ECLI:CZ:NSS:2019:9.AS.28.2018:37
sp. zn. 9 As 28/2018 - 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce a soudců
JUDr. Tomáše Rychlého a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobce: JUDr. M. M.,
zastoupený Mgr. Janem Hynštem, advokátem se sídlem Vrázova 2243/7, Praha 5, proti
žalovanému: ministr spravedlnosti, se sídlem Vyšehradská 427/16, Praha 2 (původně
Ministerstvo spravedlnosti, se sídlem Vyšehradská 427/16, Praha 2), v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 17. 1. 2018, č. j. 8 A 37/2017 – 64,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 17. 1. 2018, č. j. 8 A 37/2017 – 64,
se z r ušuj e a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
[1] Ministr spravedlnosti svým rozhodnutím ze dne 3. 2. 2017, č. j. MSP-764/2016-OOJ-SO/4
(dále jen „rozhodnutí ministra“), podle §122 odst. 1 zákona č. 120/2001 Sb., o soudních
exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů (dále jen „exekuční řád“),
pozastavil žalobci výkon exekutorského úřadu na dobu do pravomocného skončení trestního
stíhání. V projednávané věci je přitom nesporné, že žalobce je trestně stíhán podle usnesení
Policie České republiky, Krajského ředitelství policie hl. m. Prahy, Služby kriminální policie
a vyšetřování, ze dne 24. 10. 2016, č. j. KRPA-308761/TČ-2014-000093 (dále jen „usnesení
o zahájení trestního stíhání“), pro zločiny účasti na organizované zločinecké skupině, zneužití
pravomoci úřední osoby, přijetí úplatku a dále přečin účastenství ve formě pomoci k přečinu
poškození věřitele. Rozhodnutí ministra na uvedené usnesení o zahájení trestního stíhání
odkazuje.
[2] Žalobce brojil proti rozhodnutí ministra žalobou u Městského soudu v Praze
(dále jen „městský soud“). V žalobě označil jako žalovaného „Ministerstvo spravedlnosti České republiky“
(dále též „ministerstvo“) a městský soud v dalším řízení jednal s ministerstvem jako se žalovaným.
[3] Městský soud žalobu zamítl jako nedůvodnou. Konstatoval, že byly splněny zákonné
předpoklady pro vydání rozhodnutí ministra, protože proti žalobci bylo zahájeno trestní stíhání
pro úmyslný trestný čin související s exekuční činností. Řízení o vydání rozhodnutí o pozastavení
výkonu exekutorského úřadu podle §122 exekučního řádu a ani řízení před správním soudem
nemůže sloužit k tomu, aby ministr spravedlnosti, respektive správní soud zkoumali a hodnotili
důvodnost zahájení trestního stíhání. Takové posouzení ministru spravedlnosti nepřísluší.
Proto soud nepřisvědčil těm žalobním námitkám, v nichž žalobce vytýkal ministrovi
spravedlnosti, že nezhodnotil závěry policejního orgánu a neprovedl kontrolu exekutorského
úřadu žalobce, aby zjistil, zda exekuce byly vedeny v souladu se zákonem. Městský soud
ze stejného důvodu také odmítl názor žalobce o nutnosti rozsáhlého doplnění dokazování
(především výslechem spoluobviněných).
[4] Městský soud nepřisvědčil ani argumentu, že ministr spravedlnosti se ve svém rozhodnutí
nevypořádal s námitkami žalobce v jeho vyjádření ze dne 5. 12. 2016. Městský soud poukázal
na to, že zákon neupřesňuje, jaké okolnosti má ministr spravedlnosti při svém rozhodování
zohlednit, a jejich výběr je tedy plně na jeho úvaze. Poukázal na omezený přezkum správního
uvážení dle judikatury Nejvyššího správního soudu a uvedl, že rozhodnutí ministra bylo v mezích
správního uvážení, jež ministr nepřekročil ani nezneužil.
[5] Závěrem městský soud hodnotil jako nedůvodné i námitky týkající se správního řízení
a porušení procesních práv žalobce. Konstatoval, že žalobci bylo oznámeno zahájení správního
řízení, měl možnost se k věci vyjádřit a také tohoto práva využil (vyjádřením ze dne 5. 12. 2016,
jež je zmíněno v předcházejícím odstavci). Rozhodnutí ministra se s uplatněnými námitkami
vypořádalo. Jako „nevyhovující“ však městský soud hodnotil aplikaci §36 odst. 3 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“). Ministerstvo již v oznámení o zahájení
správního řízení poučilo žalobce, že se může vyjádřit k podkladům pro rozhodnutí, jimiž jsou
usnesení o zahájení trestního stíhání a jeho případné vyjádření. Městský soud k tomu uvedl,
že z povahy věci nelze účastníka řízení účinně seznámit s podklady pro rozhodování
již na začátku správního řízení, protože nelze zaručit, že v průběhu řízení nebude opatřen další
podklad pro rozhodnutí. Ostatně i v odůvodnění rozhodnutí ministra se uvádí, že trestní stíhání
žalobce pokračuje, protože dozorující státní zástupce dne 2. 1. 2017 zamítl stížnosti obviněných
proti zahájení tohoto stíhání. Městský soud však nakonec dospěl k závěru, že uvedená procesní
vada neměla vliv na zákonnost rozhodnutí ministra. Z žaloby a jejích příloh totiž vyplynulo,
že žalobce o zamítnutí stížnosti dozorujícím státním zástupcem věděl, nejednalo se tedy
pro něj o novou skutečnost.
[6] Proti rozsudku městského soudu brojí žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností
z důvodů, které podřazuje pod §103 odst. 1 písm. a) a b) soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“), a navrhuje zrušení napadeného rozsudku.
[7] Stěžovatel polemizuje s napadeným rozsudkem a tvrdí, že ministr měl povinnost provést
takové úkony, které by zásadním způsobem doplnily skutkový stav, konkrétně za účelem zjištění,
zda se stěžovatel dopustil uvedených zločinů prostřednictvím své exekuční činnosti. Vytýká
městskému soudu, že aproboval postup, v němž žalovaný nevyužil kontrolního mechanismu,
aby zjistil, zda stěžovatel vykonával svoji exekuční činnost v souladu se zákonem. V tom spatřuje
procesní vadu, která měla za následek nezákonnost rozhodnutí ministra.
[8] K tomu se podle stěžovatele přimyká také procesní vada identifikovaná městským
soudem v napadeném rozsudku, tedy že ministr spravedlnosti nedal stěžovateli možnost vyjádřit
se k podkladům rozhodnutí dle §36 odst. 3 správního řádu.
[9] Ke kasační stížnosti se vyjádřil ministr spravedlnosti. Ztotožnil se s rozsudkem
městského soudu vyjma odstavce 17 jeho odůvodnění (tedy vyjma pasáže týkající
se porušení procesního práva stěžovatele na seznámení se s podklady pro rozhodnutí
dle §36 odst. 3 správního řádu – pozn. soudu).
[10] Poukázal na to, že nelze vyhovět požadavku stěžovatele, aby ministr spravedlnosti
revidoval závěry orgánů činných v trestním řízení. Ministr totiž mohl pouze posoudit závažnost
jednání popsaného v usnesení o zahájení trestního stíhání. Co se týče námitky, že měla být
provedena kontrola exekutorského úřadu, ministr uvedl, že nařízení kontroly by bylo zcela
neúčelné. Účelem kontroly je totiž posouzení zákonnosti činnosti exekutorského úřadu, nikoliv
odhalování trestné činnosti. Ministr také odmítl výklad §122 odst. 1 exekučního řádu,
jenž zmiňuje trestný čin související s exekuční činností. Podle stěžovatele z této formulace implicitně
plyne povinnost ministra spravedlnosti přehodnotit postup policejního orgánu. Ministru
spravedlnosti však toto nepřísluší a nemůže ani doplňovat závěry orgánů činných v trestním
řízení.
[11] Stěžovatel ve svém doplnění kasační stížnosti ze dne 25. 4. 2019 vytýká městskému
soudu, že rozhodnutí žalovaného (míněno zjevně rozhodnutí ministra – pozn. soudu) bylo
nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a městský soud absenci odůvodnění nahradil vlastními
úvahami, respektive zopakováním úvah žalovaného obsažených ve vyjádření k žalobě.
[12] Stěžovatel uvedl, že rozhodnutí žalovaného (opět míněno rozhodnutí
ministra – pozn. soudu) má na ekonomický chod úřadu stěžovatele likvidační důsledky a fakticky
se stalo trestem pro stěžovatele, který v jeho důsledku utrpěl ekonomickou ztrátu. K těmto
tvrzením přiložil přiznání k dani z příjmů fyzických osob za rok 2018 spolu se souvisejícími
přílohami. Závěrem uvedl, že žalovaný (míněn ministr spravedlnosti) svými úvahami vyloučil
možnost, že by výkon exekutorského úřadu při existenci stíhání pro úmyslný trestný čin
nepozastavil. Jím nastavený „test přiměřenosti“ v podstatě znamená, že ministr vždy v případě
úmyslné trestné činnosti exekutorovi výkon exekutorského úřadu pozastaví. I tato okolnost
zakládá porušení práv stěžovatele.
[13] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti
němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatel je v souladu
s §105 odst. 2 s. ř. s. zastoupen advokátem. Poté přezkoumal napadený rozsudek
městského soudu v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. a sám shledal existenci vady uvedené
v §109 odst. 4 s. ř. s., k níž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti.
[14] Řízení o kasační stížnosti je ovládáno dispoziční zásadou. Postup Nejvyššího správního
soudu i rozsah předmětu řízení se odvíjí od právních úkonů stěžovatele; soud je tedy v souladu
s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. vázán rozsahem a důvody kasační stížnosti. Z této dispoziční zásady
připouští zákon čtyři výjimky: 1. zmatečnost řízení před krajským soudem, 2. existence vady
soudního řízení, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé,
3. nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí soudu a konečně 4. nicotnost správního
rozhodnutí. Ve vyjmenovaných případech proto není Nejvyšší správní soud důvody kasační
stížnosti vázán a i bez kasační námitky z moci úřední zruší rozhodnutí krajského (respektive
městského) soudu. Je povinností Nejvyššího správního soudu nejprve posoudit, zda řízení před
krajským (respektive městským) soudem není zatíženo vyjmenovanými vadami či zda napadené
rozhodnutí správního orgánu není nicotné.
[15] S ohledem na uvedené se Nejvyšší správní soud zabýval otázkou
podmínek řízení o žalobě, konkrétně tím, zda byl žalovaný – Ministerstvo spravedlnosti České
republiky – způsobilý být žalovaným (zda měl pasivní legitimaci) podle §69 s. ř. s. Dospěl přitom
k závěru, že tuto způsobilost žalovaný neměl z důvodů rozvedených níže.
[16] Podle §69 s. ř. s. je žalovaným správní orgán, který rozhodl v posledním stupni, nebo správní orgán,
na který jeho působnost přešla. K výkladu tohoto ustanovení se vyjádřil rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu již ve svém usnesení ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003 – 56
(publ. pod č. 534/2005 Sb. NSS; všechna citovaná rozhodnutí tohoto soudu jsou dostupná
na www.nssoud.cz). V něm uvedl, že „[v] řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle
§65 a násl. s. ř. s. však osoba žalovaného není určena tvrzením žalobce, ale kogentně ji určuje zákon. Sám
soudní řád správní v obecném ustanovení §33 odst. 1 praví, že odpůrcem (žalovaným) je ten, o němž to stanoví
zákon. Na toto ustanovení potom navazuje §69 s. ř. s., podle něhož je žalovaným v řízení o žalobě proti
rozhodnutí správního orgánu podle dílu prvního hlavy druhé části třetí správní orgán, který rozhodl v posledním
stupni, nebo správní orgán, na který jeho působnost přešla. Je tedy věcí soudu, aby v řízení jako s žalovaným
jednal s tím, kdo skutečně žalovaným má být, a ne s tím, koho chybně označil v žalobě žalobce.“
[17] V projednávané věci je zřejmé, že – již na první pohled a dle svého výslovného označení
– je předmětem soudního přezkumu rozhodnutí ministra spravedlnosti, nikoli Ministerstva
spravedlnosti. Toto rozhodnutí je vydáno na hlavičkovém papíře ministra spravedlnosti
a je podepsáno ministrem spravedlnosti.
[18] Příslušná ustanovení exekučního řádu též hovoří výslovně o rozhodnutí ministra. Podle
§122 odst. 1 ministr může pozastavit exekutorovi výkon exekutorského úřadu, jestliže bylo proti němu
zahájeno trestní řízení za úmyslný trestný čin nebo za trestný čin související s exekuční činností, a to až do právní
moci rozhodnutí. Podle §122 odst. 4 téhož zákona proti rozhodnutí ministra o pozastavení výkonu
exekutorského úřadu lze podat žalobu u soudu.
[19] Je tedy nepochybné, že zde nerozhodovalo ministerstvo, jak mylně (soudě dle označení
žalovaného) dovozuje stěžovatel v žalobě i v kasační stížnosti, ale ministr spravedlnosti. Je však
také pravdou, že ani ministr spravedlnosti nepostupoval ve věci řádně, neboť již zmíněné
oznámení o zahájení správního řízení nevydal přímo on, ale právě původní žalovaný.
[20] Obecně lze připustit situaci, kdy ministr rozhoduje jen jako pouhý „úd“ ministerstva,
a bylo by pak pouze otázkou vnitřní funkční příslušnosti, zda rozhoduje ministr či jiná část
ministerstva, přičemž právě ministerstvo je vždy správním orgánem (a případně i žalovaným
v řízení o žalobě proti rozhodnutí). O takovou situaci by šlo například, pokud by ministr
rozhodoval podle §152 správního řádu o rozkladu proti rozhodnutí ministerstva
spravedlnosti jako správního orgánu prvního stupně. V projednávané věci je však ministr
spravedlnosti svébytným správním orgánem, určeným v §122 exekučního řádu, a jako takový měl
právě jen on procesní způsobilost stát na straně žalované. Významné je zde materiální pojetí
pojmu správní orgán, nikoli pojetí formální či institucionální.
[21] Pokud bez ohledu na výše uvedené městský soud jednal jako se žalovaným
s Ministerstvem spravedlnosti, zatížil své řízení vadou ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
a Nejvyššímu správnímu soudu nezbylo než napadený rozsudek z tohoto důvodu zrušit. Jako
s účastníkem řízení, který má procesní práva a procesní povinnosti, totiž městský soud jednal
s někým, s kým podle pravidel, jimiž se řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu řídí,
být jednáno nemělo.
[22] Kasační soud se dále zabýval otázkou, zda výše uvedená vada brání tomu, aby vypořádal
kasační námitky, a dospěl k závěru, že tomu tak není. Předně se městský soud v napadeném
rozsudku přezkoumatelným způsobem zabýval žalobními námitkami, u nichž z hlediska jejich
formulace není pochyb, že směřují proti rozhodnutí ministra. Podobně je tomu i u námitek
kasačních. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že námitky uvedené v kasační stížnosti nejsou
důvodné (v podrobnostech viz níže).
[23] Stěžovatelova kasační argumentace obsahuje v zásadě dvě roviny: první se týká právního
posouzení věci ze strany městského soudu a ministra spravedlnosti, druhá vad řízení a rozhodnutí
ministra.
[24] Nejvyšší správní soud předně ze znění žaloby ověřil, že některé argumenty stěžovatele
předkládané v doplnění kasační stížnosti ze dne 25. 4. 2019 (viz odstavce [11] a [12] výše)
představují nepřípustné novoty, neboť nemají svůj předobraz v žalobě. Konkrétně je takovou
novotou tvrzení, že výklad příslušných ustanovení zákona v rozhodnutí ministra a jím nastavený
„test přiměřenosti“ vede k tomu, že ministr v zásadě nikdy za obdobných podmínek
nerozhodne tak, že výkon exekutorského úřadu nepozastavuje. Je odpovědností stěžovatele
jako žalobce, aby již v žalobě tvrdil všechny rozhodné skutečnosti a předestřel žalobní body
[§71 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Městský soud totiž musí dostat příležitost se řádně a v úplnosti
se všemi žalobními námitkami vypořádat. Pouze tehdy, pokud by stěžovatel nemohl důvody
v řízení před městským soudem uplatnit, může o ně opřít svou kasační stížnost. Tak tomu ovšem
v posuzované věci stran uvedené námitky nebylo, a ta je proto nepřípustná ve smyslu
§104 odst. 4 s. ř. s.
[25] Co se týče likvidačních důsledků, stěžovatel uvádí, že tyto důsledky vyšly najevo
„s odstupem času více než dvou let“, tedy v průběhu řízení před správními soudy. Nejvyšší správní
soud poukazuje na to, že správní soudy jsou zásadně omezeny zákonným požadavkem, že při
přezkumu správního rozhodnutí vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování
správního orgánu (§75 odst. 1 s. ř. s.). K obecné tezi stěžovatele, že městský soud nahradil správní
uvážení ministra spravedlnosti vlastními úvahami, popřípadě úvahami převzatými z vyjádření
ministra k žalobě, Nejvyšší správní soud obecně konstatuje, že takové pochybení v napadeném
rozsudku neshledal. Městský soud se řádně vypořádal s uplatněnými žalobními námitkami a uvedl
k nim své vlastní hodnocení.
[26] Co se týče kasační námitky nesprávného právního posouzení, ta vytýká městskému soudu
a ministrovi spravedlnosti, že vycházeli ze závěrů obsažených v usnesení o zahájení trestního
stíhání. Podle názoru stěžovatele měl naopak ministr spravedlnosti využít svých kontrolních
pravomocí a provést vlastní skutková zjištění, jimiž by kriticky ověřil, zda stěžovatel při výkonu
své exekutorské činnosti jednal v souladu se zákonem. Nejvyšší správní soud se s tímto názorem
neztotožňuje.
[27] Předně je pouze v působnosti orgánů činných v trestním řízení, aby hodnotily, zda jsou
důvody pro zahájení trestního stíhání [viz k tomu zejména §160 zákona č. 141/1961 Sb.,
o trestním řízení soudním (trestní řád) – dále jen „trestní řád“, ve spojení s §1 trestního řádu
a §2 odst. 4 a 5 trestního řádu] a Nejvyšší správní soud v tomto ohledu přisvědčuje městskému
soudu. Obecně je představitelné, že Ministerstvo spravedlnosti při výkonu dohledu podle
§7 exekučního řádu dospěje k poznatkům nasvědčujícím tomu, že byl spáchán trestný čin
a takové poznatky předá orgánům činným v trestním řízení (§8 odst. 1, věta druhá trestního
řádu). Stěžovatel navrhuje v jistém ohledu „opačný“ postup, tedy aby to bylo naopak
Ministerstvo spravedlnosti, kdo by podrobil vlastnímu přezkumu poznatky policejního orgánu,
které vedly k zahájení trestního stíhání stěžovatele. K tomu však ani ministerstvo, ani ministr
nemají pravomoc, neboť tou jsou nadány v mezích trestního řádu a dalších právních předpisů
právě jen orgány činné v trestním řízení.
[28] V kontextu výše uvedeného ministr spravedlnosti ve svém rozhodnutí o pozastavení
exekutorského úřadu správně vycházel z usnesení o zahájení trestního stíhání a spoléhal
se na skutečnosti tam uvedené.
[29] Co se týče kasační námitky týkající se vad správního řízení, stěžovatel v zásadě polemizuje
s městským soudem s tím, že řízení před ministrem spravedlnosti bylo zatíženo vadami,
které měly vliv na zákonnost jeho rozhodnutí. Ani tato námitka není důvodná.
[30] Nejvyšší správní soud ze správního spisu ověřil, že stěžovatel byl o zahájení správního
řízení, které vyústilo v rozhodnutí ministra, informován přípisem ministerstva ze dne
29. 11. 2016. V něm byl poučen s odvoláním na §36 odst. 2 správního řádu o svém právu
vyjádřit své stanovisko ve lhůtě do 5 dnů od „oznámení této výzvy“. Dále mu byla dána možnost
se vyjádřit k podkladům rozhodnutí, za něž bylo označeno usnesení o zahájení trestního stíhání
a případné vlastní vyjádření stěžovatele. Městský soud v napadeném rozsudku správně poukázal
na to, že ministr spravedlnosti ve svém rozhodnutí evidentně vycházel také z další skutečnosti,
pokud uvedl, že „[s]tíhání [stěžovatele] pokračuje, protože stížnosti obviněných byly dozorujícím státním
zástupcem dne 2. 1. 2017 zamítnuty“. Je zřejmé, že – formálně vzato – měl ministr učinit příslušné
rozhodnutí státního zástupce obsahem správního spisu a vyzvat stěžovatele, aby se s ním jako
s podkladem pro rozhodnutí seznámil. Současně je však také třeba přisvědčit městskému soudu,
že tato vada neměla vliv na zákonnost rozhodnutí ministra. Stěžovatel je v probíhajícím trestním
řízení obviněným a uvedené rozhodnutí státního zástupce mu bylo známo, jak přiléhavě uvedl
ministr spravedlnosti ve svém vyjádření ke kasační stížnosti. Nakonec Nejvyšší správní soud
nepřehlédl, že oznámení o zahájení správního řízení nevydal ministr spravedlnosti,
ale ministerstvo. V oznámení se však správně uvádí, že bylo zahájeno správní řízení ministrem
spravedlnosti jako správním orgánem. Případný fakt, že toto oznámení bylo vydáno
na hlavičkovém papíře ministerstva, tak nemá vliv na zákonnost rozhodnutí.
[31] Z důvodů uvedených v odstavci [21] výše Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil
a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1, věta první před středníkem s. ř. s.).
V něm je městský soud ve smyslu §110 odst. 4 s. ř. s. vázán právním názorem tohoto soudu
tak, že v dalším řízení bude jednat s ministrem spravedlnosti jako se žalovaným správním
orgánem a žalobu vypořádá ve výše uvedených intencích.
[32] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
ve věci (§110 odst. 3, věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. června 2019
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu