ECLI:CZ:NSS:2019:ARS.1.2019:38
sp. zn. Ars 1/2019 - 38
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu ve věcech volebních, ve věcech místního a krajského
referenda a ve věcech politických stran a politických hnutí složeném z předsedy senátu Tomáše
Langáška, soudkyně a soudců Josefa Baxy, Michaely Bejčkové, Radana Malíka, Petra Mikeše,
Pavla Molka a Miloslava Výborného (soudce zpravodaj) v právní věci navrhovatele: Přípravný
výbor pro vyhlášení místního referenda ve statutárním městě Zlíně, jednající zmocněncem
P. S., zastoupen Mgr. Markétou Vojtáškovou, advokátkou se sídlem Kvítková 124, Zlín,
proti odpůrci: statutární město Zlín, se sídlem náměstí Míru 12, Zlín, týkající se návrhu
na vyhlášení místního referenda, v řízení o kasační stížnosti navrhovatele proti usnesení
Krajského soudu v Brně ze dne 14. 3. 2019, čj. 67 A 2/2019 - 136,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 14. 3. 2019, čj. 67 A 2/2019 - 136, se ru š í
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení
[1] Navrhovatel se v řízení před krajským soudem domáhal podle §91a odst.1 písm. b) s. ř. s.
vyhlášení místního referenda na území statutárního města Zlín k těmto otázkám:
1. „Má statutární město Zlín odvolat na nejbližší valné hromadě Vak Zlín stávající členy orgánů Vak Zlín,
zvolit nové členy a uložit těmto členům realizovat výsledky referenda?“
2. „Má statutární město Zlín jako ovládající osoba Vodovodů a kanalizací Zlín (dále jen ‚Vak Zlín‘)
na nejbližší valné hromadě Vak Zlín uložit jeho vedení prosazovat samostatné provozování vodohospodářské
infrastruktury Vak Zlín a za tímto účelem neprodlené ukončení smluv s Moravskou vodárenskou a.s.?“
3. „Souhlasíte s tím, aby statutární město Zlín při výkonu své samostatné působnosti nepokračovalo ve stávajícím
provozním modelu provozování vodohospodářské infrastruktury, kdy je tato infrastruktura pronajímána
společnosti Moravská vodárenská a.s.?“
[2] Navrhovatel uplatnil návrh na konání místního referenda u odpůrce 14. 1. 2019.
Zastupitelstvo odpůrce na zasedání dne 7. 2. 2019 vyhlášení místního referenda neschválilo;
usneslo se, že o takto navržených otázkách nelze místní referendum konat, protože otázky jsou
v rozporu s právními předpisy nebo by s nimi mohlo být v rozporu rozhodnutí v místním
referendu [§7 písm. d) zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu (dále jen „zákon o místním
referendu“)]. Odpůrce drží ve Vodovodech a kanalizacích Zlín, a.s. podíl ve výši 46,27 % a nemá
tak nadpoloviční většinu hlasů na valné hromadě, a tedy není sám schopen „realizovat provedení
otázek“ č. 1 a č. 2, nota bene v situaci, kdy v případě otázky č. 2 je daná materie svěřena
stanovami Vodovodů a kanalizací Zlín, a.s. do pravomoci představenstva, nikoli valné hromady.
Podle odpůrce jde o plnění nemožné a otázky jsou formulovány tak, že by mohly vyvolat
protiprávní jednání spočívající v zasahování do obchodního vedení Vodovodů a kanalizací Zlín,
a.s. V případě otázky č. 3 není zcela jasný její smysl.
[3] Krajský soud napadeným usnesením návrh zamítl. Své rozhodnutí opřel zejména
o nemožnost realizovat odpověď na první otázku. Mezi navrhovatelem a odpůrcem bylo
nesporné, že odpůrce drží ve Vodovodech a kanalizacích Zlín, a. s. pouze 46,27% podíl. Nemá
tak nadpoloviční většinu hlasů na valné hromadě nutných pro odvolání členů představenstva
a dozorčí rady. Rozumně uvažující hlasující občan přitom vychází z premisy, že bude-li
referendum z pohledu navrhovatele úspěšné, budou stávající členové orgánů odvoláni, budou
jmenováni členové noví a těm bude uloženo, aby postupovali tak, aby došlo ke změně modelu
provozování vodohospodářské infrastruktury. Tvrzení navrhovatele, že pro odvolání stávajících
členů orgánů budou hlasovat i jiní akcionáři, označil krajský soud za spekulaci. Pokud by odpůrce
hodlal realizovat výsledek referenda v rámci první otázky (zněla-li by odpoveď na ni „ANO“),
buď by jej realizovat nemohl, nebo by ho musel realizovat bez toho, že by disponoval
dostatečným počtem hlasů na valné hromadě; to by ale postupoval v rozporu se stanovami
Vodovodů a kanalizací Zlín, a.s. Rozhodnutí v místním referendu, které by to odpůrci ukládalo,
by mohlo být v rozporu s právními předpisy [§7 písm. d) zákona o místním referendu].
[4] Krajský soud uzavřel, že v případě závadnosti jedné z dílčích otázek, jež jsou otázkami
zřetelně již podle samotného navrhovatele provázanými a evidentně se vztahujícími k jednomu
tématu (v daném případě otázky první, která je nehlasovatelná), nelze konat referendum
o otázkách jako celku. Jinak by totiž soud zasahoval do vůle navrhovatele dosáhnout konání
referenda za konkrétních východisek, za konkrétních okolností a především ke konkrétním
otázkám v jejich posloupnosti a vzájemné souvislosti přesně tak, jak pokládá za žádoucí
a pro správu věcí veřejných za správné právě ten, kdo konání místního referenda navrhuje
a kdo přesně s tímto návrhem dříve neuspěl u zastupitelstva obce.
II. Kasační stížnost a vyjádření odpůrce
[5] Navrhovatel (dále jen „stěžovatel“) podal proti usnesení krajského soudu kasační stížnost.
[6] Stěžovatel v kasační stížnosti namítl, že krajský soud postupoval v rozporu s čl. 22 Listiny
základních práv a svobod. Krajský soud nesprávně vyložil, že všechny tři otázky tvoří jeden celek;
u třetí otázky tento svůj závěr nezdůvodnil, byť se týkala v podstatě samostatného problému.
Stěžovatel v návrhu uvedl, že třetí otázka se netýká společnosti Vodovody a kanalizace Zlín, a. s.,
ale vlastního majetku města Zlín; šlo o smluvní vztah mezi statutárním městem Zlín a Moravskou
vodárenskou, a. s., a tedy o otázku, která spadá do samostatné působnosti obce a kterou není
nutno řešit na valné hromadě společnosti Vodovody a kanalizace Zlín, a.s.
[7] Stěžovatel považuje za nepřípustné, aby krajský soud opřel své rozhodnutí o spekulaci,
jaký důsledek pro politickou reprezentaci by mělo případné nesplnění příkazů vzešlých
z referenda. Krajský soud uvedeným zasáhl do soutěže politických sil v demokratické společnosti
a zcela evidentně byl ochranářský ke stávající politické reprezentaci.
[8] Stěžovatel namítl, že se krajský soud nevypořádal s argumentací, podle které měl odpůrce
na všech posledních valných hromadách většinu hlasů přítomných akcionářů. Zopakoval
argumentaci (týkající se způsobu hlasování dalších akcionářů) obsaženou v návrhu na vyhlášení
místního referenda a zdůraznil, že mu jsou úmysly akcionářů podrobně známy. Uvedl, že valných
hromad se neúčastní všichni akcionáři a zároveň mají někteří akcionáři pozastaven výkon
hlasovacích práv a snižují tak kvorum hlasujícím. Jedná se o 13 obcí s počtem hlasů
odpovídajících podílu 8,83 % všech hlasů. To je 90 950,59 hlasů z celkového počtu 1 030 018.
Bez těchto hlasů je polovina všech možných hlasů 469 533,705. Odpůrce disponuje 476 378
hlasy, což je nadpoloviční většina. Hodnocení podílu odpůrce ve společnosti Vodovody
a kanalizace Zlín, a.s. krajským soudem je proto přepjatě formalistické.
[9] Stěžovatel věnoval precizaci otázek skutečně náležitou péči a byl si plně vědom složitosti
problematiky. Jeho úkolem však mimo jiného bylo formulovat otázky tak, aby byly proveditelné,
ale zároveň co nejjednodušší pro občany, kterým jsou primárně určeny. Poukázal na právní názor
Nejvyššího správního soudu, vyjádřený v rozsudku ze dne 31. 10. 2012, čj. Ars 2/2012 - 43, podle
kterého je při rozhodování o jednoznačnosti zvolených otázek potřeba poměřovat předloženou
otázku nikoli „rigorózním právnickým okem“, ale zohlednit pohled běžného hlasujícího.
Pro občany je nepochybně srozumitelnější položení otázky ve smyslu toho, co má dotyčný
skutečně udělat, a ne o co má pouze usilovat. Hlasující občan má vyjádřit svůj cíl, na odpůrci
je, jak tento cíl splní. Odpůrce k tomu má řadu možností a není úkolem stěžovatele, aby v otázce
specifikoval všechny možnosti a varianty, jak ke splnění smyslu otázky dojít. Taková otázka
by byla složitá, komplikovaná a příliš rozsáhlá, a nesplňovala by tak kritéria, která na ni zákon
klade. Mohla by i zasahovat do obchodního vedení společnosti, konkretizovala-li by způsob
realizace.
[10] Stěžovatel též namítl porušení čl. 36 Listiny základních práv svobod, protože krajský soud
nenařídil jednání, kde by stěžovatel mohl otázku eventuálního vyhlášení referenda pouze
k některým z původně navržených otázek vyjasnit.
[11] Stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadené usnesení krajského soudu
a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[12] Odpůrce se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s usnesením krajského soudu
a odkázal na své vyjádření adresované krajskému soudu. K argumentaci stěžovatele v kasační
stížnosti uvedl, že je zarážející, že si stěžovatel „osobuje právo hovořit, resp. předpokládat vůli obcí“;
nepředložil žádný důkaz o plánovaném způsobu hlasování těchto obcí; tímto důkazem nemohou
být vedené spory. Překvapivé je rovněž tvrzení o sistaci hlasovacích práv některých akcionářů.
Odpůrce zdůraznil, že v současné době nejsou žádnému akcionáři sistována hlasovací práva
ve vztahu ke společnosti Vodovody a kanalizace Zlín, a. s.; plyne to z průběhu několika
posledních valných hromad. Dovozoval-li by snad stěžovatel sistaci hlasů dotčených 13 obcí
ze skutečnosti, že tyto obce mají uzavřen právní vztah se společností Jižní Vodárenská, a. s.,
která může namísto nich na valných hromadách vykonávat hlasovací práva spojená s akciemi
ve vlastnictví těchto obcí, je takový závěr nesprávný (Vrchní soud v Olomouci sice dovodil sistaci
hlasovacích práv Jižní vodárenské, a. s., odpůrce a České spořitelny, a.s. v rozhodnutí
sp. zn. 5 Cmo 202/2014 ze dne 22. 11. 2016, po datu 30. 4. 2004 ale sistace hlasovacích práv
nadále netrvá). Neexistuje proto důvod, pro který by valné hromady společnosti Vodovody
a kanalizace Zlín, a.s. měly vycházet při výpočtu usnášeníschopnosti valných hromad nebo
výpočtu potřebných většin pro přijetí rozhodnutí z nižšího počtu akcií než je jejich celkový počet.
Krom toho se sistace hlasovacích práv týkala také hlasovacích práv odpůrce, tudíž dotčený
argument nelze ani hypoteticky racionálně uplatňovat ve prospěch dovození nadpoloviční většiny
hlasů právě odpůrce. Tento argument uvedl stěžovatel až v kasační stížnosti. Odpůrce jednoduše
nemá nadpoloviční většinu hlasů potřebnou k prosazení odvolání či volby členů orgánů
bez dalšího.
[13] Realizace výsledků přijatých v místním referendu je v případě první a druhé otázky
nemožná nejen pro nedostatečnou většinu hlasovacích práv, ale i pro nepřípustnost zásahů
odpůrce do obchodního vedení společnosti Vodovody a kanalizace Zlín, a.s., akcionářům
nepřísluší udílet pokyny k obchodnímu vedení. Uvedené by též mělo negativní dopad
do majetkové sféry společnosti Vodovody a kanalizace Zlín, a. s. i statutárního města Zlín,
a to v podobě vyrovnání mezi společností a externím partnerem a v nutnosti vytvoření nového
závodu, který by pokračoval v plnění strategických úkolů společnosti (zásobování cca 170 000
odběratelů pitnou vodou a odvádění vod odpadních).
[14] V případě třetí otázky stěžovatel zcela bez opodstatnění dovozuje určitou míru znalostí
veřejnosti, která je ovšem zcela nereálná. Tento fakt v konečnem důsledku vede ke zmatečnosti
této otázky a tedy její diskvalifikaci. Třetí otázka byla již při sběru podpisů zjevně spjata
se zbývajícími dvěma otázkami. Z tohoto důvodu se odpůrce ztotožňuje se závěrem krajského
soudu, že o samostatném hlasování o této otázce nemůže být rozhodováno, neboť by tím
s nejvyšší pravděpodobností došlo ke změně významu navrhovaného a podpisy běžných občanů
podpořeného referenda.
[15] Stěžovatel podle odpůrce hrubě podceňuje a uráží inteligenci běžného občana. Každý
běžný občan si je bezpochyby vědom, že existuje rozdíl mezi „odvoláním člena orgánu“
a „usilováním o odvolání člena orgánu“. Odpůrce se neztotožňuje ani s tvrzením, že rozhodnutí
krajského soudu představuje zásah do politických sil v demokratické společnosti
nebo že by se ze strany krajského soudu jednalo o „ochranářství“ stávající politické reprezentace,
či by snad byly otázky účelově posuzovány „rigorózním právnickým okem“. Napadené
rozhodnutí je přezkoumatelné, a to i ve vztahu k důvodům, pro které nebylo nařízeno ústní
jednání.
[16] Odpůrce navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[17] Nejvyšší správní soud nenalezl žádné formální vady či překážky projednatelnosti kasační
stížnosti, a proto přezkoumal jí napadené usnesení krajského soudu v rozsahu a v rámci kasační
stížností uplatněných důvodů, zkoumaje přitom, zda napadené rozhodnutí či jemu předcházející
řízení netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti [§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.].
[18] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného
usnesení. Tu stěžovatel spatřoval v nevypořádání se s jeho argumentací o tom, jak by probíhala
nejbližší valná hromada po konání refenda, a také v nedostatečném odůvodnění závěru, že třetí
otázka tvoří jeden celek s otázkámi předchozími. Shledal přitom, že žádnou z vad zakládající
nepřezkoumatelnost ve smyslu judikaturou Nejvyššího správního soudu vytýčených požadavků
(srov. např. rozsudky NSS ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Azs 47/2003-130, publ. pod č. 244/2004 Sb.
NSS, rozsudek ze dne 4. 12. 2013, čj. 2 Ads 58/2003-75, publ. pod č. 133/2004 Sb. NSS, ze dne
18. 10. 2005, čj. 1 Afs 135/2004-73, publ. pod č. 787/2006 Sb. NSS, či rozsudek ze dne
8. 4. 2004, čj. 4 Azs 27/2004-74) naříkané usnesení netrpí.
[19] Krajský soud se s argumentací, podle které měl odpůrce na všech posledních valných
hromadách většinu hlasů přítomných akcionářů, i s jeho úvahami o tom, jak by hlasovali jiní
akcionáři, vypořádal přezkoumatelným způsobem. Krajský soud vysvětlil z jakých důvodů jsou
stěžovatelovy námitky pouhými spekulacemi – z ničeho neplynulo, že by i jiní akcionáři hlasovali
pro ukončení stávajícího provozního modelu ani to, zda by se (ne)účastnili nejbližší valné
hromady. Stěžovatel v kasační stížnosti také pouze tvrdil, že mu jsou úmysly akcionářů podrobně
známy, aniž by toto tvzení podložil; rovněž neuvedl, z jakých konkrétních důvodů považuje
napadený závěr krajského soudu za nepřezkoumatelný.
[20] Vzájemnou provázaností třetí otázky s otázkami předchozími se krajský soud zabýval
hlavně v odst. 16. naříkaného usnesení. Krajský soud uvedl, že „spolu všechny tři položené otázky jasně
souvisí a podle vůle navrhovatele mají tvořit jeden celek. Všechny otázky i jejich dílčí části jsou podle samotného
odůvodnění návrhu založeny na témže věcném důvodu a téže potřebě (jde o potřebu řešit nespokojenost se stávajícím
provozním modelem hospodaření s pitnou vodou a s odpadními vodami na Zlínsku), všechny jsou motivovány
týmž (místní politici nehodlají situaci řešit), všechny se vzájemně významově doplňují (sám navrhovatel
kupř. významovou zkratkou zavedenou až ve druhé otázce vysvětluje použití této zkratky již v první otázce, sám
navrhovatel také kupř. výslovně uvádí, že by nemělo žádný význam konat referendum o první otázce bez konání
referenda o druhé otázce, význam první otázky podle navrhovatele dotváří druhá otázka a druhou otázku,
tu pokud jde o nezasahování do výkonu obchodního vedení, je rovněž podle navrhovatele vnímat v kontextu třetí
otázky). Všechny otázky tedy spolu věcně souvisejí a mají tvořit rámec místního referenda jako celku; hlasující
občan má v případě konání referenda podle navrhovatele místním politikům určit, co se má odehrávat především na
nejbližší valné hromadě, tj. že má odpůrce odvolat a zvolit ‚nové členy‘ (první otázka), těm uložit povinnost
odpovídající prosazování samostatného provozování vodohospodářské infrastruktury v jiném než stávajícím modelu
(první a druhá otázka), což se nakonec zobecňuje v tom směru, že se to má dít nejen na nejbližší valné hromadě,
nýbrž i později, resp. ‚obecně‘ (třetí otázka) na základě ‚výměny členů‘ (první otázka) a uložení prosazování
samostatného provozování vodohospodářské infrastruktury (druhá otázka) namísto provozování ‚stávajícího
modelu‘, kdy je infrastruktura pronajímána (třetí otázka), včetně konkrétního řešení zahrnujícího ukončení
konkrétního smluvního vztahu (druhá otázka).“ Závěr krajského soudu, že i třetí otázka tvoří jeden
celek s předchozími otázkami, je přezkoumatelný; úsudek o jeho přezkoumatelnosti není však
potvrzením jeho správnosti.
[21] Stěžovatel v kasační stížnosti brojil proti závěru krajského soudu, podle kterého by nebylo
možné realizovat kladnou odpověď na první otázku, protože odpůrce drží ve Vodovodech
a kanalizacích Zlín, a. s. pouze 46,27% podíl. Argumentaci, že někteří akcionáři mají pozastaven
výkon hlasovacích práv a snižují tak kvorum hlasujících, však uplatnil až v řízení o kasační
stížnosti. V řízení před krajským soudem stěžovatel pouze uvedl, že si je vědom výše odpůrcova
podílu, a argumentoval, že slovní spojení „uložit těmto členům“ v první otázce lze pohledem
běžného občana vykládat, tak „že statutární město Zlín jako akcionář VaK Zlín bude usilovat o zařazení
tohoto bodu na program valné hromady a na této valné hromadě bude hlasovat tak, aby bylo dosaženo
požadovaného smyslu a výsledku referenda.“
[22] Ustanovení §104 odst. 4 s. ř. s. in fine brání tomu, aby stěžovatel v kasační stížnosti
uplatňoval jiné právní důvody, než které uplatnil v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být
přezkoumáváno, ač tak učinit mohl; takové námitky jsou nepřípustné (srov. např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2004, čj. 1 Azs 34/2004-49, publ. pod č. 419/2004 Sb.
NSS). Stěžovatel navíc svou kasační argumentaci o pozastavení hlasovacích práv některých
akcionářů nikterak nedoložil.
[23] Ke kasační námitce, podle které krajský soud nesprávně vyložil, že všechny tři otázky
tvoří jeden celek, Nejvyšší správní soud uvádí, že z kasační argumentace je zřejmé, že stěžovatel
nezpochybňuje provázanost první a druhé otázky, spornou je (ne)samostatnost třetí otázky.
[24] V kasační stížnosti stěžovatel namítal, že v návrhu na vyhlášení místního referenda jasně
uvedl, že se třetí otázka netýkala společnosti Vodovody a kanalizace Zlín, a.s., ale vlastního
majetku města Zlín. Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že z kasační námitky není zřejmé,
zda měl stěžovatel na mysli návrh na konání místního referenda ve smyslu §10 zákona o místním
referendu, nebo návrh na vyhlášení místního referenda ve smyslu §91a odst. 1 písm. b) s. ř. s.
V odůvodnění návrhu podle zákona o místním refendu se tímto stěžovatel nezabýval. V návrhu
adresovaném krajskému soudu uvedl: „Položená otázka č. 3 je sice formulována obecněji, aniž by přesněji
označila dotčenou část vodohospodářské infrastruktury a konkrétní smlouvy, avšak podpisové listiny obsahovaly
na rubu odůvodnění a vysvětlení jednak významu, ale i stávajícího stavu. V odůvodnění je uvedeno, že statutární
město Zlín vlastní vodohospodářský majetek, který nevýhodně pronajímá. Aby tomu tak nebylo, je potřeba,
aby se provedly změny ve Vak Zlín, a vodohospodářský majetek statutárního města Zlín byl provozován
VaK Zlín. Žalobce v souvislosti s tím také poukazuje na veřejnou debatu, na kterou je odkazováno i v Právním
stanovisku zpracovaném JUDr. Bc. M. B. S ohledem na tuto veřejnou debatu dlouhodobě probíhající na území
statutárního města Zlína je žalobce přesvědčen, že otázka pro běžného adresáta není matoucí a vyložil by ji tak,
že se jedná o to, aby infrastruktura na území města nebyla provozována stávajícím způsobem, prostřednictvím
společnosti MORAVSKÁ VODÁRENSKÁ, a.s.
Hlasující by možná nerozlišoval, o jakou infrastrukturu se jedná (myšleno zda ve vlastnictví statutárního města
Zlína, nebo společnosti Vodovody a kanalizace Zlín, a.s.), ale nepochybně by s ohledem na veřejnou diskuzi
chápal své hlasování tak, že projevuje vůli ve vztahu k jednání města ve věci způsobu provozování
vodohospodářské infrastrastruktury. Otázka by mu tedy byla srozumitelná a věděl by, o čem rozhoduje. Výsledek
rozhodnutí o této otázce by tak podle názoru žalobce byl jasný i statutárnímu městu Zlín. Pokud by bylo o otázce
rozhodnuto kladně, statutární město Zlín by při veškerém výkonu své samostatné působnosti mělo činit kroky
vedoucí k ukončení provozování vodohospodářské infrastruktury stávajícím způsobem, kdy je provozována
společností MORAVSKÁ VODÁRENSKÁ, a.s. (tedy jak infrastruktury vlastněné společností Vodovody
a kanalizace Zlín, a.s., tak kanalizace vlastněné statutárním městem Zlín). Za tyto kroky navíc není nutno
považovat jen aktivní jednání, kterým budou ukončeny stávající smlouvy, ale například i pasivní jednání,
v důsledku kterého nebudou stávající smlouvy na dobu určitou po uplynutí doby nájmu prodlouženy.“
Z citovaného je podle Nejvyššího správního soudu zřejmé, že stěžovatel spornou třetí otázkou
nesměřoval pouze na majetek statutárního města Zlín, ale i na vodohospodářskou infrastrukturu
ve vlastnictví společnosti Vodovody a kanalizace Zlín, a.s. Kasační námitka, podle které se třetí
otázka netýkala společnosti Vodovody a kanalizace Zlín, a.s., proto není důvodná. To samo však
nic nevypovídá o správnosti závěru krajského soudu, podle kterého spolu všechny otázky
souvisejí natolik úzce, že nebylo možné konat místní referendum odděleně pouze o třetí otázce.
[25] Podstata a hlavní účel místního referenda „spočívá ve formování politické vůle uvnitř společenství,
kterou orgány obce mají teprve realizovat navenek.“ (nález Ústavního soudu ze dne 9. 2. 2012
sp. zn. III. ÚS 263/09, N 27/64 SbNU 285). Výsledek referenda proto zavazuje orgány místní
samosprávy k požadované činnosti případně k cíli, kterého se mají snažit dosáhnout. Obdobně
Nejvyšší správní soud již dříve uvedl, že „smysl existence místního referenda spočívá v možnosti občanů
vyjádřit jeho prostřednictvím politicky validně svůj názor“ (právní věta k rozsudku NSS ze dne 2. 10. 2014,
čj. Ars 3/2014-41). S tím koresponduje skutečnost, že místní referendum může mít povahu
ratifikační (či decizní), kdy obec v rámci své samostatné působnosti rozhoduje s konečnou
platností, ale i povahu konzultativní, kdy je výsledkem referenda stanovisko, které má obec
zastávat u otázek, k nimž se může vyjádřit, nikoliv však o nich sama rozhodnout. Do samostatné
působnosti obce totiž spadají nejen otázky, o nichž obec sama rozhoduje, ale i otázky,
k nimž se může vyjádřit, zúčastnit se projednávání atp. (RIGEL, F. Zákon o místním referendu
s komentářem a judikaturou. Praha: Leges, 2011, s. 55-56). I přes původní negativní postoj
Ústavního soudu ke konzultativním místním referendům (srov. usnesení ze dne 31. 8. 2006
sp. zn. II. ÚS 706/04) se zmíněný typ referenda nakonec prosadil judikatorně (nález Ústavního
soudu ze dne 13. 3. 2007 sp. zn. I. ÚS 101/05, N 48/44 SbNU 619; usnesení Ústavního soudu
ze dne 14. 4. 2010 sp. zn. IV. ÚS 265/10), i prakticky, neboť od přijetí zákona o místním
referendu proběhla celá řada místních referend konzultativního charakteru (k jednotlivým
příkladům viz RIGEL, F. Zákon o místním referendu s komentářem a judikaturou. Praha: Leges, 2011,
s. 57-58). Ani věcné vymezení možností konat konzultativní místní referendum není bezbřehé,
jelikož je ohraničeno §35 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších
předpisů. (srov. rozsudek NSS ze dne 5. 3. 2015, čj. Ars 11/2014 - 42).
[26] Nejvyšší správní soud v nyní souzené věci dospěl k závěru, že sporná třetí
otázka - „Souhlasíte s tím, aby statutární město Zlín při výkonu své samostatné působnosti nepokračovalo
ve stávajícím provozním modelu provozování vodohospodářské infrastruktury, kdy je tato infrastruktura
pronajímána společnosti Moravská vodárenská a.s.?“ – je konzultativní povahy; na rozdíl od prvních
dvou otázek, které mají povahu ratifikační (decizní). Ze shora citované juditary i odborné
literatury plyne, že pro konzultativní místní referendum, resp. pro konzultativní otázku v místním
referendu položenou, je charakteristické, že oprávněné osoby hlasují o tom, jaký postoj
k předmětné problematice obec (statutární město) zaujme. Výsledek hlasovaní je pak nutno
interpretovat tak, že obec (statutární město) je vázána prosazováním názoru občanů vysloveného
v platném a závazném místním referendu.
[27] Krajský soud v naříkaném usnesení vyložil, z jakých důvodů považuje všechny tři otázky
za jeden celek, stěžovatel ve vztahu v prvním dvěma otázkám jeho závěry nezpochybňuje, třetí
otázka se však Nejvyššímu správnímu soudu jeví jako poměrně slabě provázaná
s otázkami předchozími. Úvahy krajského soudu o její blízké souvislosti s předchozími otázkami
nepovažuje Nejvyšší správní soud ani za správné, ani za přesvědčivé. Uvedené plyne
z konzultativní povahy této otázky; výsledkem hlasování o ní není jasný příkaz adresovaný
odpůrci stanovující, jak má či nemá s konečnou platností rozhodnout, ale „pouze“ vymezení
přístupu, který má při provozování vohodospodářské infrastruktury prosazovat. Zněl-li
by výsledek hlasování o třetí otázce „ANO“, mohl by ho odpůrce realizovat i bez odvolání
stávajících a zvolení nových členů orgánů společnosti Vodovody a kanalizace Zlín, a. s.
(byť zřejmě ne tak efektivně jako by tomu bylo při výměně členů orgánů a stanovení jasného
zákazu pokračování ve stávajícím modelu). Ve společnosti Vodovody a kanalizace Zlín, a. s.,
která vlastní vodovody a kanalizaci, jež provozuje MORAVSKÁ VODÁRENSKÁ, a.s., má totiž
odpůrce 46,27% podíl a kanalizaci na území bývalých Baťových závodů vlastní přímo odpůrce.
Odpůrce tak má velmi silné (byť ne absolutní) postavení a mohl by se aktivně přičinit o změnu
stávajícího modelu provozovozání vohodospodářské infrastruktury.
[28] Nejvyšší správní soud dále dodává, že se neztotožňuje s úvahami krajského soudu, podle
kterých by se vyhlášením místního referenda jen o některé z navržených otázek nepřípustně
spolupodílel na pokládaní politických otázek. Soud v řízení o návrhu na vyhlášení místního
referenda vstupuje do pozice obecního zastupitelstva; přezkoumává toliko skutečnost, zda lze
o dané otázce místní refendum konat, a jeho rozhodnutí nahrazuje rozhodnutí zastupitelstva
obce (§57 odst. 3 zákona o místním referendu). Odborná literatura k absenci kasačního principu
v soudním řízení o návrhu na vyhlášení místního referenda podle §91a odst. 1 písm. b) s. ř. s.
uvádí: „Soudu je tak přiznáno právo vymknout se ze zásadně kasační povahy své pravomoci ve správním
soudnictví a rozhodnout namísto správního orgánu (...). Při rozhodování podle §91a odst. 1 písm. b) SŘS tedy
soud neposuzuje primárně zákonnost rozhodnutí zastupitelstva o nevyhlášení místního referenda, ale zákonnost
samotného návrhu na jeho vyhlášení.” (Blažek, T., Jirásek, J., Molek, P., Pospíšil, P., Sochorová, V.,
Šebek, P.: Soudní řád správní - online komentář. 3. aktualizace. Praha: C. H. Beck, 2016).
Zastupitelstvo obce přitom není při rozhodování o vyhlášení místního refenda na návrh
přípravného výboru povinno rozhodovat o návrhu – je-li navrženo více otázek – jako celku.
Komentářová literatura k §13 odst. 1 zákona o místním referendu uvádí: „Jestliže se hlasuje o více
otázkách, z nichž ne všechny jsou nepřípustné, pak tato okolnost sama o sobě nevylučuje konat místní referendum
o otázkách, které netrpí vadami. V takovém případě by zastupitelstvo nebylo oprávněno nevyhlásit místní
referendum jako celek, ale muselo by vyhlásit hlasování pouze o otázkách, které vyhovují požadavkům zákona.“
(RIGEL, F. Zákon o místním referendu s komentářem a judikaturou. Praha: Leges, 2011, s. 119).
Stejným způsobem – posoudit přípustnost navržených otázek jednotlivě – musí postupovat
i soud.
[29] Uvedené odpovídá principu, podle kterého mají být otázky přípustnosti konání místního
refenda v pochybnostech hodnoceny ve prospěch konání místního referenda (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2012, čj. Ars 1/2012-26, podle kterého „možnost občanů
vyjádřit se formou místního referenda k otázkám rozvoje své obce představuje jejich ústavně zaručené základní
politické právo a vztahuje se na ně v plném rozsahu čl. 22 Listiny, podle něhož výklad a používání zákonné
úpravy musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti. Z toho zdejší
soud dovozuje, že otázky přípustnosti konání a posuzování platnosti rozhodnutí přijatého v místním referendu
je třeba hodnotit nikoliv restriktivním, formalistickým způsobem, nýbrž způsobem, zohledňujícím skutečnost,
že se jedná o jednu ze základních forem demokracie. Jinak řečeno, v pochybnostech by měly soudy rozhodovat ve
prospěch konání místního referenda a vyslovení jeho neplatnosti připadá do úvahy jen tehdy, jestliže se jednoznačně
prokáže, že referendum bylo provedeno protizákonným způsobem, resp. je zjevné, že nemělo být vůbec vyhlášeno.“).
Úvaha krajského soudu, že může „referendum o položených otázkách jako celek podle návrhu vyhlásit anebo
návrh zamítnout“, nemá oporu v zákoně o místním refendu, v soudním řádu správním
a ani ve skutkových okolnostech souzeného případu, a proto není správná.
[30] Měl-li krajský soud obavu z toho, že by jeho úvahy o oddělitelnosti jednotlivých otázek
mohly vézt k závěrům pro samotného stěžovatele překvapivým, měl k projednání věci samé
nařídit jednání. Z žaloby (srov. např. citace žaloby v odst. [21] a [24] tohoto rozsudku) byla vůle
stěžovatele zavázat odpůrce alespoň ke snaze o změnu stávajícího modelu provozování
vodohospodářské infrastruktury zřejmá; takový závazek by mohl vyplynout z hlasování v místním
referendu byť pouze o třetí navržené otázce.
[31] Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2012, čj. Ars 4/2012 - 47, krajský
soud dovodil, že „[s]tejně jako v případě závadnosti části otázky nelze konat referendum o otázce jako celku
(rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. Ars 4/2012-47 ze dne 31. 10. 2012), pak v případě závadnosti
jedné z dílčích otázek, jež jsou otázkami vzájemně provázanými a evidentně se vztahujícími k jednomu tématu,
nelze konat referendum o otázkách jako celku.“. S takovou interpretací uvedeného rozsudku
však souhlasit nelze. Rozhodná je míra oddělitelnosti jednotlivých otázek. V případě souzeném
pod sp. zn. Ars 4/2012 zdejší soud posuzoval jednu otázku, která se skládala z několika částí
(zahrnovala v sobě několik úkolů určených zastupitelstvu obce) a byla položena jako jeden celek;
oprávněné osoby hlasovaly o této otázce souhrnně, buď jedním slovem „ano“ nebo jedním
slovem „ne“. Rozhodnutí přijaté v takovém místním refendu proto bylo třeba posoudit také jako
celek. V tehdy souzené věci se navíc jednalo o ratifikační (decizní) místní refendum.
[32] V nyní souzeném případě je však třetí otázka od předchozích dvou otázek zcela
oddělitelná. Oprávněné osoby by o ní, kdyby zastupitelstvo odpůrce místní refendum vyhlásilo,
hlasovaly zvlášt. Nezávisle na předchozích dvou otázkách by tak mohly vyjádřit svou vůli,
zda souhlasí s tím, aby došlo ke změně stávajícího provozního modelu provozování
vodohospodářské infrastruktury. Kladná odpověď na tuto otázku by přitom, jak bylo vysvětleno
v odst. [27] tohoto rozsudku, byla realizovatelná i přes záporné odpovědi na první dvě otázky.
Jinými slovy třetí otázka obstojí sama o sobě a z pouhé shody tématu, kterého se všechny
tři otázky týkaly, nelze dovozovat natolik silnou provázanost, která by automaticky vedla
k vyslovení nemožnosti konat místní referendum jako celek. Takový postup by byl v rozporu
se zásadou, podle které by soudy v pochybnostech měly rozhodovat ve prospěch konání
místního referenda (viz shora citovaný rozsudek NSS ze dne 29. 8. 2012, čj. Ars 1/2012 - 26),
a to navíc za situace, kdy stěžovatel stál o konání místního referenda alespoň o třetí otázce.
[33] Ke kasační námitce o nepřípustnosti toho, aby krajský soud opřel své rozhodnutí
o spekulaci, jaký důsledek pro politickou reprezentaci by mělo případné nesplnění příkazů
vzešlých z referenda, Nejvyšší správní soud uvádí, že se krajský soud o důsledcích (ne)splnění
závazků plynoucích z místního referenda pro politickou reprezentaci zmínil při posouzení
významu první otázky, kterou se stěžovatel v návrhu na vyhlášení místního referenda podle §91a
odst. 1 písm. b) s. ř. s. snažil interpretovat v rozporu s jejím zněním. Pro závěr krajského soudu,
že odpověď na první otázku není odpovědí na otázku, zda má odpůrce „usilovat o zařazení tohoto
bodu na program valné hromady a na této valné hromadě hlasovat tak, aby bylo dosaženo požadovaného smyslu“,
jak argumentoval stěžovatel, nebylo namítané nikterak rozhodné.
[34] Nejvyšší správní soud se nicméně plně ztotožňuje se závěrem krajského soudu
o odpovědnosti stěžovatele za precizní formulaci položených otázek a uvádí, že v nyní souzeném
případě uvedené stěžovatel poněkud podcenil; byť v kasační stížností tvrdí, že precizaci otázek
věnoval skutečně náležitou péči a byl si plně vědom složitosti problematiky. Nelze se ztotožnit
s názorem stěžovatele, podle kterého je pro občany srozumitelnější položení otázky, co má
dotyčný skutečně udělat, a ne o co má pouze usilovat. Stěžovatel jednak podceňuje oprávněné
osoby hlasující v místním referendu, jednak zcela pomíjí význam konzultativních referend; přitom
právě konzultativní povaha třetí otázky, kterou krajský soud nezohlednil, vedla ke zrušení
napadeného usnesení.
IV. Závěr a náklady řízení
[35] Z uvedených důvodů Nejvyšší správní soud opodstatněné kasační stížnosti vyhověl,
napadené usnesení podle §110 odst. 1 s. ř. s. pro nezákonnost zrušil a věc vrátil krajskému soudu
k dalšímu řízení. V něm krajský soud znovu a pečlivěji posoudí, vázán právním názorem
vysloveným Nejvyšším správním soudem v tomto zrušovacím rozhodnutí (§110 odst. 4 s. ř. s.),
provázanost třetí otázky s první a druhou otázkou; nebude přitom vycházet z mylné doměnky
o nutnosti posuzovat navržené otázky jako jeden celek. S ohledem na dobu, která uplynula
od podání návrhu na vyhlášení místního referenda podle §91a odst. 1 písm. b) s. ř. s., krajský
soud zváží nařízení jednání. Krajský soud též uváží, zda je třetí otázka jednoznačně položena
ve smyslu §8 odst. 3 zákona o místním referendu, není sama o sobě nepřípustná ve smyslu §7
zákona o místním referendu, resp. lze-li o ní místní referendum konat (srov. §13 odst. 1,
ve spojení s §57 odst. 3 zákona o místním referendu); při tom zohlední pohled běžného
hlasujícího občana (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2012,
čj. Ars 2/2012-43, ve znění opravného usnesení ze dne 10. 12. 2012, čj. Ars 2/2012 - 63).
Přesvědčivosti rozhodnutí krajského soudu by též prospělo, kdyby se nezmiňoval o odvolání
stávajících členů valné hromady a dozorčí rady, neboť společníky akciové společnosti,
kteří se scházejí na valné hromadě (nebo mimo ni), aby vykonávali své právo podílet se na řízení
společnosti, odvolat nelze.
[36] Podle §110 odst. 3 s. ř. s. zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu
a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí i o náhradě
nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. listopadu 2019
Tomáš Langášek
předseda senátu