ECLI:CZ:NSS:2019:9.AZS.181.2018:27
sp. zn. 9 Azs 181/2018 - 27
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobce: D. M. N.,
zast. JUDr. Ing. Jakubem Backou, advokátem se sídlem Šlejnická 1547/13, Praha 6, proti
žalované: Policie České republiky, Krajské ředitelství policie hl. m. Prahy, se sídlem
Kaplanova 2055/4, Praha 4, proti rozhodnutí žalované ze dne 11. 3. 2018, č. j. KRPA–92849-
12/ČJ-2018-000022, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 10. 5. 2018, č. j. 1 A 21/2018 - 34,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá p ráv o na náhradu nákladů řízení.
III. Ustanovenému zástupci žalobce JUDr. Ing. Jakubu Backovi, advokátu se sídlem
Šlejnická 1547/13, Praha 6, se p ři zn áv á odměna za zastupování ve výši 4 114 Kč.
Tato částka mu bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 60 dnů od právní
moci tohoto rozhodnutí.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví
označeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla podle
§78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „s. ř. s.“), zamítnuta jeho žaloba proti shora označenému rozhodnutí žalované.
[2] Rozhodnutím žalované byl stěžovatel podle §124b odst. 1 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon
o pobytu cizinců“), zajištěn za účelem vycestování. Doba zajištění byla stanovena na 30 dnů
ode dne omezení osobní svobody.
[3] Zajištění na základě napadeného rozhodnutí bylo ukončeno dne 21. 3. 2018, jelikož byl
stěžovatel přezajištěn na základě zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění účinném
pro projednávanou věc. Dle §172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců v případě, že je zajištění
cizince ukončeno před vydáním rozhodnutí soudu o žalobě proti rozhodnutí o zajištění cizince,
soud řízení o žalobě zastaví.
[4] Městský soud soudní řízení nezastavil a žalobu věcně přezkoumal. V souladu s názorem
Nejvyššího správního soudu uvedeným v rozsudku ze dne 29. 11. 2017, č. j. 6 Azs 320/2017 - 27,
dospěl k závěru, že §172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců je v rozporu s právem Evropské unie.
[5] Stěžovateli přisvědčil v tom, že uložení zvláštních opatření dle §123b a 123c zákona
o pobytu cizinců má obecně přednost před zajištěním cizince. Aby mohlo být některé
ze zvláštních opatření uloženo, musí však být splněny určité předpoklady. V prvé řadě musí být
cizinec vůbec schopen splnit povinnosti plynoucí ze zvláštního opatření. Dále se předpokládá,
že cizinec bude při realizaci tohoto opatření se správními orgány spolupracovat a případnému
výkonu správního vyhoštění či vycestování se nebude vyhýbat. Pokud zde existují skutečnosti
nasvědčující tomu, že cizinec bude případný výkon správního vyhoštění či vycestování mařit,
nelze dle §123b odst. 3 zákona o pobytu cizinců přistoupit ke zvláštnímu opatření za účelem
vycestování cizince (viz např. rozsudek NSS ze dne 12. 10. 2016, č. j. 10 Azs 102/2016 - 56, body
35-43).
[6] V projednávané věci správní orgány dostály své povinnosti zvážit zejména osobní,
majetkové a rodinné poměry stěžovatele, jeho dosavadní chování a respektování veřejnoprávních
povinností, včetně charakteru porušení těchto povinností.
[7] Stěžovatel se pohyboval na území ČR neoprávněně, v minulosti nedodržoval právní
předpisy (v roce 2012 byl odsouzen k trestu odnětí svobody v délce trvání dvou let
za nedovolenou výrobu a držení psychotropních látek a jedů) a bylo důvodné nebezpečí, že by
mohl mařit nebo ztěžovat výkon rozhodnutí o povinnosti opustit území ČR a nevyužít
dobrovolné repatriace. Při podání vysvětlení stěžovatel neuvedl žádné další relevantní okolnosti,
které by měla žalovaná vzít v potaz.
[8] K jednotlivým opatřením soud uvedl, že ačkoliv měl stěžovatel stálou adresu, neměl
poštovní schránku, což nepochybně ztěžuje vzájemnou komunikaci. Navíc zde byly důvodné
obavy, že se na dané adrese nebude zdržovat, neboť věděl, že pobývá na území ČR neoprávněně,
a po pravomocném skončení řízení ve věci mezinárodní ochrany nevycestoval. Ze stejných
důvodů jeho osobnost neposkytovala ani záruku, že by plnil povinnost osobně se hlásit na policii.
Ve vztahu k případnému složení finanční záruky je nutno konstatovat, že sám stěžovatel
vypověděl, že finanční prostředky na složení finanční záruky ani na vycestování nemá. Z povahy
věci tedy žalovaná nemohla toto zvláštní opatření uložit.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalované
[9] Stěžovatel napadl v záhlaví označený rozsudek městského soudu kasační stížností,
kterou opírá dle svých slov o důvod uvedený v §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Domnívá se,
že městský soud nesprávně posoudil využitelnost zvláštních opatření ve smyslu §123b a §123c
zákona o pobytu cizinců.
[10] Nelegální pobyt na území ČR nemůže být důvodem pro vyloučení aplikace zvláštních
opatření, protože by fakticky nemohla být nikdy aplikována (viz rozsudek NSS ze dne 9. 2. 2017,
č. j. 5 Azs 294/2016 - 18). Samotné naplnění podmínek §124 odst. 1 zákona o pobytu cizinců
v naprosté většině případů totiž nutně zahrnuje nelegální pobyt na území České republiky,
přičemž každý nelegální pobyt je nutně vyvolán nerespektováním povinnosti opustit území ČR
po skončení některého pobytového titulu.
[11] Soud provedl paušalizovaný závěr a aproboval zjednodušený přístup žalované,
která vyloučila aplikaci zvláštních opatření pouze z toho důvodu, že stěžovatel po skončení řízení
o mezinárodní ochraně dobrovolně nevycestoval. Zvláštní opatření byla do zákona zavedena
implementací čl. 15 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. 12. 2008
o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících
státních příslušníků třetích zemí (dále též „návratová směrnice“), k níž byly členské státy povinny
přistoupit nejpozději do 24. 12. 2010. Po tomto datu musí být příslušný právní předpis vykládán
vždy v souladu se smyslem, cíli a požadavky návratové směrnice (viz rozsudky NSS ze dne
7. 12. 2011, č. j. 1 As 132/2011 - 51 a ze dne 28. 3. 2012, č. j. 3 As 30/2011 - 57).
[12] V rozsudku sp. zn. 1 As 132/2011 NSS uvedl, že „[c]íl právní úpravy zvláštních opatření
za účelem vycestování vyplývá ze stěžovatelem zmiňované důvodové zprávy Komise k předkládanému návrhu směrnice,
podle níž navrhovaná právní úprava usiluje o omezení používání předběžné vazby a o jeho spojení se zásadou
přiměřenosti. Předběžná vazba se použije pouze tehdy, jestliže to je nezbytné k zabránění vzniku nebezpečí skrývání
se před spravedlností a jestliže uplatnění méně závažných donucovacích opatření není dostatečně účinné“ [srov. návrh
směrnice Evropského parlamentu a Rady o společných normách a postupech v členských státech při vrácení nelegálně
pobývajících státních příslušníků třetích zemí ze dne 1. 9. 2005, č. KOM(2005) 391 v konečném znění, dostupná
na http://www.europarl.europa.eu]. Také v preambuli návratové směrnice je uvedeno, že využití institutu zajištění
za účelem vyhoštění by mělo být omezeno a mělo by podléhat zásadě proporcionality, resp. účinnosti, pokud jde o použité
prostředky a sledované cíle. Zajištění je odůvodněné pouze pro přípravu navrácení či pro výkon vyhoštění a pouze
v případě, že by uplatnění mírnějších donucovacích opatření nebylo dostatečně účinné (srov. body 13 a 16 preambule).
Podle Soudního dvora Evropské unie návratová směrnice zavádí přesný postup, který mají členské státy použít
při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, a stanoví pořadí jednotlivých po sobě jdoucích
fází, které tento postup zahrnuje. Realizace vyhoštění musí být prováděna prostřednictvím co nejmírnějších donucovacích
opatření. Pouze v případě, že výkon rozhodnutí o navrácení formou vyhoštění může být s ohledem na posouzení
každé konkrétní situace ohrožen jednáním dotčené osoby, může být cizinec zbaven svobody zajištěním (srov. rozsudek
Soudního dvora Evropské unie ze dne 28. 4. 2011, ve věci C-61/11 PPU Hassen El Dridi, alias Karim Soufi,
body 34 a 39, dostupný na http://eur-lex.europa.eu). Je tedy zřejmé, že smyslem zmiňované právní úpravy (čl. 15
odst. 1 návratové směrnice a zavedení tzv. zvláštních opatření do zákona o pobytu cizinců) byla snaha o minimalizaci
omezování osobní svobody v případě zajištění cizinců za účelem vyhoštění zahrnutím povinnosti správního orgánu
provést úvahu o možnosti aplikace mírnějších opatření před tím, než přistoupí k samotnému zajištění cizince“.
