ECLI:CZ:NSS:2019:KONF.47.2018:22
sp. zn. Konf 47/2018-22
USNESENÍ
Zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních
sporů, složený z předsedy Mgr. Víta Bičáka a soudců Mgr. Davida Havlíka, JUDr. Romana Fialy,
Mgr. Ing. Bc. Radovana Havelce, JUDr. Michala Mazance a JUDr. Tomáše Rychlého rozhodl
o návrhu náměstka ředitele Krajského ředitelství policie hlavního města Prahy,
zastoupeného JUDr. Ing. Petrem Machálkem, Ph.D., advokátem se sídlem Pivovarská 58/8,
Vyškov, na rozhodnutí kompetenčního sporu mezi ním a Obvodním soudem pro Prahu 7,
Městským soudem v Praze a Nejvyšším soudem za účasti dalších účastníků sporu vedeného
u Obvodního soudu pro Prahu 7 pod sp. zn. 14 C 44/2014, o náhradu nemajetkové újmy:
žalobce P. K., a žalované České republiky – Ministerstva vnitra, se sídlem Nad Štolou 3,
Praha 7,
takto:
P ř í sl uš ný vydat rozhodnutí o nároku žalobce na náhradu nemajetkové újmy
je s p ráv n í o rg án .
Odůvodnění:
[1] Podáním doručeným dne 30. 11. 2018 navrhuje Krajské ředitelství policie hlavního města
Prahy (dále také jen „navrhovatel“), aby zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb.,
o rozhodování některých kompetenčních sporů (dále jen „zákon o některých kompetenčních
sporech“), rozhodl spor o pravomoc podle §1 odst. 1 písm. a) téhož zákona, který vznikl mezi
ním a Obvodním soudem pro Prahu 7, ve věci náhrady nemajetkové újmy, která měla žalobci
vzniknout v důsledku nezákonného rozhodnutí navrhovatele.
[2] Z návrhu na zahájení kompetenčního sporu, jeho příloh a předložených spisů vyplynuly
následující skutečnosti:
[3] Žalobce byl od 1. 10. 2003 ve služebním poměru příslušníka bezpečnostního sboru Policie
České republiky. Dne 15. 5. 2012 se na pokyn služebního funkcionáře, ředitele obvodního
ředitelství, podrobil zjišťování osobnostní způsobilosti, na jehož základě byl dne 23. 5. 2012
označen osobnostně nezpůsobilým k výkonu služby, načež bylo dne 1. 6. 2012 stejným
funkcionářem rozhodnuto o poskytnutí příjmu žalobci z důvodu překážky na straně
bezpečnostního sboru, a vše vyústilo v propuštění žalobce dne 31. 7. 2012 rozhodnutím ředitele
Krajského ředitelství policie hlavního města Prahy, č. j. 944/2012. K odvolání žalobce bylo toto
rozhodnutí dne 26. 10. 2012 potvrzeno rozhodnutím policejního prezidenta,
č. j. PPR-19977-4/ČJ-2012-990131. Obě tato rozhodnutí byla zrušena rozsudkem Městského
soudu v Praze ze dne 20. 1. 2015, č. j. 8 Ad 17/2012-164.
[4] Žalobce svůj nárok na přiměřené zadostiučinění s odkazem na §14 a §31a zákona
č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím
nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb.,
o notářích a jejich činnosti (notářský řád) (dále jen „zákon č. 82/1998 Sb.“), dne 10. 7. 2013
předběžně uplatnil u Ministerstva vnitra, které jej dne 27. 11. 2013 odmítlo uspokojit.
Ministerstvo vnitra neshledalo existenci nesprávného úředního postupu, neboť se v případě
žalobce jedná o vztah založený na základě zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru
příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
č. 361/2003 Sb.“ nebo „zákon o služebním poměru“).
[5] Žalobce se žalobou podanou dne 14. 1. 2014 u Obvodního soudu pro Prahu 7 proti žalované
České republice – Ministerstvu vnitra domáhal zaplacení náhrady nemajetkové újmy ve výši
69 018 Kč od 1. 2. 2013 za každý započatý měsíc, ve kterém je Krajské ředitelství policie hlavního
města Prahy v prodlení s výplatou splatného služebního příjmu vůči žalobci, a to jako peněžitého
zadostiučinění za nemajetkovou újmu, která měla být žalobci způsobena „nesprávným úředním
postupem služebních funkcionářů, kteří nereflektovali na přiznání odkladného účinku rozhodnutí
o propuštění“.
[6] Podáním došlým dne 25. 3. 2014 žalobce svůj nárok na zadostiučinění vyčíslil na celkovou
částku 966 252 Kč, neboť mu byl v březnu 2014 doplacen příjem za období od 1. 8. 2012
do února 2014.
[7] Usnesením ze dne 4. 10. 2016, č. j. 14 C 44/2014-62, Obvodní soud pro Prahu 7 řízení
zastavil podle §104 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád (dále jen „o. s. ř.“),
neboť podle §7 o. s. ř. se nejedná o věc, která vyplývá z poměrů soukromého práva, a nejedná
se ani o věc, kterou by dle zákona měly soudy projednávat (výrok I.). Současně rozhodl, že žádný
z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok II.) a že po právní moci tohoto
usnesení bude věc postoupena Ministerstvu vnitra k dalšímu řízení (výrok III.).
[8] K odvolání žalované do výroku III. Městský soud v Praze jako soud odvolací usnesením
ze dne 26. 1. 2017, č. j. 30 Co 27/2017-74, usnesení soudu prvního stupně ve výroku III. změnil
tak, že po právní moci tohoto usnesení bude věc postoupena řediteli Krajského ředitelství policie
hlavního města Prahy k dalšímu řízení. Současně rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo
na náhradu nákladů odvolacího řízení.
[9] Proti usnesení odvolacího soudu podal žalobce dovolání, které Nejvyšší soud usnesením
ze dne 14. 11. 2017, č. j. 30 Cdo 3035/2017-91, pro vady odmítl, a současně žalobci uložil zaplatit
žalované náhradu nákladů dovolacího řízení v částce 300 Kč. Rozhodnutí Nejvyššího soudu
nabylo právní moci dne 6. 12. 2017.
[10] Dne 10. 4. 2017 podal žalobce návrh na zahájení kompetenčního sporu, který zvláštní senát
usnesením ze dne 24. 4. 2018, č. j. Konf 24/2017-20, odmítl, jelikož ředitel Krajského ředitelství
policie hlavního města Prahy svou pravomoc ve věci rozhodnout nepopřel, a proto nebyly
splněny podmínky vzniku kvalifikovaného kompetenčního sporu, jak jeho existenci předpokládá
§1 odst. 2 zákona č. 131/2002 Sb.
[11] V nyní předloženém návrhu na zahájení kompetenčního sporu navrhovatel uvádí,
že judikatura použitá soudy v civilním řízení je nepřiléhavá, protože se vztahuje k původní úpravě
služebního poměru (podle zákona č. 186/1992 Sb.).
[12] Rovněž napadá závěry civilních soudů vybírající pasáže o smíseném soukromoprávním
a veřejnoprávním prvku služebního poměru. Uvádí, že civilní soudy aplikují právo „jak se jim
to hodí“ a nedodržují pravidla a principy veřejného práva. Jestliže úprava rozhodování „uvnitř“,
tedy nejen navenek, ale i „dovnitř“ policie (v rámci organizace a řízení závislé práce – výkonu
služby) se řídí správním řádem (s výslovnými výjimkami, kde se správní řád nepoužije) pak je tím
nepochybně dán „vrchnostenský charakter“ takového právního vztahu a stejně tak i postavení
jednotlivých stran (správního orgánu – služebního funkcionáře a účastníka správního řízení –
příslušníka) a tomu odpovídá i odpovědnostní vztah (dnes povinnost k náhradě újmy), kdy část je
řešena výslovně úpravou služebního poměru (majetková újma – škoda) a část je řešena v rámci
odpovědnosti státu za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem, či nezákonným
rozhodnutím dle zákona č. 82/1998 Sb.
[13] Navrhovatel tvrdí, že se soudy nezabývaly otázkou rozdílné právní úpravy. Některé právní
předpisy (zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, zákon č. 82/1998 Sb., tak i zákon
č. 262/2006 Sb., zákoník práce) výslovně upravují rozdělení majetkové a nemajetkové újmy.
Takovou úpravu však zákonodárce nezvolil v případě služebního zákona. Má za to, že jde
o mezeru v právu za situace, kdy v rámci veřejnoprávních vztahů rozhoduje ve správním řízení
správní orgán (služební funkcionář) jménem státu a ve služebním zákoně existuje samostatná
úprava na náhradu škody (a některé nemajetkové újmy, avšak poskytování přiměřeného
zadostiučinění za nemajetkovou újmu upraveno není). Ucelená úprava náhrady škody
a nemajetkové újmy však je v zákoně č. 82/1998 Sb. Navrhovatel je přesvědčen, že stát musí
odpovídat za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím, a to podle existující právní úpravy,
tedy zákona č. 82/1998 Sb.
[14] Navrhovatel je přesvědčen, že není oprávněn meritorně rozhodovat o žádosti na náhradu
škody způsobenou nesprávným úředním postupem v řízení ve věcech služebního zákona, neboť
mu to služební zákon neumožňuje. Náhradu škody vzniklou ve správním řízení je namístě řešit
postupem podle zákona č. 82/1998 Sb. Dále uvádí, že podle §98 odst. 1 služebního zákona
může být rozhodováno toliko o náhradě škody způsobené příslušníkovi při samotném výkonu
služby, zatímco škoda způsobená správním rozhodnutím v řízení ve věcech služebního poměru
nebo vedením tohoto řízení má být řešena podle zákona o odpovědnosti za škodu, když z jeho
ustanovení §5 písm. a) jasně vyplývá, že stát odpovídá za podmínek stanovených tímto zákonem
za škodu, která byla způsobena rozhodnutím, jež bylo vydáno v občanském soudním řízení,
ve správním řízení, v řízení podle soudního řádu správního nebo v řízení trestním.
[15] S ohledem na výše uvedené má navrhovatel za to, že vyřizování nároku na poskytnutí
zadostiučinění za vznik nemajetkové újmy a nároku na náhradu škody, které vznikly v souvislosti
s nezákonným postupem služebních funkcionářů, by mělo probíhat podle příslušných ustanovení
zákona č. 82/1998 Sb., přičemž o případných žalobách jsou následně příslušné rozhodovat soudy
v občanském soudním řízení. Podle navrhovatele je tudíž příslušným rozhodnout ve věci
Obvodní soud pro Prahu 7.
[16] Při řešení vzniklého sporu o pravomoc mezi správním orgánem a soudem se zvláštní senát
řídil následující úvahou:
[17] Podle §1 odst. 1 zákona o služebním poměru tento zákon upravuje právní poměry fyzických
osob, které v bezpečnostním sboru vykonávají službu (dále jen „příslušník“), jejich odměňování,
řízení ve věcech služebního poměru a organizační věci služby (dále jen „služební vztahy“).
Bezpečnostním sborem se rozumí Policie České republiky, Hasičský záchranný sbor České
republiky, Celní správa České republiky, Vězeňská služba České republiky, Generální inspekce
bezpečnostních sborů, Bezpečnostní informační služba a Úřad pro zahraniční styky a informace.
[18] Podle §1 odst. 4 zákona o služebním poměru výkonem služby se pro účely tohoto zákona
rozumí a) úkony a činnosti realizující oprávnění a povinnosti stanovené právními předpisy
upravujícími působnost bezpečnostních sborů, b) soustřeďování, vyhodnocování a evidování
informací a údajů potřebných pro výkon služby, včetně činnosti v operačních a informačních
střediscích, c) řízení výkonu služby, d) činnost ve vzdělávacích, technických a účelových
zařízeních, která pro výkon služby zabezpečují přípravu příslušníků a výzkumné, technické a další
podmínky, a to v rozsahu stanoveném ředitelem bezpečnostního sboru, a e) plnění úkolů
Bezpečnostní informační služby a Úřadu pro zahraniční styky a informace (dále jen
„zpravodajská služba“).
[19] Podle §2 odst. 1 zákona o služebním poměru ve věcech služebního poměru příslušníků
jedná a rozhoduje jménem státu ředitel bezpečnostního sboru, není-li dále stanoveno jinak.
V rozsahu jím stanoveném jedná a rozhoduje též vedoucí organizační části bezpečnostního
sboru.
[20] Podle §2 odst. 6 zákona o služebním poměru nadřízený ředitele bezpečnostního sboru,
ředitel bezpečnostního sboru a osoby pověřené rozhodováním ve věcech služebního poměru
podle odstavců 1 a 3 až 5 jsou služebními funkcionáři.
[21] Podle §98 odst. 1 zákona o služebním poměru bezpečnostní sbor odpovídá za škodu
způsobenou příslušníkovi porušením právní povinnosti při výkonu služby, v přímé souvislosti
s ním nebo pro výkon služby.
[22] Podle §170 zákona o služebním poměru v řízení ve věcech služebního poměru se rozhoduje
o právech nebo povinnostech účastníků.
[23] Zvláštní senát rozhoduje o kompetenčním sporu podle skutkového a právního stavu ke dni
svého rozhodnutí (srov. č. 485/2005 Sb. NSS).
[24] Odpověď na otázku, zda má o nároku žalobce na náhradu újmy pravomoc rozhodnout soud
v civilním řízení nebo správní orgán, se odvíjí od určení rozhodné právní úpravy, podle které
je třeba nároky žalobce posoudit, tj. od vyřešení vztahu zákona o služebním poměru a zákona
o odpovědnosti státu.
[25] V posuzované věci se žalobce domáhá náhrady nemajetkové újmy, která mu měla být
způsobena nezákonným rozhodnutím o ukončení jeho služebním poměru a následným
nesprávným úředním postupem služebních funkcionářů.
[26] Rozhodování o trvání služebního poměru je rozhodováním v řízení o služebním poměru
ve smyslu §170 a násl. zákona o služebním poměru a tedy výkonem služby podle §1 odst. 4
písm. a) téhož zákona.
[27] Zákon o služebním poměru obsahuje v §98 a násl. komplexní úpravu náhrady škody
způsobené ozbrojeným sborem jeho příslušníku, a to včetně škody vzniklé porušením právní
povinnosti při výkonu služby a v přímé souvislosti s ním (§98 odst. 1 zákona o služebním
poměru), tj. též při rozhodování v řízení o služebním poměru.
[28] Z komplexní úpravy odpovědnosti bezpečnostního sboru za újmu způsobenou jeho
příslušníkovi porušením právní povinnosti při výkonu služby, v přímé souvislosti s ním nebo
pro výkon služby, vyplývá, že nelze uvažovat o použitelnosti zákona o odpovědnosti státu
na náhradu týchž škod. Zvláštní senát se proto neztotožňuje s názorem navrhovatele
o použitelnosti zákona o odpovědnosti státu a pravomoci soudů v občanském soudním řízení
(k tomu srov. usnesení zvláštního senátu ze dne 15. 1. 2019, sp. zn. Konf 11/2018).
[29] Zvláštní senát si je vědom i takového výkladu zákona o služebním poměru, podle kterého
nároky poškozených příslušníků ozbrojených sborů nemusí být v důsledku absence právního
základu v zákoně o služebním poměru odškodněny, avšak bude již na posouzení příslušných
služebních funkcionářů, případně následně správních soudů, zda skutečně specifika služebního
poměru umožňují některá práva příslušníků ozbrojeného sboru omezit.
[30] S ohledem na výše uvedené zvláštní senát uzavírá, že je-li škoda způsobena příslušníku
ozbrojeného sboru vydáním nezákonného rozhodnutí, které nepochybně představuje porušení
právních povinností ozbrojeným sborem, je k rozhodnutí o její náhradě příslušný
podle §2 odst. 1 zákona o služebním poměru správní orgán.
[31] Pravomocné rozhodnutí zvláštního senátu je podle §5 odst. 5 zákona o řešení některých
kompetenčních sporů závazné pro strany kompetenčního sporu, účastníky řízení, v němž spor
vznikl, pro správní orgány [§4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] i soudy. Je na Krajském ředitelství policie
hlavního města Prahy, aby o nárocích žalobce nyní rozhodlo.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 8. října 2019
Mgr. Vít Bičák
předseda zvláštního senátu