[17] Ke stejnému závěru dospěl NSS i v nyní projednávané věci. Stěžovatelka pouze využila
svého dispozičního práva, které jí je garantováno i právním řádem (viz §28
odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanského řádu správního, ve znění pozdějších předpisů, podle
kterého [z]ástupci, jejž si účastník zvolil, udělí písemně nebo ústně do protokolu procesní plnou moc nebo plnou
moc jen pro určité úkony, a dále §28a odst. 2 téhož zákona a contrario, podle kterého [p]lná moc pro
určité úkony opravňuje k zastupování jen při těch úkonech, které byly v plné moci výslovně uvedeny.)
[18] Protože tedy NSS neshledal, že by ze správního spisu bylo možné usuzovat na obstrukční
charakter či nevhodné procesní taktizování stěžovatelky, nezbylo mu než rozsudek krajského
soudu zrušit.
IV. Závěr a náklady řízení
[19] Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná a rozsudek
krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.). Krajský soud bude
v souladu se závazným právním názorem NSS (§110 odst. 4 s. ř. s.) povinen o žalobě
rozhodnout znovu.
[20] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. srpna 2019
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu