ECLI:CZ:NSS:2019:9.AZS.230.2019:53
sp. zn. 9 Azs 230/2019 - 53
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudkyň
Mgr. Ing. Veroniky Baroňové a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobkyně: B. N. Q. A.,
zast. zákonnou zástupkyní (matkou) N. T. T. H., zast. Mgr. Petrem Václavkem, advokátem se
sídlem Opletalova 1417/25, Praha 1, proti žalované: Komise pro rozhodování ve věcech
pobytu cizinců, se sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, Praha 4, proti rozhodnutí žalované ze dne
20. 3. 2018, č. j. MV-17639-4/SO-2018, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Krajského soudu v Plzni ze dne 23. 4. 2019, č. j. 57 A 51/2018 - 50,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 23. 4. 2019, č. j. 57 A 51/2018 - 50,
se zrušuj e .
II. Rozhodnutí Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců ze dne 20. 3. 2018,
č. j. MV-17639-4/SO-2018, se zrušuje a věc se v rací žalované k dalšímu
řízení.
III. Žalovaná je povinna zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení o žalobě a kasační
stížnosti v celkové výši 26 456 Kč k rukám jejího zástupce Mgr. Petra Václavka, advokáta
se sídlem Opletalova 1417/25, Praha 1, do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) se podanou kasační stížností domáhá zrušení
v záhlaví označeného rozsudku Krajského soudu v Plzni (dále též „krajský soud“), kterým byla
zamítnuta její žaloba proti rozhodnutí žalované ze dne 20. 3. 2018, č. j. MV-17639-4/SO-2018.
Tímto rozhodnutím žalovaná zamítla odvolání stěžovatelky a potvrdila rozhodnutí Ministerstva
vnitra ze dne 27. 11. 2017, č. j. OAM-1042-26/TP-2017, kterým byla podle §75 odst. 1 písm. f)
zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů,
ve znění účinném pro projednávanou věc (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), zamítnuta žádost
stěžovatelky o povolení k trvalému pobytu na území České republiky podaná za účelem sloučení
s matkou dle §66 odst. 1 písm. d) téhož zákona.
[2] Správní orgány obou stupňů dospěly k závěru, že absence platného povolení k trvalému
pobytu u matky stěžovatelky představuje překážku, která brání vyhovět žádosti stěžovatelky.
V průběhu správního řízení o podané žádosti bylo matce stěžovatelky (držitelce povolení
k trvalému pobytu na území České republiky od 20. 8. 2007) povolení k trvalému pobytu zrušeno
rozhodnutím Ministerstva vnitra ze dne 19. 7. 2017, č. j. OAM-865-18/ZR-2017, ve spojení
s rozhodnutím žalované ze dne 10. 10. 2017, č. j. MV-198751-4/SO-2017, kterým bylo zamítnuto
odvolání matky stěžovatelky a prvostupňové rozhodnutí Ministerstva vnitra potvrzeno.
Ke zrušení trvalého pobytu došlo dle §87l odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců s ohledem
na zjištění, že matka stěžovatelky nepobývala na území České republiky po dobu delší než dva
po sobě jdoucí roky. Rozhodnutí žalované o odvolání napadla matka stěžovatelky žalobou
u Krajského soudu v Plzni, který řízení usnesením ze dne 20. 11. 2017, č. j. 30 A 182/2017 - 15,
zastavil. Proti usnesení nebyla podána kasační stížnost.
[3] Žalovaná v odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí o odvolání zároveň uvedla,
že z ustanovení §75 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců nevyplývá, že by při jeho aplikaci
bylo nutno posuzovat dopady rozhodnutí na soukromý a rodinný život stěžovatelky. Ministerstvo
vnitra proto nepochybilo, pokud se touto otázkou v řízení nezabývalo. Dopad na soukromý
a rodinný život se dle žalované zkoumá pouze při zamítnutí žádosti z důvodů uvedených v §75
odst. 2 zákona o pobytu cizinců.
[4] V žalobě proti rozhodnutí žalované stěžovatelka namítala, že správní orgány
se v předcházejícím řízení dopustily procesního pochybení, pokud nereagovaly na její žádosti
o nahlížení do správního spisu. Stěžovatelka připomněla, že prostřednictvím svého předchozího
zástupce, advokáta Mgr. Štěpána Svátka, podala proti rozhodnutí Ministerstva vnitra odvolání.
V březnu roku 2018 došlo k převzetí zastoupení současným zmocněncem, advokátem
Mgr. Petrem Václavkem. Jmenovaný o převzetí zastoupení nejprve informoval dne 5. 3. 2018
Ministerstvo vnitra, které na toto sdělení nijak nereagovalo. Zástupce stěžovatelky proto
informoval o převzetí zastoupení přímo žalovanou (přípisem odeslaným dne 13. 3. 2018), v němž
zároveň žádal o umožnění nahlédnutí do správního spisu. Ani na tento přípis žalovaná nijak
nereagovala, přičemž o týden později, tj. dne 20. 3. 2018, vydala rozhodnutí o odvolání. Správní
spis byl zmocněnci stěžovatelky zpřístupněn dne 27. 3. 2018 až na základě další urgence.
Stěžovatelka pokládala postup žalované za nezákonný, neboť její zmocněnec neměl možnost
se řádně seznámit s obsahem spisového materiálu, případně doplnit odvolání stěžovatelky
o skutečnosti významné pro rozhodnutí ve věci samé.
[5] Stěžovatelka napadenému rozhodnutí žalované vytýkala také zjevnou nepřiměřenost,
neboť žalovaná nedbala zákonné povinnosti obsažené v §174a zákona o pobytu cizinců,
tedy povinnosti zkoumat přiměřenost dopadů rozhodnutí dle jednotlivých okruhů, jejichž
demonstrativní výčet toto ustanovení zákona o pobytu cizinců obsahuje. Stěžovatelka
připomněla, že je-li ve smyslu §3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „správní řád“), povinností správního orgánu postupovat v řízení tak,
aby byl zjištěn skutečný stav věci, bylo povinností správního orgánu, aby stěžovatelku
(resp. zákonnou zástupkyni) vyslechl k posouzení naplnění jednotlivých faktorů vyjmenovaných
v §174a zákona o pobytu cizinců, vyzval ji, aby se k této problematice vyjádřila, případně
se uvedené náležitosti pokusil zjistit sám jiným způsobem. Neobsahuje-li meritorní rozhodnutí
správního orgánu žádnou úvahu o přiměřenosti rozhodnutí ve smyslu §174a zákona o pobytu
cizinců, došlo dle stěžovatelky nejen k porušení tohoto ustanovení zákona o pobytu cizinců,
ale také k porušení §3 správního řádu.
[6] Krajský soud podanou žalobu jako nedůvodnou zamítl. Dospěl k závěru, že v daném
případě nedošlo k procesnímu pochybení, které by mělo za následek nezákonné rozhodnutí
ve věci samé a které by bylo důvodem pro zrušení žalobou napadeného rozhodnutí. Krajský soud
připomněl, že v posuzované věci se výrok rozhodnutí správních orgánů opírá o ustanovení §75
odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců, dle kterého ministerstvo žádost o vydání povolení
k trvalému pobytu zamítne, jestliže v řízení nejsou potvrzeny důvody uvedené v žádosti
o povolení k trvalému pobytu podle §66, nebo nejsou splněny podmínky podle §67 nebo §68
zákona o pobytu cizinců. Pokud správní orgány dovodily, že stěžovatelka není dítětem cizince,
který pobývá na území České republiky na základě povolení k trvalému pobytu, bylo povinností
stěžovatelky prokázat, že se správní orgány v tomto závěru mýlí. K tvrzení a prokázání těchto
skutečností nebylo dle krajského soudu nutné nahlížet do správního spisu, který v tomto ohledu
neobsahoval žádné skutečnosti, ani je obsahovat nemohl. Krajský soud uzavřel, že stěžovatelce
se dostalo možnosti hájit v řízení svá práva, aniž by bylo nutné k tomu cokoli zjišťovat
ze správního spisu. Krajský soud zároveň uvedl, že na rozdíl od §75 odst. 2 zákona o pobytu
cizinců, jehož aplikace je možná toliko při splnění podmínky, že rozhodnutí bude přiměřené
z hlediska jeho zásahu do soukromého nebo rodinného života cizince, ustanovení §75
odst. 1 zákona o pobytu cizinců žádnou takovou podmínku neupravuje. Správní orgány se proto
správně nezabývaly otázkou, zda vydaná rozhodnutí jsou či nejsou přiměřená z hlediska jejich
zásahu do soukromého a rodinného života stěžovatelky.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[7] Stěžovatelka podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, ve znění jejího
doplnění, kterou formálně opírá o důvody dle §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), tedy o nesprávné
posouzení právní otázky krajským soudem a nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku
důvodů rozhodnutí.
[8] Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku stěžovatelka spatřuje především v tom,
že krajský soud se dostatečně nevypořádal se žalobní námitkou spočívající v porušení jejích
procesních práv, kdy neměla možnost vyjádřit se k podkladům pro vydání rozhodnutí a uplatnit
důkazy na podporu svých tvrzení. Stěžovatelka rovněž nesouhlasila se závěry krajského soudu,
že v jejím případě nebylo nutné posuzovat otázku přiměřenosti dopadů rozhodnutí
do soukromého a rodinného života. Naopak se domnívala, že správní orgány i krajský soud byly
povinny přiměřenost dopadů hodnotit, a to zejména s přihlédnutím k jejímu věku a rodinným
vazbám na území České republiky. Stěžovatelka vytýkala závěrům krajskému soudu přepjatý
formalismus, který pokládala za rozporný s principy demokratického právního státu. V této
souvislosti připomněla, že v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu a Evropského
soudu pro lidská práva bylo povinností správních orgánů v daném případě zohlednit následující
faktory: (1) povahu a závažnost dotčeného veřejného zájmu, (2) délku pobytu cizince
v hostitelském státě, (3) dobu, jež uplynula od porušení veřejného pořádku, či spáchání trestného
činu a chování cizince v průběhu této doby, (4) rodinnou situaci stěžovatele, (5) počet nezletilých
dětí a jejich věk, (6) rozsah, v jakém by byl soukromý a/nebo rodinný život cizince narušen, (7)
rozsah a intenzitu vazeb na hostitelský stát, (8) imigrační historii dotčených osob a (9)
věk a zdravotní stav dotčeného cizince. S odkazem na judikaturu Ústavního soudu stěžovatelka
rovněž zdůraznila, že správní orgány a krajský soud byly povinny vycházet z individuálních
okolností konkrétního případu a postupovat tak, aby v řízení bylo dosaženo spravedlivého řešení.
[9] Žalovaná ve svém vyjádření ke kasační stížnosti v plném rozsahu odkázala na odůvodnění
vydaného správního rozhodnutí a napadený rozsudek krajského soudu.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[10] Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Dospěl k závěru,
že kasační stížnost je zčásti důvodná.
[11] Vzhledem k tomu, že stěžovatelka v podané kasační stížnosti předně uplatnila námitku
nepřezkoumatelnosti vydaného rozsudku krajského soudu, Nejvyšší správní soud se nejprve
zabýval její důvodností. Nepřezkoumatelnost soudního rozhodnutí (ať už pro jeho
nesrozumitelnost či pro nedostatek důvodů řízení) je totiž vadou natolik závažnou, ke které
je Nejvyšší správní soud povinen přihlížet z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.). V daném
případě stěžovatelka spatřuje nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku v tom, že krajský soud
se nedostatečně vypořádal se žalobní námitkou spočívající v porušení jejích procesních práv,
kdy neměla možnost vyjádřit se k podkladům pro vydání rozhodnutí a uplatnit v řízení důkazy
na podporu svých tvrzení.
[12] Krajský soud však požadavku na řádné vypořádání uvedené žalobní námitky dostál.
Hodnocení důvodnosti této námitky se krajský soud podrobně věnuje v odstavcích 9. až 12. bodu
V. (části A.) napadeného rozsudku, kdy dospěl k závěru, že správní orgány se sice v předchozím
řízení dopustily pochybení, které ovšem v posuzované věci nemělo (s odkazem na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 4. 2018, č. j. 1 As 186/2017 - 46) vliv na zákonnost
žalobou napadeného rozhodnutí. Věcnou správnost těchto závěrů stěžovatelka v kasační stížnosti
nezpochybnila, a proto se jimi ve své rozhodovací činnosti blíže nezabýval ani Nejvyšší správní
soud.
[13] Předmětem sporu mezi účastníky řízení tedy zůstává posouzení právní otázky, zda správní
orgány byly povinny zabývat se v řízení přiměřeností dopadů vydaného rozhodnutí do
soukromého a rodinného života stěžovatelky, a to i přes absenci výslovného uložení této
povinnosti v §75 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců, dle kterého ministerstvo žádost o vydání
povolení k trvalému pobytu zamítne, jestliže v řízení nejsou potvrzeny důvody uvedené v žádosti o povolení
k trvalému pobytu podle §66 nebo nejsou splněny podmínky podle §67 nebo §68.
[14] Podle §66 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců platí, že povolení k trvalému pobytu se bez
podmínky předchozího nepřetržitého pobytu na území vydá cizinci, který o vydání tohoto povolení žádá jako
nezletilé nebo zletilé nezaopatřené dítě cizince, jenž na území pobývá na základě povolení k trvalému pobytu, je-li
důvodem žádosti společné soužití těchto cizinců.
[15] Ustanovení §174a odst. 1 zákona o pobytu cizinců upravuje, že při posuzování přiměřenosti
dopadů rozhodnutí podle tohoto zákona správní orgán zohlední zejména závažnost nebo druh protiprávního
jednání cizince, délku pobytu cizince na území, jeho věk, zdravotní stav, povahu a pevnost rodinných vztahů,
ekonomické poměry, společenské a kulturní vazby navázané na území a intenzitu vazeb ke státu, jehož je cizinec
státním občanem, nebo v případě, že je osobou bez státního občanství, ke státu jeho posledního trvalého bydliště.
[16] Je tedy zřejmé, že §75 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců výslovně nestanoví
povinnost zkoumat přiměřenost dopadů vydaného rozhodnutí do soukromého a rodinného
života cizince, jako je tomu v případě §75 odst. 2 téhož zákona. Shodná právní úprava
se v zákoně o pobytu cizinců vyskytuje např. v případě zrušení povolení k trvalému pobytu podle
§77, kdy povinnost hodnotit otázku přiměřenosti dopadů rozhodnutí stanoví až odst. 2 tohoto
ustanovení zákona.
[17] V souvislosti s výše uvedeným Nejvyšší správní soud uvádí, že se ve své dosavadní
rozhodovací činnosti opakovaně vyjádřil k tomu, za jakých okolností je správní orgán povinen
zabývat se otázkou přiměřenosti dopadů v případě rozhodnutí o zrušení platnosti povolení
k trvalému pobytu podle §77 zákona o pobytu cizinců. Dospěl k závěru, že i tehdy, kdy zákon
o pobytu cizinců výslovně posouzení přiměřenosti dopadů podle §174a tohoto zákona
nestanoví, je třeba se touto otázkou zabývat (ač ve většině případů k nepřiměřenému zásahu
z povahy věci nedojde) a přímo aplikovat čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních
svobod (zákon č. 209/1992 Sb., dále jen „Úmluva“), který stanoví, že každý má právo
na respektování svého soukromého a rodinného života, obydlí a korespondence (srovnej rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 14. 3. 2018, č. j. 6 Azs 422/2017 - 29, a ze dne 31. 5. 2018,
č. j. 5 Azs 46/2016 - 53). Článek 8 Úmluvy je přímo aplikovatelný a má přednost před zákonem.
S nepřiměřeností zásahu do soukromého a rodinného života se proto musejí správní orgány
vypořádat bez ohledu na to, zda zákon o pobytu cizinců v dotčeném řízení vyžaduje
nebo nevyžaduje posouzení přiměřenosti ve smyslu §174a zákona, a nic na tom nemění
ani odst. 3 §174a zákona o pobytu cizinců, který byl do tohoto ustanovení nově doplněn
s účinností od 15. 8. 2017 a který stanoví, že přiměřenost dopadů rozhodnutí podle tohoto zákona správní
orgán posuzuje pouze v případech, kdy to tento zákon výslovně stanoví (srovnej rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 31. 5. 2018, č. j. 5 Azs 46/2016 - 53). Taktéž otázka charakteru
pobytového oprávnění, tedy zda se jedná o pobyt přechodný nebo pobyt trvalý, nemá
dle Nejvyššího správního soudu žádný vliv na přímou aplikovatelnost čl. 8 Úmluvy,
resp. na povinnost zabývat se přiměřeností dopadů vydaných rozhodnutí (shodně srovnej
odst. [31] a [32] odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 8. 2015,
č. j. 6 Azs 96/2015 - 30, nebo odst. [31] odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 6. 8. 2013, č. j. 8 As 68/2012 - 39).
[18] V rozsudku ze dne 16. 5. 2019, č. j. 9 Azs 24/2019 - 27, Nejvyšší správní soud zároveň
dovodil, že výše uvedené závěry lze přiměřeně vztáhnout i na případy zamítnutí žádosti
o povolení k trvalému pobytu dle §75 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců, tedy na shodný
případ jako tomu bylo v nyní souzené věci. Neobstojí proto závěry krajského soudu, že správní
orgány se správně nezabývaly tím, zda jsou či nejsou jejich rozhodnutí přiměřená z hlediska
zásahu do soukromého nebo rodinného života stěžovatelky s odůvodněním, že na rozdíl
od §75 odst. 2 zákona o pobytu cizinců ustanovení §75 odst. 1 téhož zákona žádnou takovou
podmínku nestanoví. Z téhož důvodu neobstojí ani závěry žalované, která v odůvodnění svého
rozhodnutí vyslovila, že z dikce §75 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců nevyplývá,
že by při aplikaci tohoto ustanovení bylo třeba posuzovat dopad rozhodnutí na soukromý
a rodinný život stěžovatelky, a proto Ministerstvo vnitra nepochybilo, pokud se v řízení touto
otázkou nezabývalo.
IV. Závěr a náklady řízení
[19] Z výše uvedených důvodů proto Nejvyšší správní soud podle §110 odst. 1 s. ř. s.
napadený rozsudek krajského soudu pro nezákonnost zrušil.
[20] Věc však krajskému soudu nevrátil k dalšímu řízení, ale podle §110
odst. 2 písm. a) s. ř. s., ve spojení s §78 odst. 1 a 4 s. ř. s., přistoupil ke zrušení rozhodnutí
žalované, neboť důvody jeho zrušení se shodují s důvody zrušení rozsudku soudu a byly dány
již v řízení před krajským soudem. Nejvyšší správní soud tak věc vrátil k dalšímu řízení žalované,
která je dle §78 odst. 5 s. ř. s. vázán a právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným
v tomto rozsudku.
[21] Podle §110 odst. 3 s. ř. s. rozhodne Nejvyšší správní soud v případě, že zruší podle §110
odst. 2 písm. a) s. ř. s. rozhodnutí žalovaného, o nákladech řízení o kasační stížnosti i o nákladech
řízení před krajským soudem. Podle §60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s., má úspěšná
stěžovatelka právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů proti žalované jako účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl.
[22] V řízení před Nejvyšším správním soudem stěžovatelka zaplatila soudní poplatek ve výši
5 000 Kč za podanou kasační stížnost a soudní poplatek ve výši 1 000 Kč za podaný návrh
na přiznání odkladného účinku. V řízení před krajským soudem stěžovatelka uhradila soudní
poplatek ve výši 3 000 Kč za podanou žalobu a 1 000 Kč za podaný návrh na přiznání
odkladného účinku žalobě.
[23] Stěžovatelka byla v řízení před krajským soudem a v řízení před Nejvyšším správním
soudem zastoupena advokátem. Z obsahu soudních spisů vyplývá, že v řízení před krajským
soudcem zástupce stěžovatelky učinil tři úkony právní služby (převzetí a příprava zastoupení,
sepis podané žaloby a účast na ústním jednání dne 23. 4. 2019) dle §11 odst. 1 písm. a), d) a g)
vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních
služeb, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „advokátní tarif“). V řízení před Nejvyšším
správním soudem byl učiněn jeden úkon právní služby v podobě podání blanketní kasační
stížnosti, ve spojení s jejím doplněním, dle §11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu. Celkem tedy
zástupce stěžovatelky učinil v řízení před krajským soudem a Nejvyšším správním soudem čtyři
úkony právní služby. Za každý z těchto úkonů mu náleží odměna ve výši 3 100 Kč dle §7 bodu
5. a §9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu a náhrada hotových výdajů v paušální výši 300 Kč
dle §13 odst. 4 advokátního tarifu. Vzhledem k tomu, že zástupce stěžovatelky je ve smyslu §57
odst. 2, věty za středníkem, s. ř. s. společníkem právnické osoby zřízené podle zvláštních
právních předpisů upravujících výkon advokacie a plátcem daně je tato právnická osoba, zvyšuje
se částka odměny za zastupování a náhrady hotových výdajů o částku 2 856 Kč odpovídající
příslušné dani z přidané hodnoty.
[24] Celková náhrada nákladů řízení čítající odměnu za zastupování ve výši 16 456 Kč
a uhrazené soudní poplatky ve výši 10 000 Kč představuje částku 26 456 Kč. K jejímu uhrazení
byla žalované stanovena přiměřená lhůta 30 dnů od nabytí právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. října 2019
JUDr. Radan Malík
předseda senátu