ECLI:CZ:NSS:2020:1.AS.149.2019:42
sp. zn. 1 As 149/2019 - 42
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Filipa Dienstbiera a soudce
JUDr. Tomáše Langáška a soudkyně Mgr. Sylvy Šiškeové v právní věci žalobkyně: UniCredit
Bank Czech Republic and Slovakia, a. s., se sídlem Želetavská 1525/1, 140 92 Praha 4,
IČ 64948242, proti žalovanému: Ministerstvo průmyslu a obchodu, se sídlem
Na Františku 1039/32, 110 15 Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 28. 1. 2016,
č. j. MPO 57870/2015, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 14. 3. 2019, č. j. 8 A 37/2016 - 50,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalovaný n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalobkyni se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a řízení před městským soudem
[1] Dne 27. 10. 2015 uznal Magistrát hlavního města Prahy rozhodnutím ze dne 27. 10. 2015,
č j. S – MHMP 835888/14/C/Tech-3087, žalobkyni vinnou ze spáchání správního deliktu
podle §8a odst. 1 písm. b) zákona č. 40/1995 Sb., o regulaci reklamy a o změně a doplnění
zákona č. 468/1991 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání v rozhodném znění
(dále jen „zákon o regulaci reklamy“), spočívající v porušení §2 odst. 1 písm. d) zákona o regulaci
reklamy v rozhodném znění a §1 odst. 1 nařízení č. 26/2005 Sb. hl. m. Prahy, kterým se zakazuje
reklama šířená na veřejně přístupných místech mimo provozovnu, v rozhodném znění (dále
jen „nařízení č. 26/2005 Sb. hl. m. Prahy“) ve spojení s §3 písm. b) nařízení č. 26/2005 Sb.
hl. m. Prahy v rozhodném znění. Správního deliktu se žalobkyně dopustila tím, že (v období
duben až červen 2014) na vnější stranu výloh svých provozoven umístila polep prezentující
produkty žalobkyně a oznamující přechodná zvýhodnění a novinky při poskytování služeb
žalobkyně.
[2] O odvolání žalobkyně rozhodlo Ministerstvo průmyslu a obchodu rozhodlo rozhodnutím
uvedeným v záhlaví tohoto rozsudku o odvolání tak, že snížilo pokutu uloženou za správní delikt
z 50 000 Kč na 40 000 Kč z důvodu, že byla prokázána kratší doba trvání protiprávního stavu.
[3] Žalobkyně podala u Městského soudu v Praze žalobu, jíž se domáhala zrušení rozhodnutí
správních orgánů I. a II. stupně. Žalobkyně namítala, že se nedopustila správního deliktu,
z něhož byla uznána vinnou. Hlavní příčinu nezákonnosti rozhodnutí správních orgánů
spatřovala žalobkyně v tom, že se správní orgány nevypořádaly s argumentem, že reklamní polepy
se nenacházely ani mimo provozovnu, ani na veřejně přístupném místě.
[4] Městský soud v Praze zrušil rozhodnutí Ministerstva průmyslu a obchodu a rozhodnutí
Magistrátu hl. m. Prahy a věc vrátil Ministerstvu průmyslu a obchodu k dalšímu řízení.
[5] Podle Městského soudu v Praze je těžištěm sporu výklad pojmu „veřejně přístupná místa
mimo provozovnu“, konkrétně otázka, zda lze pod tento pojem podřadit i vnější stranu
prosklené výlohy provozovny žalobkyně. Tato otázka je zásadní pro závěr, zda byla jednáním
žalobkyně naplněna skutková podstata správního deliktu podle §8a odst. 1 písm. b) zákona
o regulaci reklamy. Soud prezentoval možné výklady uvedeného pojmu, z nichž každý svědčí
pro jiný závěr o tom, zda skutková podstata správního deliktu naplněna byla, či nikoliv. Městský
soud v Praze dospěl k závěru, že zákon o regulaci reklamy, ani nařízení č. 26/2005 Sb.