[13] Nejvyšší správní soud po předložení věci rozšířenému senátu odmítl v rozsudku ze dne
28. 2. 2016, č. j. 5 Azs 20/2016, dosud rozšířenou praxi správních orgánů, dle níž v případě,
že cizinec již z území ČR po pravomocném rozhodnutí o vyhoštění nevycestoval, je fakticky
vyloučena možnost uložení zvláštních opatření, a to právě pro rozpor s cíli a smyslem návratové
směrnice.
[14] Navrhuje napadený rozsudek zrušit a věc vrátit městskému soud k dalšímu řízení.
[15] Žalovaná se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[16] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a stěžovatel je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
[17] Soud z úřední činnosti zjistil (sdělení Ministerstva vnitra ze dne 21. 6. 2018, zal. na č. l. 15
soudního spisu NSS, sdělení žalované ze dne 21. 6. 2018, zal. na č. l. 17 soudního spisu NSS),
že dne 4. 5. 2018 bylo zajištění stěžovatele ukončeno.
[18] Výklad §172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců nebyl ve vztahu ke kasačnímu přezkumu
jasný. Usnesením ze dne 23. 11. 2017, č. j. 10 Azs 252/2017 - 43, byla Soudnímu dvoru Evropské
unie Nejvyšším správním soudem předložena předběžná otázka, zda výklad čl. 9 směrnice
Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU (Úř. věst. L 180, 29. 6. 2013, s. 96) ve spojení s čl. 6
a čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie brání takové vnitrostátní právní úpravě,
která znemožňuje Nejvyššímu správnímu soudu přezkoumat soudní rozhodnutí ve věcech
zajištění cizince poté, co je cizinec ze zajištění propuštěn.
[19] Dne 7. 12. 2017 byl skupinou senátorů podán návrh dle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy
České republiky na zrušení §169r odst. 1 písm. i) a §172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců a §46a
odst. 9 a §73 odst. 8 zákona o azylu.
[20] Z tohoto důvodu předsedkyně senátu rozhodla podle §48 odst. 3 písm. d) s. ř. s.
o přerušení řízení v projednávané věci do doby vydání rozhodnutí Soudního dvora Evropské
unie o předložené předběžné otázce či vydání rozhodnutí Ústavního soudu o návrhu na zrušení
daných ustanovení včetně §172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců (viz usnesení ze dne 11. 7. 2018,
č. j. 9 Azs 181/2018 - 20).
[21] Ústavní soud nálezem ze dne 27. 11. 2018, sp. zn. Pl. ÚS 41/17, rozhodl, že se §172
odst. 6 zákona o pobytu cizinců ruší dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů. Usnesením
ze dne 11. 12. 2018, č. j. 9 Azs 181/2018 - 22, proto předsedkyně senátu rozhodla o pokračování
v řízení.
[22] NSS přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti
a v rámci uplatněných důvodů, ověřil, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a odst. 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná.
[23] Stěžovatel podřadil důvody pro podání kasační stížnosti pod §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
Z obsahu kasační stížnosti je však zřejmé, že byla podána z důvodu podle písm. a) uvedeného
ustanovení, neboť stěžovatel brojí proti nesprávnému posouzení možné aplikace mírnějších
opatření. Jeho obsáhlá kasační stížnost fakticky uvádí jedinou námitku, a to nesprávné vyloučení
aplikace zvláštních opatření ve smyslu §123b a §123c zákona o pobytu cizinců pouze z důvodu
jeho nelegálního pobytu po ukončení řízení o mezinárodní ochraně, což je v rozporu se smyslem
a cíli návratové směrnice.
[24] Tato námitka nemá oporu v napadeném rozsudku ani v rozhodnutí žalované.
[25] Osobnost stěžovatele byla posuzována dostatečně. Nerespektování právních předpisů
ČR nebylo dovozováno toliko z nelegálního pobytu stěžovatele po ukončení řízení
o mezinárodní ochraně, ale zejména z jeho vyjádření, že ČR opustit nechce, z jeho pobytové
minulosti (stěžovatel požádal o mezinárodní ochranu až po14 letech nelegálního pobytu) i z jeho
trestní minulosti (stěžovatel byl v roce 2012 odsouzen k trestu odnětí svobody v délce trvání 2 let
za nedovolenou výrobu a držení psychotropních látek a jedů). Nemožnost složení peněžních
prostředků [§123b odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců] byla dovozena ze samotné výpovědi
stěžovatele, že žádné finanční prostředky nemá (viz protokol ze dne 11. 3. 2018, zal. ve správním
spisu). S ohledem na skutečnost, že stěžovatel měl stálou adresu, avšak nikoli označenou
poštovní schránku, správní orgány dovodily, že komunikace se správními orgány by byla více
než obtížná. Dále dle vlastní výpovědi na území ČR vykonával neoprávněně výdělečnou činnost
(různé práce, překládání zboží, aniž by byl držitelem pracovního povolení). Proto žalovaná
i městský soud vyhodnotily, že osoba stěžovatele neskýtá žádné záruky, že bude podmínky
zvláštního opatření dle §123c zákona o pobytu cizinců dodržovat.
[26] Z obsahu spisového materiálu je také zřejmé, že stěžovateli ve vycestování z ČR a návratu
do vlasti kromě nedostatku finančních prostředků nic nebrání. Stěžovatel vypověděl, že zde nemá
žádné osobní, majetkové ani rodinné vazby a v zemi původu mu nic nehrozí (viz protokol ze dne
11. 3. 2018, zal. ve správním spisu).
[27] Je tedy zcela zřejmé, že stěžovatel na území ČR dlouhodobě neplnil své zákonné
povinnosti. Není proto žádný důvod předpokládat, že by své jednání ze dne na den změnil
a respektoval zvláštní opatření dle zákona o pobytu cizinců.
[28] Námitka, dle které správní orgány ani soud nevyhodnotily konkrétní situaci stěžovatele,
je zcela obecná. Z odstavců [25] a [26] tohoto rozsudku vyplývá, že v projednávané věci byly
posuzovány osobní, majetkové i rodinné poměry stěžovatele, jakož i jeho dosavadní chování
ve vztahu k respektování právních předpisů ČR. Stěžovatel soudu nadto žádným způsobem
neobjasnil, které konkrétní okolnosti žalovaná a soud při svém posouzení opomenuly.
IV. Závěr a náklady řízení
[29] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud v souladu s §110 odst. 1 větou druhou
s. ř. s. kasační stížnost zamítl. O věci rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 2 věty
první s. ř. s., podle kterého o kasační stížnosti rozhoduje soud zpravidla bez jednání.
[30] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 větu první s. ř. s., ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterých, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci
plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil,
proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel v soudním řízení úspěch neměl,
proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalované, která by jinak měla právo na náhradu
nákladů řízení, žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti v řízení o kasační stížnosti
nevznikly. Z uvedených důvodů soud rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu
nákladů řízení.
[31] Stěžovateli byl městským soudem ustanoven zástupce Mgr. Ing. Jakub Backa,
a to usnesením ze dne 19. 3. 2018, č. j. 1 A 21/2018 - 17. Podle §35 odst. 9 s. ř. s., ve spojení
s §120 s. ř. s., zástupci stěžovatele, který mu byl soudem ustanoven k ochraně jeho práv, hradí
hotové výdaje a odměnu za zastupování stát.
[32] Ustanovený zástupce učinil v řízení před Nejvyšším správním soudem celkem jeden úkon
právní služby, kterým je jedno písemné podání soudu ve věci samé [§11 odst. 1 písm. d) vyhlášky
č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb
(advokátní tarif), ve znění účinném pro posuzovanou věc (dále jen „advokátní tarif“)] spočívající
v sepsání kasační stížnosti. Za jeden úkon právní služby zástupci stěžovatele náleží mimosmluvní
odměna ve výši 3 100 Kč [§9 odst. 4 písm. d) ve spojení s §7 bodem 5. advokátního tarifu].
Náhrada nákladů řízení se zvyšuje o 300 Kč paušální náhrady hotových výdajů dle §13 odst. 3
advokátního tarifu. Ustanovený zástupce je plátcem DPH, proto mu výše odměny byla navýšena
o 714 Kč. Zástupci stěžovatele se tedy přiznává odměna za zastupování a náhrada hotových
výdajů v celkové výši 4 114 Kč. Tato částka mu bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního
soudu do 60 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. ledna 2019
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu