ECLI:CZ:NSS:2019:9.AS.223.2019:35
sp. zn. 9 As 223/2019 - 35
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudců
JUDr. Pavla Molka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobce: Z. U., proti žalovanému:
Krajský úřad Zlínského kraje, se sídlem tř. Tomáše Bati 21, Zlín, proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 10. 6. 2016, č. j. KUZL-40540/2016, sp. zn. KUSP-26299/2016 ÚP-Do, za účasti osob
zúčastněných na řízení: I) M. S., a II) AZ BETON s.r.o., se sídlem Kněžpole 89, zast. JUDr.
Marií Šupkovou, advokátkou se sídlem Hradební 1294, Uherské Hradiště, v řízení o kasační
stížnosti osoby zúčastněné na řízení II) proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 4. 6. 2019,
č. j. 29 A 144/2016 - 332,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Osoba zúčastněná na řízení II) n emá p ráv o na náhradu nákladů řízení.
III. Žalovanému a žalobci se náhrada nákladů řízení n ep ři zn áv á .
IV. Osoba zúčastněná na řízení I) n emá p ráv o na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Obecní úřad Bílovice, odbor výstavby a územního plánování (dále též „stavební úřad“),
rozhodnutím ze dne 9. 2. 2016, č. j. 50/2014/Ho_R, rozhodl na žádost osoby zúčastněné
na řízení II) o dodatečném povolení stavby „Stavební úpravy a přístavba výrobní haly D“,
na pozemcích parc. č. st. X, parc. č. X, vše v k. ú. X, nově samostatná stavba dle geometrického
plánu č. 625-64/2015 na pozemcích parc. č. X, v k. ú. X, v areálu č. p. X, a to podle §129 a §111
až 114 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, v rozhodném znění (dále
jen „stavební zákon“), ve spojení s §18c vyhlášky č. 503/2006 Sb., o podrobnější úpravě
územního rozhodování, územního opatření a stavebního řádu, v rozhodném znění (dále jen
„stavební vyhláška“). Žalovaný rozhodnutím ze dne 10. 6. 2016, č. j. KUZL-40540/2016, sp. zn.
KUSP-26299/2016 ÚP-Do, podle §90 odst. 1 písm. c) a odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb.,
správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), napadené rozhodnutí
částečně změnil a ve zbytku toto rozhodnutí potvrdil.
[2] Krajský soud v Brně (dále jen „krajský soud“) napadeným rozsudkem ze dne 4. 6. 2019
vyhověl žalobě a rozhodnutí žalovaného zrušil. Sice nejprve označil za nedůvodné žalobní
námitky týkající se přístupu k dodatečně povolené stavbě, nedoloženého množství
přepravovaného materiálu či hodnot výroby a nedostatečného posouzení stanoviska Obecního
úřadu Kněžpole, následně však shledal důvodnou námitku, že dodatečně povolovaná stavba
je v rozporu s územním plánem obce Kněžpole z roku 2009.
[3] Stavba se totiž nachází v plochách vymezených v územním plánu jako VZ, které jsou
vymezeny jako plochy „pro zemědělskou a lesnickou výrobu“ s tímto hlavním využitím: „pozemky
a stavby pro zemědělskou (živočišnou i rostlinnou) výrobu, skladování, pozemky a stavby pro malohospodaření,
zemědělské služby, přidruženou nezemědělskou výrobu, zahradnictví, lesní hospodářství a zpracování dřevní
hmoty.“ Spornou otázkou v tomto případě bylo, zda lze povolovanou stavbu podřadit pod pojem
„přidružená nezemědělská výroba.“ Krajský soud vyložil sousloví „přidružená nezemědělská
výroba“ odlišně od žalovaného a uvedl, že historicky sloužila zemědělským družstvům,
která nebyla dostatečně zisková či dokonce ani nebyla schopna pokrýt náklady zemědělské
výroby, např. z důvodu sezónní povahy dané zemědělské výroby, k zajištění zisku,
který by pomohl rozvíjet technologické procesy v zemědělské výrobě a pokrýt ztráty,
které s sebou v některých případech zemědělská výroba přinášela.
[4] Způsob využití ploch v územním plánu sice skutečně neurčuje, kdo může vymezenou
plochu využívat, jak tvrdil žalovaný, nicméně z hlediska použitého pojmu „přidružená
nezemědělská výroba“ je podstatné zkoumat, k čemu přidružená výroba sloužila v minulosti.
Pokud tedy při vymezení způsobu hlavního využití plochy územní plán počítá převážně
se zemědělskou výrobou, což je z pojmenování i z hlavního využití plochy VZ zjevné,
přičemž za přípustné využití považuje i přidruženou výrobu, je zjevné, že přidruženou výrobou
nemá být pokryta celá předmětná plocha či její většina. Není tedy možno označit za přípustné,
pokud na území, které historicky sloužilo primárně k zemědělským účelům, což přebírá
a respektuje také územní plán obce Kněžpole z roku 2009, vzniknou průmyslové objekty,
které k nezemědělské výrobě využívají v podstatě veškerou jimi vlastněnou plochu VZ.
Argumentace žalovaného, že termín „přidružená“ je z hlediska využití ploch nevýznamný
a že „nezemědělská výroba“ je velmi široký pojem, označující jakoukoliv výrobu, která nemusí
souviset se zemědělskou výrobou, tak nemůže obstát. V takovém případě by totiž způsob
hlavního využití plochy VZ v územním plánu obce Kněžpole mohl v konečném důsledku být
vykládán jako „jakákoliv výroba“. Tím by však regulativ hlavního a přípustného využití území
s ohledem na povahu výroby v územním plánu ztrácel na významu, neboť by na předmětném
území povoloval využití pro jakoukoliv výrobu, s výjimkou té, jejíž „negativní účinky na životní
prostředí překračují limity, stanovené příslušnými právními předpisy nad přípustnou míru.“
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalobce ke kasační stížnosti
[5] Osoba zúčastněná na řízení II) (dále jen „stěžovatelka“) napadla rozsudek krajského
soudu kasační stížností, jejíž důvody podřadila pod §103 odst. 1 písm. a) a b) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
[6] Stěžovatelka se neztotožňuje s právním hodnocením krajského soudu a jeho výkladem
„přidružené nezemědělské výroby“ v územním plánu Kněžpole z roku 2009. Upozorňuje na to,
že předmětná stavba je součástí průmyslového areálu, který se rozkládá částečně na území
v územním plánu označeném jako plochy pro výrobu a skladování (V) a částečně na ploše VZ
určené pro zemědělskou a lesnickou výrobu. Areál tvoří zejména stavby vybudované
zemědělským družstvem.
[7] Krajský soud pominul fakt, že „přidružená nezemědělská výroba“ je deklarována jako
jeden z druhů hlavního využití ploch VZ, přičemž žádný právní předpis nestanoví, jaký poměr
ploch by měl být pro jednotlivé typy hlavního využití v dané ploše zachován. Z toho vyplývá,
že pokud jde o využití hlavní, může být stavba využívána v jakémkoliv rozsahu pro kteroukoliv
z možností. Výklad, který učinil krajský soud, je proto nesprávný, neboť z ničeho nevyplývá
doplňkový charakter takto určeného využití plochy VZ k zemědělské výrobě. Podle jejího názoru
lze slovo „přidružená“ vykládat obdobně jako slovo „přípustná“, přičemž k přípustnému využití
ploch VZ se již vyjadřovalo Ministerstvo pro místní rozvoj a dospělo k závěru, že přípustné
využití může převážit i nad využitím hlavním.
[8] Zároveň není nikde stanoveno, kdo může vymezenou plochu užívat, tedy, že to musí být
pouze subjekt provozující zemědělskou výrobu. Posuzovaná stavba zde navíc nevznikla jako
nová, ale jedná se o úpravu stávající stavby, přičemž dané území nikdy nesloužilo
k zemědělskému obdělávání, nýbrž k zemědělské či nezemědělské výrobě.
[9] Žalovaný ani osoba zúčastněná na řízení I) se ke kasační stížnosti nevyjádřili.
[10] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti odmítl, že by posuzovaná stavba byla pouze
úpravou stávající stavby, neboť došlo k odstranění seníku a postavení zcela nové stavby. Rovněž
není pravdou, že by areál tvořily převážně stavby postavené zemědělským družstvem a že by byl
areál využíván ve zbylé části ploch zemědělskou organizací k zemědělské výrobě. Z těchto
důvodů se ztotožnil s názorem krajského soudu a navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud (dále též „NSS“) posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[12] Mezi účastníky řízení není sporu o tom, že povolená stavba je umístěna
na plochách označených podle územního plánu obce Kněžpole vydaného dne 26. 10. 2009 jako
plochy VZ -plochy pro zemědělskou a lesnickou výrobu. V textové části územního plánu jsou
určeny podmínky hlavního využití ploch VZ
takto:„pozemky a stavby pro zemědělskou (živočišnou
i rostlinnou) výrobu, skladování, pozemky a stavby pro malohospodaření, zemědělské služby, přidruženou
nezemědělskou výrobu, zahradnictví, lesní hospodářství a zpracování dřevní hmoty“. Nepřípustným využitím
území jsou pak „všechny ostatní činnosti, zařízení a stavby, které nesouvisí s hlavním a přípustným využitím,
všechny činnosti, zařízení a stavby, jejichž negativní účinky na ŽP překračují limity stanovené příslušnými
předpisy nad přípustnou míru.“
[13] Spornou otázkou je, zda lze posuzovanou stavbu zařadit do kategorie „přidružená
nezemědělská výroba“. Stěžovatelka se, obdobně jako žalovaný, domnívá, že slovo „přidružený“
nelze vykládat omezujícím způsobem s ohledem na historické souvislosti, ale důraz je třeba
položit na spojení „nezemědělská výroba“, přičemž právě k nezemědělské výrobě má posuzovaná
stavba sloužit. Slovo „přidružená“ by tak bylo možno vyložit rovněž jako „přípustná“. S takovým
výkladem se neztotožnil krajský soud a neztotožňuje se s ním ani NSS.
[14] V první řadě nelze připustit takový výklad tohoto sousloví, který zcela pomine slovo
„přidružená“ a zaměří se pouze na výklad „nezemědělské výroby“. Taková interpretace zjevně
není v souladu se záměrem územního plánu.
[15] NSS se ztotožňuje s názorem krajského soudu, k čemu sloužila „přidružená nezemědělská
výroba“ v minulosti, tedy že jejím účelem bylo pokrýt náklady zemědělské výroby či zvýšit zisk
zemědělským družstvům, který by pomohl rozvíjet technologické procesy v zemědělské výrobě
a pokrýt ztráty, které s sebou v některých případech zemědělská výroba přinášela (viz bod 23.
rozsudku krajského soudu a tam citovanou odbornou literaturu). Protože z územního plánu
nevyplývá, co lze pod takové sousloví v konkrétním případě podřadit, není zde jiná možnost
než vycházet právě z uvedeného obecného výkladu, který zde existoval již v minulosti. Mezi
činnosti přidružené nezemědělské výroby tak sice mohou spadat různé typy výroby, má se však
jednat o činnosti, které sice nejsou zemědělské povahy, ale se zemědělstvím nějakým způsobem
souvisejí. Ryze průmyslová výroba neprovázaná nijak s výrobou zemědělskou pod tento pojem
ani podle názoru NSS nespadá.
[16] Zásadním argumentem vyvracejícím argumenty žalovaného a stěžovatelky je, že přijetím
jejich výkladu by se dosáhlo toho, že by způsob hlavního využití plochy VZ v územním plánu
obce Kněžpole pod pojmem „přidružená nezemědělská výroba“ mohl být vykládán jako
„jakákoliv výroba“, jak správně nastínil krajský soud. Tím by však regulativ hlavního
a přípustného využití území s ohledem na povahu výroby v územním plánu ztrácel na významu,
neboť by zde kromě staveb sloužících pro zemědělské či lesnické účely mohly stát stavby
postavené pro jakýkoliv nezemědělský účel. Pak by snaha o regulaci hlavního využití takové
plochy byla zcela zbytečná. S názorem stěžovatelky, že slovo „přidružená“ lze vykládat obdobně
jako „přípustná“ se proto nelze ztotožnit.
[17] Ze stejného důvodu rovněž není důležité, že se jedná „pouze“ o přestavbu jiné,
již existující budovy, neboť podstatné je, že taková činnost podléhá stavebnímu povolení, stavba
se nachází na ploše vyznačené jako VZ a je podle svého účelu v rozporu s územním plánem.
[18] Výklad zaujatý krajským soudem a NSS neznamená, že by, jak naznačuje stěžovatelka,
subjekt, který takové území využívá, musel být totožný se subjektem provozujícím zemědělskou
výrobu. Subjekty se i v takových případech mohou lišit. Stěžejní totiž není osoba, která výrobu
provozuje, ale charakter takové nezemědělské výroby, tedy její souvislost s výrobou zemědělskou.
[19] Je třeba přisvědčit stěžovatelce, že krajský soud ve své argumentaci uvedl v bodě
24. rovněž, že „[p]okud tedy při vymezení způsobu hlavního využití plochy územní plán počítá převážně
se zemědělskou výrobou, což je z pojmenování i z výše uvedeného popisu hlavního využití plochy VZ zjevné,
přičemž za přípustné využití považuje i přidruženou výrobu, je tak zjevné, že přidruženou výrobou nemá být
pokryta celá předmětná plocha či její většina, neboť tato plocha primárně sloužila k zemědělským účelům
a přidružená výroba pak byla použita pouze k rozvoji této zemědělské výroby či pokrytí ztrát, způsobených
sezónností práce, výkyvy v biologických a povětrnostních podmínkách či špatnými podmínkami pro rozvoj
zemědělství obecně.“ Je sice pravdou, že „přidružená nezemědělská výroba“ spadá pod možnosti
hlavního využití ploch označených územním plánem jako VZ, zároveň však je z názvu plochy
VZ - „plochy pro zemědělskou a lesnickou výrobu“ i z formulace hlavního využití těchto ploch
zřejmé, že přidružená výroba nemá představovat jediné využití těchto ploch - opačný závěr
by vedl k nelogickým důsledkům osvětleným v bodě [16] tohoto rozsudku. Argumenty
stěžovatelky, že by bylo možné pro účely přidružené nezemědělské výroby využít celou plochu
VZ, jsou ostatně stejně pouze teoretické, poněvadž povolovanou stavbu nelze pod „přidruženou
nezemědělskou výrobu“ vůbec podřadit.
[20] V projednávané věci nehraje roli ani okolnost, že část průmyslového areálu,
v němž se posuzovaná stavba nachází, je umístěna na území označeném v územním plánu jako
plochy pro výrobu a skladování. Stěžejní je, na jakém území se nachází povolovaná stavba,
o čemž ostatně mezi účastníky řízení nebylo sporu. Jelikož posuzovaná stavba není umístěna
na území označeném v územním plánu jako plocha pro výrobu a skladování, ale na území
označeném VZ, tedy na ploše pro zemědělskou a lesnickou výrobu, je nutné na ni vztáhnout
všechny požadavky vyplývající z územního plánu pro tento typ území.
[21] Závěrem NSS připomíná, že stejný přístup k výkladu sousloví „přidružená nezemědělská
výroba“ použitého v územním plánu obce Kněžpole zaujal i v nedávném rozsudku ze dne
1. 11. 2019, č. j. 1 As 319/2019 - 20, ve kterém ve vztahu k témuž územnímu plánu poznamenal:
„Přidružená nezemědělská výroba ovšem historicky představuje doplňkovou činnost k zemědělské výrobě
zemědělských družstev, která primárně sloužila k rozvoji této zemědělské výroby či pokrytí ztrát, způsobených
sezónností práce v zemědělské výrobě. Závěr, že každý výrobní, resp. skladovací závod, provozovaný v areálu
bývalého JZD, představuje přidruženou nezemědělskou výrobu, je tudíž dle Nejvyššího správního soudu
neudržitelný, neboť by opět vedl k vyprázdnění daného regulativu.“
IV. Závěr a náklady řízení
[22] Z výše uvedeného vyplývá, že napadený rozsudek krajského soudu není nezákonný
z důvodů namítaných v kasační stížnosti. Proto Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako
nedůvodnou zamítl podle §110 odst. 1 s. ř. s.
[23] Výroky o náhradě nákladů řízení se opírají o §60 odst. 1, větu první, ve spojení s §120
s. ř. s., podle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch,
právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl.
[24] Neúspěšná stěžovatelka proto nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok II.).
Žalovanému ani žalobci soud náhradu nákladů řízení výrokem III. nepřiznal, protože jim v řízení
o kasační stížnosti nevznikly žádné náklady, když žalovaný zůstal v řízení procesně pasivní
a úspěšný žalobce žádné náklady řízení neuplatnil, ostatně nebyl v řízení zastoupen. Osoba
zúčastněná na řízení I) nebyla soudem vyzvána v souladu s §60 odst. 5 s. ř. s. k plnění
povinnosti, kterou by jí uložil, proto ve smyslu tohoto ustanovení nemá právo na náhradu
nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. listopadu 2019
JUDr. Radan Malík
předseda senátu