hl. m. Prahy nedávají z pohledu adresáta právních norem jednoznačnou odpověď na to,
zda umístění reklamy na vnější straně prosklené výlohy provozovny je zakázaným šířením
reklamy, a v pochybnostech se tedy přiklonil k výkladu, který svědčí pro závěr, že skutková
podstata správního deliktu naplněna nebyla.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[6] Proti rozsudku Městského soudu v Praze podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost
z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[7] Podle stěžovatele za předpokladu, že tak obec stanoví svým nařízením, zákon o regulaci
reklamy zakazuje reklamu šířenou na veřejně přístupných místech mimo provozovnu, s výjimkou
reklamních či propagačních zařízení zřízených podle stavebního zákona, a je proto dostatečně
zřejmé, že v hlavním městě Praze lze v oblasti vymezené nařízením zveřejňovat reklamu mimo
provozovnu v zásadě jen na zařízeních k tomu speciálně schválených podle stavebního zákona.
Provozovna je definována živnostenským zákonem jako prostor, v němž je živnost provozována,
a slovní spojení „mimo provozovnu“ je i v souladu s obecným povědomím chápáno jako místo,
které se nachází mimo vnitřní prostory provozovny. „Veřejně přístupnými místy“ jsou
dle stěžovatele prostory přístupné každému bez omezení, a tedy i vnější strana výlohy
provozovny podnikatele. Tím, že soud nabízí dva možné, avšak protichůdné výklady pojmu, činí
své rozhodnutí vnitřně rozporným a nesrozumitelným. Úvahu soudu, podle níž by měl být pojem
„veřejně přístupné místo“ vykládán tak, že se jedná i o „místo z veřejných prostorů viditelné“
a hypotetickou úvahu, zda by měl být závěr o naplnění znaků skutkové podstaty správního
deliktu jiný, kdyby byl reklamní polep umístěn na vnitřní straně výlohy, považuje stěžovatel
v projednávané věci za irelevantní.
[8] Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že za stěžejní považuje tu část
napadeného rozsudku, v níž soud konstatuje, že zákon o regulaci reklamy ani nařízení
č. 26/2005 Sb. hl. m. Prahy nedávají jasnou odpověď na otázku, zda umístění reklamy na vnější
straně prosklené výlohy provozovny je zakázaným šířením reklamy, a proto je třeba se v případě
pochybností přiklonit k výkladu ve prospěch žalobkyně; kasační stížnost navrhla zamítnout jako
nedůvodnou.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[9] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že má požadované náležitosti, byla podána včas
a osobou oprávněnou, a je tedy projednatelná.
[10] Poté přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti
a v rámci uplatněných důvodů, ověřil při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
[11] Pro závěr, zda svým jednáním žalobkyně naplnila skutkovou podstatu správního deliktu
spočívající v šíření zakázané reklamy, v posuzované věci je výklad sousloví „veřejně přístupná
místa mimo provozovnu“. Sporné v projednávané věci není to, zda šlo o reklamu ve smyslu §1
odst. 2 zákona o regulaci reklamy ani to, zda byla reklama šířena komunikačním prostředkem
ve smyslu §1 odst. 3 zákona o regulaci reklamy.
[12] Dle §8a odst. 1 písm. b) zákona o regulaci reklamy (ve znění účinném v roce 2014,
tedy v době spáchání skutku) platilo, že „právnická nebo podnikající fyzická osoba se dopustí správního
deliktu tím, že jako šiřitel šíří reklamu, která je podle §2 odst. 1 písm. a) nebo f) zakázána“.
[13] Podle odkazovaného §2 odst. 1 písm. f) téhož zákona platilo, že se zakazuje „reklama
šířená na veřejně přístupných místech mimo provozovnu jiným způsobem než prostřednictvím reklamního
nebo propagačního zařízení zřízeného podle zvláštního právního předpisu, stanoví-li tak obec svým nařízením
vydaným v přenesené působnosti, v rozsahu uvedeném v odstavci 6“. K pojmu reklamní nebo propagační
zařízené zřízené podle zvláštního právního předpisu zákon o regulaci reklamy odkazoval na §71
odst. 2 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavební řádu (stavební zákon) ve znění
zákona č. 83/1998 Sb.
[14] Podle §2 odst. 6 zákona o regulaci reklamy v tomtéž znění platilo, že „obec v nařízení
vydaném podle odstavce 1 písm. f) stanoví a) veřejně přístupná místa, na nichž je reklama podle odstavce 1 písm. f)
zakázána, b) dobu, v níž je reklama podle odstavce 1 písm. f) zakázána, c) druhy komunikačních médií,
kterými nesmí být reklama podle odstavce 1 písm. f) šířena, popřípadě též d) akce, na něž se zákaz šíření
reklamy nevztahuje“.
[15] Pozdější znění citovaných ustanovení, včetně těch, z nichž při svém rozhodování
vycházeli žalovaný a Městský soud, nejsou z hlediska posouzení projednávané věci odlišná, došlo
jen k jinému označení citovaných ustanovení.
[16] Podle §1 odst. 1 nařízení č. 26/2005 Sb. hl. m. Prahy platí, že „reklama šířená
komunikačními médii podle §3 na veřejně přístupných místech mimo provozovnu jiným způsobem než
prostřednictvím reklamního nebo propagačního zařízení zřízeného podle zvláštního právního předpisu se na území
Pražské památkové rezervace zakazuje“. K pojmu provozovna nařízení v poznámce pod čarou
odkazuje na §62 odst. 2 a §82 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním
řádu (stavební zákon) ve znění zákona č. 83/1998 Sb. K pojmu reklamní nebo propagační
zařízení zřízená podle zvláštního právního předpisu nařízení odkazuje na §71 odst. 2 zákona
č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavební řádu (stavební zákon) ve znění zákona
č. 83/1998 Sb.
[17] Podle §1 odst. 2 nařízení č. 26/2005 Sb. hl. m. Prahy platí, že „veřejně přístupným místem
mimo provozovnu (dále jen „veřejně přístupné místo“) se pro účely tohoto nařízení rozumí prostory přístupné
každému bez omezení, tedy sloužící obecnému užívání, a to bez ohledu na vlastnictví tohoto prostoru“.
[18] Podle §3 nařízení č. 26/2005 Sb. hl. m. Prahy v rozhodném znění platilo,
že „komunikačními médii, kterými nesmí být šířena reklama na veřejně přístupných místech, jsou:
„a) letáky, navštívenky a vizitky šířené vůči neznámému adresátovi, b) plakáty, kromě těch, které jsou
na základě smlouvy uzavřené s hlavním městem Prahou umístěny na městském mobiliáři, a dále tabule, tyče,
pulty, či jiné konstrukce a zařízení, ať pohybující se, nesené, opřené či zavěšené, včetně jejich osvětlení, upoutané
balóny nebo jiné tvary a plovoucí předměty, c) dodatečné konstrukce na dopravních prostředcích prezentující
reklamu jakýmkoli způsobem, d) zařízení šířící reklamu zvukem či obrazem, s výjimkou rozhlasového
a televizního vysílání, e) dopravní prostředky, umístěné na veřejně přístupném místě za účelem šíření reklamy
nebo dopravní prostředky, u nichž je hlavním účelem jízdy šíření reklamy. f) reklamní periodický tisk, g) převěsy
a plachty z jakéhokoliv materiálu upevněné či zavěšené na stavbách, kromě těch, které jsou umístěny
pouze na stavebním lešení stojícím na přiléhající pozemní komunikaci po dobu provádění stavebních prací,
h) převěsy a plachty z jakéhokoliv materiálu upevněné či zavěšené na sochách a stromech.“
[19] Pojem provozovna je definován v §17 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském
podnikání (živnostenský zákon), podle tohoto ustanovení platí, že: „provozovnou se pro účely
tohoto zákona rozumí prostor, v němž je živnost provozována. Za provozovnu se považuje i automat
nebo obdobné zařízení sloužící k prodeji zboží nebo poskytování služeb (dále jen „automat“) a mobilní
provozovna“. Provozovnu rovněž definuje v §4 odst. 1 písm. j) zákon č. 235/2004 Sb., o dani
z přidané hodnoty (dále jen zákon o DPH“). Podle tohoto ustanovení platí, že provozovnou
se rozumí „organizační složka osoby povinné k dani, která může uskutečňovat dodání zboží nebo poskytnutí
služby, neboť je dostatečně stálá a má vhodné personální a technické zdroje“. Uvedené definice jsou
však jednak určující pouze pro výklad a aplikaci jmenovaných zákonů, jednak stejně nedávají
jednoznačnou odpověď na otázku, zda vnější strana výlohy ještě je součástí provozovny,
nebo již součástí provozovny není, a jde tedy o prostor mimo provozovnu. Ustanovení §62
odst. 2, ani §82 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební
zákon) ve znění zákona č. 83/1998 Sb., na která v souvislosti s pojmem provozovna odkazuje
nařízení č. 26/2005 Sb. hl. m. Prahy, znaky provozovny nevymezuje.
[20] Ustanovení §1 odst. 2 nařízení č. 26/2005 Sb. hl. m. Prahy se pokouší pro účely nařízení
vymezit pojem „veřejně přístupné místo mimo provozovnu“. Opírá se přitom částečně o definici
veřejného prostranství dle §34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) („Veřejným
prostranstvím jsou všechna náměstí, ulice, tržiště, chodníky, veřejná zeleň, parky a další prostory přístupné
každému bez omezení, tedy sloužící obecnému užívání, a to bez ohledu na vlastnictví k tomuto prostoru.“)
Předně je třeba odmítnout hypotézu, že by nařízení obce mohlo definovat neurčitý pojem,
který je součástí zákonné normy, neboť pak by v každé obci mohla mít stejná zákonná norma
jiný význam a mohla by být aplikována jinak. Je-li neurčitý pojem součástí hypotézy zákonné
normy, není přípustné, aby podmínky, za nichž bude platná dispozice zákonné normy, definovala
norma podzákonná. Nadto ani definice obsažená v §1 odst. 2 nařízení č. 26/2005 Sb.
hl. m. Prahy nedává jednoznačnou odpověď na otázku, zda vnější strana prosklené výlohy
je již prostorem mimo provozovnu.
[21] Z důvodové zprávy k zákonu č. 384/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 40/1995 Sb.,
o regulaci reklamy a o změně a doplnění zákona č. 468/1991 Sb., o provozování rozhlasového
a televizního vysílání, ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon
č. 252/1994 Sb., o rozhlasových a televizních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon č. 384/2005 Sb.“), jímž byla do zákona o regulaci reklamy vložena ustanovení
o možném zákazu reklamy šířené mimo provozovny na místech veřejně přístupných nařízením
obce, vyplývá, že zamýšleným účelem novely bylo především (byť nikoli výlučně) řešení pouliční
pochůzkové reklamy. V důvodové zprávě k zákonu č. 384/2005 Sb. se uvádí: „K této snaze vede
hl. m. Prahu zejména zájem na tom, aby se reklama především v centru Prahy nešířila mnohdy živelným
způsobem, obtěžujícím okolí, nezpůsobovala znečišťování okolí následným odhazováním rozdávaných letáků
a nabídek a nehyzdila památkově chráněné objekty. Jde i o možnost tímto způsobem omezit rozdávání letáků
propagujících služby, které mohou obsahovat prvky, mnohými považované za pornografické, či za potencionálně
ohrožující mravnost.“ Ve zvláštní části důvodové zprávy k zákonu č. 384/2005 Sb. je pak výslovně
zmíněna i jiná než pochůzková forma reklamy: „Protože za “problematickou” reklamu lze označit
pouliční reklamu v řadě jejích forem, je navržené ustanovení formulováno tak, aby kromě různých forem tzv.
pochůzkové reklamy umožňovalo reagovat i na různé “vlající” transparenty apod.“ Je sice zřejmé, že jde
o jen o demonstrativní vzorek obtěžující či jinak závadné nebo nevhodné reklamy, která měla být
navrhovanou novelou řešena, a že zákonodárce neměl v úmyslu vytvořit taxativní výčet toho,
co je „problematickou“ reklamou, umístění polepu na vnější stranu prosklené výlohy
se však příkladmo uvedeným reklamám ani neblíží.
[22] Nejvyšší správní soud se v tomto případě ztotožňuje s argumentací založenou na výkladu
smyslem regulace. Dle důvodové zprávy zákona o regulaci reklamy je smyslem ustanovení
o reklamě zakázané dle nařízení obce ochrana před „reklamním smogem“, přílišným
obtěžováním reklamou, hyzděním veřejného prostoru reklamou, znečišťováním veřejného
prostoru (např. rozhazováním reklamních letáků) apod. Smyslem takové regulace není zakázat
veškerou reklamu a dokonce ani veškerou reklamu ve veřejném prostoru. K tomu zákon
o regulaci reklamy ani nedává zmocnění. Úvahu Městského soudu v Praze, zda by měl být závěr
o naplnění znaků skutkové podstaty správního deliktu jiný, kdyby byl reklamní polep umístěn
na vnitřní straně výlohy, Nejvyšší správní soud tedy nepovažuje za irelevantní. U reklamního
polepu umístěného na vnitřní straně prosklené výlohy je jednoznačné, že jde o reklamu
umístěnou uvnitř provozovny, a tedy šířenou z vnitřního prostoru provozovny, nikoli z místa
mimo provozovnu. Jednání spočívající v umístění reklamního polepu na vnitřní stranu prosklené
výlohy provozovny podnikatele tak nenaplňuje formální znaky skutkové podstaty správního
deliktu dle §8a odst. 1 písm. b) zákona o regulaci reklamy. Je-li však smyslem regulace ochrana
před reklamním smogem, pak reklamní polep umístěný na vnější straně prosklené výlohy
a tentýž reklamní polep umístěný na vnější straně prosklené výlohy mají z hlediska reklamního
smogu stejné účinky. Pokud reklamní polep hyzdí památkově chráněný objekt či obecněji prostor
památkové zóny, pak k hyzdění dochází bez ohledu na to, zda je polep umístěn z vnější či vnitřní
strany skla. Technicistní výklad právních norem, který vede k absurdním závěrům, není
dle Nejvyššího správního soudu obhajitelný a nemůže založit odpovědnost adresáta za správní
delikt.
[23] Nejvyšší správní soud se neztotožnil s námitkou stěžovatele, že rozsudek Městského
soudu v Praze je nesrozumitelný, když nabízí protichůdné výklady sousloví „veřejně přístupná
místa mimo provozovnu“. Oba výklady, které Městský soud v Praze prezentoval, jsou možné,
ke každému z nich lze dospět pomocí jiných argumentů juristického výkladu. Městský soud
v Praze tím, že prezentoval více možných výkladů jedné právní normy, dle názoru Nejvyššího
správního soudu srozumitelně vysvětlil svůj myšlenkový postup, který uzavřel tím, že v situaci,
kdy právní normy nedávají z pohledu adresáta právních norem jednoznačnou odpověď na to,
zda určité jednání je, či není správním deliktem, je třeba přiklonit se k výkladu, který svědčí
ve prospěch adresáta regulace. S tímto závěrem se Nejvyšší správní soud ztotožňuje,
pouze pro přesnost uvádí, že se jedná o aplikaci výkladového pravidla in favorem libertatis
(ve prospěch práva či svobody), nikoliv zásady in dubio pro reo, neboť ta se váže k otázce úplnosti
a správnosti skutkových zjištění.
IV. Závěr a náklady řízení
[24] Stěžovatel se svými námitkami neuspěl. Jelikož Nejvyšší správní soud neshledal důvod
pro zrušení napadeného rozhodnutí ani z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.), zamítl kasační
stížnost jako nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[25] O náhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel ve věci neměl úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti. Žalobkyni žádné náklady řízení o kasační stížnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. května 2020
JUDr. Filip Dienstbier
předseda senátu