ECLI:CZ:NSS:2020:1.AS.231.2020:58
sp. zn. 1 As 231/2020 - 58
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové, soudce
JUDr. Ivo Pospíšila a soudkyně Mgr. Sylvy Šiškeové v právní věci navrhovatelů: a) Beer Bike
Prague s.r.o., se sídlem Štichova 596/10, Praha 4, b) INVESTER GROUP HOLDING
s.r.o., se sídlem Za Hládkovem 680/12, Praha 6, c) Discover Prague Tours s.r.o., se sídlem
Korunní 588/4, Praha 2, d) Stag Adventures s.r.o., se sídlem Na Petřinách 1247/85, Praha 6,
e) Gwern s.r.o., se sídlem Benická 519, Nupaky, všichni zastoupeni Mgr. Pavlem Říčkou,
advokátem se sídlem Litevská 1174/8, Praha 10, proti odpůrci: Magistrát hlavního města
Prahy, se sídlem Mariánské náměstí 2/2, Praha 1, zastoupen Mgr. Štěpánem Holubem,
advokátem se sídlem Za Poříčskou bránou 365/21, Praha 8, o návrhu na zrušení opatření obecné
povahy ze dne 27. 11. 2019, č. j. MHMP-2383583/2019/O4/Kf, v řízení o kasační stížnosti
odpůrce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 25. 5. 2020, č. j. 8 A 26/2020 - 78,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 25. 5. 2020, č. j. 8 A 26/2020 - 78, se ve výrocích
I. a III. zru š u je a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Navrhovatelé se u městského soudu domáhali zrušení opatření obecné povahy vydaného
dne 27. 11. 2019, č. j. MHMP-2383583/2019/O4/Kf, kterým odpůrce vymezil území v rámci
městských částí Praha 1, Praha 2, Praha 4, Praha 5, Praha 6, Praha 7, Praha 8 a Praha 10,
kam je zakázán vjezd a kde je zakázáno provozování tzv. beerbiků (pivních kol). Toto opatření
mělo být v praxi realizováno pomocí zákazových svislých dopravních značek umístěných
po obvodu vymezeného území. Napadené opatření představuje stanovení místní úpravy provozu
na pozemních komunikacích vydané podle §77 odst. 1 písm. c), §77 odst. 5 a §78 zákona
č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon
o silničním provozu), a vyhlášky č. 294/2015 Sb., kterou se provádějí pravidla provozu
na pozemních komunikacích.
II. Rozsudek městského soudu
[2] Městský soud shledal návrh důvodný, a proto napadené opatření obecné povahy
s účinností ke dni právní moci rozsudku zrušil (výrok I.). Odpůrci přitom uložil uhradit
navrhovatelům a) až d) náklady řízení k rukám jejich společného zástupce (výrok III.). Výrokem
II. soud odmítl návrh navrhovatele e) z důvodu absence jeho aktivní procesní legitimace k podání
návrhu proti napadenému opatření. Na rozdíl od dalších navrhovatelů, kteří jsou vlastníky
pivních kol a jejich provoz nabízí jako turistickou atrakci zejména v centru Prahy, je navrhovatel
e) provozovatelem minipivovaru (značná část jeho produkce má odbyt coby pivo nabízené
v rámci pivních kol), a nelze tak dovodit, že by byl opatřením přímo zasažen do svých práv. Soud
proto rozhodl, že navrhovatel e) nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok IV.) a bude
mu vrácen zaplacený soudní poplatek z podaného návrhu (výrok V.).
[3] Soud opatření obecné povahy přezkoumal v intencích pětikrokového algoritmu, který
v minulosti vymezil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98,
č. 740/2006 Sb. NSS.
[4] Nejprve se zabýval pravomocí správního orgánu opatření obecné povahy vydat.
Přisvědčil přitom navrhovatelům, že odpůrce nebyl nadán pravomocí a působností vydat opatření
obecné povahy, které reguluje dopravu na území dotčených městských částí. Napadené opatření
je proto nezákonné. Dle položky 388 přílohy č. 4 obecně závazné vyhlášky č. 55/2000 Sb.
hl. m. Prahy, kterou se vydává Statut hlavního města Prahy (dále jen „Statut“), orgánům
městských částí přísluší ve smyslu §124 odst. 6 zákona o silničním provozu stanovování místní
a přechodné úpravy provozu na pozemních komunikacích na silnici III. třídy, místní komunikaci
II., III. a IV. třídy a veřejně přístupné účelové komunikaci, s výjimkou veřejně přístupných
účelových komunikací Aviatická a Schengenská, a užití zařízení pro provozní informace na silnici
III. třídy, místní komunikaci II., III. a IV. třídy a veřejně přístupné účelové komunikaci
s výjimkou komunikací Aviatická a Schengenská. Hlavní město Praha tedy delegovalo většinu
pravomocí ve smyslu §124 odst. 6 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze (dále
jen „zákon o hl. m. Praze“) na městské části (resp. jejich orgány). Odpůrce patrně nyní svoji
pravomoc a působnost dovodil ze skutečnosti, že napadené opatření zasahuje území více
městských částí. Ačkoliv i městský soud považoval tento přístup za logický, podstatné
je, že pro něj chybí opora v právních předpisech (konkrétně ve Statutu). Z mapové přílohy
napadeného opatření vyplývá, že naprostá většina místních komunikací je ve vymezené zóně
zákazu vjezdu pivních kol je II. až IV. třídy anebo se jedná o veřejně přístupné účelové
komunikace, tedy pozemní komunikace, o jejichž místní úpravě provozu mají pravomoc
rozhodovat orgány městských částí. Odpůrci přitom náležela pravomoc a působnost pouze
ve vztahu k místním komunikacím I. třídy. S ohledem na celkovou strukturu a koncepci
napadeného opatření dospěl soud k závěru, že napadené opatření nelze považovat za platně
vydané ani v části, která stanoví místní úpravu provozu na místních komunikacích I. třídy (pokud
takové existují). Napadené opatření totiž vymezuje de facto místní zónu, kam je zakázán vjezd
pivních kol, přičemž tak činí prostřednictvím svislého dopravního značení na přesně vybraných
místech; spojnice těchto míst tvoří homogenní hranici této zóny. V případě, že by zůstala
v platnosti pouze regulace místních komunikací I. třídy, znamenalo by to, že by se napadené
opatření stalo vnitřně rozporným a jeho adresátům natolik nesrozumitelným a nepředvídatelným,
že by se jednalo o nicotný akt.
[5] Městský soud si byl vědom, že uvedená interpretace je do určité míry formalistická. Jedná
se však o legislativní mezeru ve Statutu, kterou nelze překlenout soudním výkladem. Bylo by tedy
vhodné, aby hl. m. Praha tyto (a jiné podobné situace) legislativně ošetřilo tak, aby byla jasná
působnost orgánů hl. m. Prahy a městských částí při výkonu přenesené působnosti. Stejně
tak by měla být eventuálně ošetřena procesní stránka vydávání správního aktu přesahujícího
území více městských částí jako v případě napadeného opatření.
[6] V rámci druhého kroku algoritmu městský soud posuzoval procesní postup odpůrce
při vydání napadeného usnesení. Dospěl k závěru, že se žádných procesních pochybení
nedopustil. Mimo jiné tak nepřisvědčil námitce navrhovatelů, že by napadené opatření bylo
nicotné z důvodu, že veřejná vyhláška, kterou se zahajuje řízení o vydání opatření obecné povahy,
byla zveřejněna (dle §172 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu) pouze na úřední desce
Magistrátu hl. m. Prahy, a nikoliv na úředních deskách jednotlivých městských částí, jichž
se napadené opatření týká. Soud konstatoval, že pokud by odpůrce disponoval pravomocí
a působností pro vydání napadeného opatření, které se týká některých městských částí, mělo
by dojít také k jejich publikaci na úředních deskách úřadů daných městských částí. Toto
odůvodnil smyslem publikace návrhu opatření obecné povahy na úřední desce správního orgánu
(lhostejno zdali podle §172 odst. 1 správního řádu nebo podle §77 odst. 5 zákona o silničním
provozu), kterým je možnost seznámení se dotčené veřejnosti (typicky obyvatel daného
správního obvodu) se záměrem veřejné moci regulovat záležitosti, které se jí mohou přímo
dotýkat, a poskytnutí možnosti uplatnit své připomínky a námitky k danému záměru. Městský
soud ale nesouhlasil s navrhovateli, že by neuveřejnění návrhu napadeného opatření na úředních
deskách úřadů dotčených městských částí mělo za následek nicotnost napadeného opatření.
V dané situaci by šlo uvažovat o neuveřejnění jako o důvodu pro zrušení napadeného opatření,
ovšem za situace, kdy by navrhovatelé tvrdili a přiměřeně prokázali, že uvedená nezákonnost
určitým způsobem zasáhla do jejich subjektivních práv (např. nemohli v důsledku daného
pochybení uplatnit námitky či připomínky k návrhu napadeného opatření).
[7] Dále soud přezkoumával obsah opatření obecné povahy z hlediska jeho rozporu
se zákonem. Dal přitom za pravdu navrhovatelům, že odpůrce v odůvodnění napadeného
opatření nesprávně prezentoval některé nesouvisející důvody jako například skutečnost, že běžně
podnapilí a neukáznění uživatelé pivních kol nejsou rozhodně kulturním obohacením
hl. m. Prahy. Soud vysvětlil, že pokud se odpůrce rozhodl regulovat provoz pivních kol pomocí
instrumentů obsažených v zákoně o silničním provozu, měl by tak činit z důvodů, které
se určitým způsobem vážou k nutnosti úpravy provozu na pozemních komunikacích. Jako důvod
pro vydání místní úpravy provozu na pozemních komunikacích ve smyslu §77 odst. 1 zákona
o silničním provozu přitom nemůže obstát argumentace vhodností, kulturností či estetičností
daného dopravního prostředku. Na druhou stranu městský soud nevyloučil možnost zdůvodnění
potřeby takového opatření například zvýšenou mírou hluku spojenou s provozem těchto zařízení
či možností rizikového chování podnapilé posádky, neboť jde o přímý důsledek jeho provozu
na pozemních komunikacích; takové zdůvodnění ovšem musí vycházet z ověřitelných
skutečností.
[8] Městský soud rovněž navrhovatelům přisvědčil v tom, že z odůvodnění napadeného
opatření ani ze správního spisu nijak nevyplývají ověřitelné podklady pro zvolenou formu
regulace provozu na pozemních komunikacích. Městský soud zcela postrádá jakékoliv relevantní
údaje (byť jen ve formě tvrzení!), které by odůvodnily dopravní regulaci na relativně rozsáhlém
území hl. m. Prahy. Kupříkladu odpůrce tvrdí, že pivní kola mají negativní vliv na bezpečnost
a plynulost dopravního provozu z řady důvodů – pomalá rychlost, nemožnost jejich předjíždění
v úzkých ulicích historického centra Prahy, tvorba nežádoucích dopravních kongescí, problémy
při vyklízení světelně řízených křižovatek, ohrožení pro ostatní účastníky na komunikacích
s vyloučením motorové dopravy (parky či cyklostezky) či konsekventní nárůst znečištění ovzduší.
Tyto důvody jsou sice samy o sobě nepochybně relevantní pro uvedenou regulaci silničního
provozu, a tím spíše pokud jsou nakumulovány, nicméně dané skutečnosti je nutné doložit –
například kamerovými záznamy, statistikami orgánů Policie ČR nebo městské policie, apod.
Podobně lze uvažovat i o zvýšené míře hluku a podnapilosti posádky pivních kol jako
relevantním důvodu pro zákaz vjezdu pivních kol, ovšem opět je nutné, aby tyto důvody byly
podložené – např. stížnostmi obyvatel jednotlivých městských částí na zvýšený hluk apod.
Odpůrce však pouze obecně uvádí, že tvrzené důvody jsou prokázány praxí. Takovéto
odůvodnění nicméně nesplňuje nároky na přezkoumatelnost aktu veřejné moci a činí
ho nezákonným.
III. Kasační stížnost
[9] Odpůrce (stěžovatel) podal proti výrokům I. a III. rozsudku městského soudu kasační
stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“), a navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil
a vrátil věc městskému soudu k dalšímu řízení, alternativně, aby rozsudek zrušil a řízení zastavil.
[10] První část kasační argumentace směřuje proti závěru městského soudu, že stěžovatel není
nadán pravomocí a působností k vydání napadeného opatření obecné povahy, které stanovuje
místní úpravu provozu na území více dotčených městských částí.
[11] Stěžovatel vysvětlil, že zákon o pozemních komunikacích a zákon o silničním provozu
společně upravují velmi specifický úsek veřejné správy. Zákon o pozemních komunikacích
stanovuje obecné užívání pozemních komunikací a s tím související základní pravidla. Zákon
o silničním provozu v rámci obecného užívání upravuje konkrétní pravidla, tzn. konkrétní zákazy
či příkazy, jak mají uživatelé silničního provozu tato svá práva vykonávat. Mezi těmito zákony
je podle stěžovatele vztah speciality a subsidiarity. Zákon o silničním provozu, zákon
o hl. m. Praze, ani Statut neupravují, jak má být řešena situace, pokud věc, jež se má uskutečnit,
zasahuje na území více městských částí. Podle stěžovatele však žádná z městských částí nemá
pravomoc vydat opatření obecné povahy, které by svými účinky zasahovalo na území jiné
městské části (viz ustanovení §4 Statutu). Stěžovatel má podle §40 odst. 7 zákona o pozemních
komunikacích v posuzované věci postavení silničního správního úřadu, a jelikož
šlo o věc, jež se měla uskutečnit na území obvodů dvou nebo více správních úřadů, nepochybně
měl pravomoc a působnost k vydání napadeného opatření obecné povahy. Tento závěr
podporuje i legitimní očekávání z titulu zavedené správní praxe i z předchozí judikatury
Městského soudu v Praze (viz jeho rozsudek ze dne 10. 4. 2019, č. j. 5 A 37/2017 - 137, bod 31,
a rozsudek NSS ze dne 28. 6. 2018, č. j. 5 As 166/2017 - 36).
[12] Hodnocení městského soudu navíc stěžovatel považuje za ryze formalistické. Jakékoliv
fragmentární posuzování opatření obecné povahy totiž povede k zcela absurdním závěrům.
I z odůvodnění napadeného rozsudku plyne, že opatření obecné povahy stanoví jednotlivé
podmínky v komplexním rozsahu a tyto jsou jednotlivě provázané, a proto dílčí posouzení
povede buď k vnitřní rozpornosti, anebo k nenaplnění účelu, kvůli němuž bylo opatření vydáno.
Pokud by městský soud užil jazykového výkladu při aplikaci právní normy ze Statutu a zároveň
posuzoval opatření jako celek, uzavřel by, že pravomoc a působnost je svěřena městským částem
pouze v rozsahu jejich území, nikoliv i za hranicemi jejich území. Dle Statutu došlo k přenesení
pouze dílčí pravomoci a působnosti. Jakýkoliv přenos pravomoci ze stěžovatele na městské části
nadto musí nutně být v mezích zákonné úpravy, tj. zákonná úprava má přednost.
[13] Dále se stěžovatel ohradil proti hodnocení soudu v otázce uveřejnění opatření obecné
povahy. Je přesvědčen, že dodržel zákonný postup při vydání napadaného opatření. Městský soud
správně uvedl, že by mělo postačit uveřejnění na úřední desce stěžovatele. Nad rámec
své povinnosti a v zájmu zachování možnosti dotčené veřejnosti seznámit se s návrhem opatření
pak stěžovatel požádal jednotlivé městské části o uveřejnění na jednotlivých úředních deskách
ve správě městských částí, které tak, až na výjimku jedné městské části, učinily. Pro stanovení
povinnosti uveřejnění návrhu opatření na jednotlivých úředních deskách ve správě městských
částí není dán zákonný podklad, tedy ani stěžovatel ani městské části nejsou k danému povinni,
ačkoliv tak nad rámec svých povinností učinili.
[14] K nesprávným závěrům dospěl městský soud rovněž při přezkumu napadeného opatření
z hlediska jeho rozporu se zákonem. Stěžovatel v odůvodnění opatření uvedl některé důvody,
které svou povahou pouze dokreslují vydané opatření, přičemž však jako první a hlavní důvod
vydání opatření obecné povahy uvádí zcela striktně, že: „Opatření bude realizováno zejména z důvodu
negativního vlivu provozu pivních kol na bezpečnost a plynulost dopravního provozu v hl. m. Praze. Pivní kola
ani zdaleka nedosahují rychlosti dopravního proudu, který se běžně pohybuje na hranici nejvyšší dovolené
rychlosti.“ Stěžovatel má za to, že uvedl-li mimo stěžejní důvod i další důvody, které svou povahou
nijak nevylučují stěžejní důvod vydání napadaného opatření, nemohl takovým postupem zatížit
opatření nezákonností. Stěžovateli rovněž není zřejmé, že by neuvedl dostatečný výčet důvodů
k vydání napadeného opatření. Některé skutečnosti jako šířka pivního kola, jeho rychlost,
či s tím související nemožnost předjetí z důvodu šířky vozovky, která je dána, považuje za známé,
tj. nevyžadující doložení žádných dalších podkladů. Přestože si stěžovatel nevyžádal žádné
statistiky, jak mu soud doporučil, proběhlo jednání mezi dotčenými městskými částmi, které
vyslovily svůj souhlas s navrhovanou úpravou provozu. Umístění dopravních značek není
samoúčelné či dokonce šikanózní, nýbrž má racionální a opodstatněné důvody, které však soud
nevzal v potaz.
IV. Vyjádření navrhovatelů
[15] Navrhovatelé ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedli, že souhlasí se závěry
napadeného rozsudku. Nejprve poznamenali, že nedostatek pravomoci a příslušnosti stěžovatele
k vydání opatření obecné povahy nebyl stěžejním důvodem pro zrušení tohoto opatření soudem.
Argumentace stěžovatele ustanovením §40 zákona o pozemních komunikacích je nepatřičná,
neboť toto ustanovení dopadá na odlišné případy. Zde se jednalo o úpravu obecného užívání
na území jednotlivých městských částí, kterým je svěřeno o tomto vést řízení. Jak plyne mimo jiné
i z komentáře ke zmíněnému ustanovení, uvedená úprava se a priori týká např. stavebních
či jiných řízení, samotná místní úprava však na tento zvláštní režim nedopadá, pokud existuje
zásada, že má řízení vést prvoinstanční správní úřad na úrovni obce, nadřízený silniční správní
úřad je výjimka. Navrhovatelé rovněž odkázali na zásadu, že o místní úpravě obecného užívání
má mimo jiné rozhodovat silniční správní úřad, který zná místní poměry. Tato skutečnost
se pak může promítnout právě do důvodnosti místní úpravy a jeho odůvodnění mimo jiné právě
i znalostí místních poměrů. Pokud sama stěžovatelka dovodila pravomoc Magistrátu hl. m. Prahy
k vydání opatření obecné povahy tím, že jde o silniční správní úřad nadřízený úřadům, které
by měly obecně rozhodovat, tak v podstatě sama uznává, že publikace opatření musí
být provedena i na úředních deskách těchto silničních správních úřadů.
[16] Dále se navrhovatelé ztotožnili se závěrem městského soudu, že odůvodnění opatření
obecné povahy je nepřezkoumatelné. Důvody jsou do takové míry obecné, že by je bylo možno
vztáhnout na jakýkoliv dopravní prostředek. Možnost objetí pivního kola odůvodňuje případné
omezení obecného užívání na úzkých silnicích, kde však již dnes jsou zácpy, a rychlost
dopravního proudu je nízká, spíše blízká právě pohybu zakazovaných dopravních prostředků.
V úzkých ulicích pak lze velmi obtížně objíždět či předjíždět i kola a jakákoliv podobná vozidla,
která mají podobné vlastnosti, jako zakazované beerbiky. Akceptace toho, že na obecných
vlastnostech jednotlivých dopravních prostředků, lze omezit obecné užívání bez dalšího, řádného
odůvodnění, by vedla k neomezené možnosti zakázat cokoliv na pozemních komunikacích.
Takovýto stav by vedl k totální negaci správního řízení a úpravy obecného užívání komunikací.
Navrhovatelé poznamenali, že zatímco dopravní prostředky, jako jsou elektrické koloběžky
a kola, vedou k doložitelným problémům, nehodám, škodám na zdraví a majetku a mají velmi
negativní vliv na bezpečnost např. chodců, tak tyto dopravní prostředky naopak hl. m. Praha
podporuje – viz memorandum s provozovatelem koloběžek LIME. Je tak zjevné, že předmětná
úprava obecného užívání komunikací má zcela jednoznačnou politickou objednávku
a odůvodnění je pak jenom a pouze fíkový list na této politické nahotě. Zakazování určitých
dopravních prostředků ve jménu bezpečnosti dopravy však je třeba omezovat na opravdu
nebezpečné a řádně podložené situace, což se zde nestalo. Městský soud se v daném směru
vyjádřil zcela logicky, racionálně, neformalisticky a v zájmu ochrany obecného užívání
komunikací, pokud zcela jednoznačně vymezil, jaké důvody a jak doložené mají být v rámci
vydávání opatření obecné povahy doloženy k tomu, aby omezení obecného užívání bylo
přípustné.
[17] Navrhovatel upozornil, že odpůrce dne 12. 6. 2020 vydal další totožné opatření obecné
povahy o stanovení přechodné úpravy provozu na pozemních komunikacích, k čemuž připojil
i totožnou projektovou dokumentaci z května 2019 a ze kterého toliko vypustil označení
Praha 1 - 10 a omezil jeho platnost na 60 dnů ode dne nabytí účinnosti. Stěžovatel tak hrubě
pohrdá pravomocným a vykonatelným soudním rozhodnutím a deklaruje, že jej odmítá a nebude
respektovat. V nově vydaném dočasném opatření obecné povahy stěžovatel sám potvrzuje
správnost kasační stížností napadeného rozsudku v tom směru, že mu chyběly podklady
a že teprve nyní bude zkoumat důvodnost dopravního značení v praxi.
[18] Navrhovatelé tedy žádají, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek potvrdil.
V. Replika stěžovatele
[19] Stěžovatel se ve své replice předně ohradil proti tvrzení navrhovatelů, že otázka jeho
pravomoci k vydání napadeného opatření obecné povahy nebyla stěžejním důvodem ke zrušení
opatření soudem. Přezkum pravomoci stěžovatele k vydání opatření je prvním formálním
krokem v rámci algoritmu přezkumu zákonnosti opatření obecné povahy. Městský soud navíc
rozhodoval zcela protichůdně v nyní napadeném rozsudku a v rozsudku č. j. 5 A 37/2017 – 137.
Stěžovatel se přitom ve věci pravomoci touto dosavadní rozhodovací praxí městského soudu
řídil. S navrhovateli dále nelze souhlasit v tom, že by v daném případě nebylo možno užít §40
zákona o pozemních komunikacích; tato úprava se na daný případ vztahuje subsidiárně.
[20] Rovněž stěžovatel důrazně odmítl, že by vydání napadeného opatření bylo politickou
objednávkou. Je zcela běžné, že jakékoliv omezení či nová opatření na určitém území jsou
s veřejností komunikována tak, aby veřejnost byla s těmito opatřeními dostatečně obeznámena,
a to i nad rámec povinností uveřejnění plynoucích z příslušných právních předpisů.
VI. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[21] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení. Zjistil, že kasační stížnost má požadované náležitosti a je projednatelná. Dále
přistoupil k posouzení kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů, přičemž
zkoumal, zda napadené rozhodnutí krajského soudu netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[22] Kasační stížnost je důvodná.
[23] Nejprve se soud zabýval otázkou, zda byl stěžovatel nadán pravomocí a působností vydat
napadené opatření obecné povahy. Dospěl přitom k závěru, že městský soud tuto otázku
posoudil nesprávně.
[24] Podle §77 odst. 5 zákona o silničním provozu: Místní a přechodnou úpravu provozu
na pozemních komunikacích stanoví příslušný správní orgán opatřením obecné povahy, jde-li o světelné signály,
příkazové a zákazové dopravní značky, dopravní značky upravující přednost a dodatkové tabulky k nim nebo
jiné dopravní značky ukládající účastníku silničního provozu povinnosti odchylné od obecné úpravy provozu
na pozemních komunikacích. Opatření obecné povahy nebo jeho návrh zveřejní příslušný správní orgán
na úředních deskách obecních úřadů v obcích, jejichž správních obvodů se opatření obecné povahy týká,
jen vztahuje-li se stanovení místní nebo přechodné úpravy provozu na pozemních komunikacích k provozu
v zastavěném území dotčené obce nebo může-li stanovením místní nebo přechodné úpravy provozu na pozemních
komunikacích dojít ke zvýšení hustoty provozu v zastavěném území dotčené obce. Jde-li o stanovení přechodné
úpravy provozu na pozemních komunikacích, nedoručuje příslušný správní úřad návrh opatření obecné povahy
a nevyzývá dotčené osoby k podávání připomínek nebo námitek; opatření obecné povahy nabývá účinnosti pátým
dnem po vyvěšení.
[25] Podle §77 odst. 1 písm. c) zákona o silničním provozu [m]ístní a přechodnou úpravu provozu
na pozemních komunikacích a užití zařízení pro provozní informace stanoví na silnici II. a III. třídy, místní
komunikaci a na veřejně přístupné účelové komunikaci obecní úřad obce s rozšířenou působností.
[26] Podle §40 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích [s]tátní správu ve věcech dálnice, silnice,
místní komunikace a veřejné účelové komunikace vykonávají silniční správní úřady, kterými jsou Ministerstvo
dopravy, krajský úřad, obecní úřad obce s rozšířenou působností a obecní úřad, celní úřad a újezdní úřad.
[27] Podle §40 odst. 7 zákona o pozemních komunikacích platí: Jde-li o věc, jež se má uskutečnit
v územním obvodu dvou nebo více silničních správních úřadů, provede řízení a vydá rozhodnutí nejbližší společně
nadřízený správní orgán. Tento orgán může stanovit, že řízení provede a rozhodnutí vydá některý ze silničních
správních úřadů, v jehož územním obvodu se má věc uskutečnit.
[28] Zákon o hl. m. Praze ve svém §31 odst. 2 uvádí, že orgány hl. m. Prahy vykonávají
přenesenou působnost, která je zvláštním zákonem svěřena orgánům obcí, orgánům obcí
s pověřeným obecním úřadem a orgánům obcí s rozšířenou působností, není-li dále stanoveno
jinak. Dle §32 odst. 2 zákona o hl. m. Praze lze orgánům městských částí v mezích zákona svěřit
Statutem přenesenou působnost, která je zvláštním zákonem svěřena orgánům obcí, orgánům
obcí s pověřeným obecným úřadem nebo orgánům obcí s rozšířenou působností, není-li dále
stanoveno jinak. V §4 Statutu je pak upravena místní působnost ve vztahu k úpravě provozu
na pozemních komunikacích tak, že městské části vykonávají přenesenou působnost na svém
území. Dle položky 388 přílohy č. 4 orgánům městských částí přísluší ve smyslu §124 odst. 6
zákona o silničním provozu stanovování místní a přechodné úpravy provozu na pozemních
komunikacích na silnici III. třídy, místní komunikaci II., III. a IV. třídy a veřejně přístupné
účelové komunikaci, s výjimkou veřejně přístupných účelových komunikací Aviatická
a Schengenská, a užití zařízení pro provozní informace na silnici III. třídy, místní komunikaci II.,
III. a IV. třídy a veřejně přístupné účelové komunikaci s výjimkou komunikací Aviatická
a Schengenská.
[29] V posuzované věci je podstatné, že napadené opatření obecné povahy stanovilo místní
úpravu provozu na pozemních komunikacích v Praze 1, Praze 2, Praze 4, Praze 5, Praze 6, Praze
7, Praze 8 a Praze 10, tj. na území více městských částí hlavního města Prahy.
[30] Nejvyšší správní soud přisvědčuje stěžovateli, že pokud se opatření týkalo území více
městských částí hlavního města Prahy, vyplývá jeho pravomoc a působnost vydat toto opatření
přímo ze zákona o pozemních komunikacích, konkrétně z jeho §40 odst. 7. Podle něj o věci,
jež se má uskutečnit v území obvodu dvou a více silničních správních úřadů, provede řízení
a vydá rozhodnutí nejbližší společně nadřízený správní orgán. Tuto právní úpravu přitom
lze podpůrně použít i pro posouzení pravomoci a působnosti k vydání opatření obecné povahy.
Pokud se tedy místní úprava provozu na pozemních komunikacích dotýkala území několika
městských částí, měl toto opatření vydat stěžovatel, jako orgán nadřízený orgánům městských
částí, do jejichž působnosti by jinak tato oblast úpravy, pokud by se jednalo pouze o území dané
městské části, spadala (§4 Statutu). Statut přitom působnost stěžovatele nijak nevylučuje, neboť
sám výslovně neřeší, jaký správní orgán je příslušný ke stanovení místní úpravy provozu
za situace, že se opatření týká území více městských částí. V takovém případě je tedy nutno vyjít
přímo ze zákonné úpravy, z níž lze příslušnost stěžovatele k vydání napadeného opatření
jednoznačně dovodit. Nadto, jak správně zdůraznil stěžovatel, zákonná úprava má přednost před
úpravou obsaženou v podzákonných předpisech. Pokud tedy otázka pravomoci k vydání
napadeného opatření nevyplývala ze Statutu, ale bylo možno ji dovodit ze zákona, nelze hovořit
o existenci legislativní mezery, případně o nutnosti přijetí nové legislativní úpravy ve Statutu,
jak doporučoval městský soud. Nelze ani shledat, že by tímto výkladem došlo k porušení zásady,
že veřejná moc může být uplatňována pouze v mezích stanovených právními předpisy. Ze znění
§40 odst. 7 zákona o pozemních komunikacích totiž působnost stěžovatele vydat napadené
opatření jednoznačně vyplývá; tomuto závěru neodporuje ani §4 Statutu, který deleguje výkon
přenesené působnosti v oblasti úpravy provozu na pozemních komunikacích na jednotlivé
městské části, pokud jde o jejich území.
[31] Městský soud tedy posoudil tuto otázku nesprávně, v rozporu se zákonem. Jeho výklad
relevantní právní úpravy by ve svém důsledku vedl k tomu, že by opatření obecné povahy,
jež by se týkalo úpravy provozu na území více městských částí hlavního města Prahy, vůbec
nebylo možno vydat, neboť ze Statutu není zřejmé, do působnosti jakého orgánu tato záležitost
spadá. Logikou městského soudu by tak mohly pouze samy orgány městských částí stanovovat
místní úpravu provozu na silnici III. třídy, místní komunikaci II., III. a IV. třídy a veřejně
přístupné účelové komunikaci toliko na svém území. Přitom je třeba vzít v úvahu,
že do působnosti orgánů městských částí nespadá úprava provozu na místních komunikacích
I. třídy, tuto oblast by tak zvlášť mohl upravovat pouze stěžovatel. Prakticky by tak nebylo
možné vydat komplexní opatření týkající se úpravy provozu na pozemních komunikacích v širší
oblasti přesahující území jedné městské části hlavního města Prahy, jak tomu bylo i v nyní
posuzované věci. Takový důsledek výkladu právních norem by byl (jak ostatně uvedl
i sám městský soud v napadeném rozsudku) nelogický, nadto jej ani ze zákonné úpravy doplněné
úpravou ve Statutu nelze dovodit.
[32] Stěžovatel dále nesouhlasil se závěrem městského soudu, že byl povinen zveřejnit návrh
opatření obecné povahy na úředních deskách všech dotčených městských částí. Namítl,
že postačilo vyvěšení návrhu opatření pouze na jeho úřední desce; stěžovatel nicméně nad rámec
své zákonné povinnosti požádal i dotčené městské části o vyvěšení návrhu na jejich úředních
deskách, což tyto městské části, až na jednu výjimku (městská část Praha 4), učinily.
[33] Obecná úprava obsažená v §172 odst. 1 správního řádu uvádí: Návrh opatření obecné povahy
s odůvodněním správní orgán po projednání s dotčenými orgány uvedenými v §136 doručí veřejnou vyhláškou
podle §25, kterou vyvěsí na své úřední desce a na úředních deskách obecních úřadů v obcích, jejichž správních
obvodů se má opatření obecné povahy týkat, a vyzve dotčené osoby, aby k návrhu opatření podávaly připomínky
nebo námitky. V případě potřeby se návrh zveřejní i jiným způsobem, v místě obvyklým. Návrh opatření obecné
povahy musí být zveřejněn nejméně po dobu 15 dnů.
[34] Dále §77 odst. 5 věta druhé zákona o silničním provozu uvádí: Opatření obecné povahy nebo
jeho návrh zveřejní příslušný správní orgán na úředních deskách obecních úřadů v obcích, jejichž správních obvodů
se opatření obecné povahy týká, jen vztahuje-li se stanovení místní nebo přechodné úpravy provozu na pozemních
komunikacích k provozu v zastavěném území dotčené obce nebo může-li stanovením místní nebo přechodné úpravy
provozu na pozemních komunikacích dojít ke zvýšení hustoty provozu v zastavěném území dotčené obce.
[35] Městský soud tedy správně shrnul, že z uvedené právní úpravy vyplývá, že stěžovatel
byl povinen zveřejnit návrh opatření obecné povahy nejen na své úřední desce, ale rovněž
na úředních deskách městských částí, jejichž správních obvodů se opatření týkalo. Soud rovněž
správně upozornil i na účel této právní úpravy, kterým je umožnit dotčené veřejnosti se seznámit
se záměrem plánované regulace a uplatnit k němu své připomínky.
[36] Nejvyšší správní soud tak nepřisvědčil stěžovateli, že by ze zákona vyplývala povinnost
zveřejnění návrhu posuzovaného opatření toliko na jeho úřední desce. Ze správního spisu
je ovšem zřejmé, že stěžovatel návrh napadeného opatření obecné povahy projednal se zástupci
orgánů dotčených městských částí a rovněž je požádal o zveřejnění tohoto návrhu na jejich
úředních deskách. Ke zveřejnění sice nedošlo na úřední desce městské části Praha 4, městský
soud ovšem dospěl k závěru, že tato skutečnost neměla vliv na zákonnost napadeného opatření
obecné povahy, resp. v daném případě nebyla důvodem, pro který by mělo být napadené opatření
zrušeno. S tímto hodnocením se Nejvyšší správní soud ztotožňuje.
[37] Další část kasační argumentace směřuje proti závěru městského soudu, podle kterého
je napadené opatření obecné povahy zcela nepřezkoumatelné. Městský soud byl zejména
přesvědčen, že opatření není dostatečně odůvodněno, resp. absentují v něm ověřitelné podklady
pro zvolenou formu regulace provozu na pozemních komunikacích.
[38] Nejvyšší správní soud odkazuje na §173 odst. 1 správního řádu, dle kterého musí
opatření obecné povahy obsahovat odůvodnění. Podle §174 odst. 1 správního řádu pro řízení
podle této části (část šestá správního řádu) platí obdobně ustanovení části první a přiměřeně
ustanovení části druhé. Přiměřeně tedy lze použít i §68 odst. 3 správního řádu, v němž
je stanoveno, že v odůvodnění se uvedou důvody výroku, podklady pro jeho vydání, úvahy,
kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, a informace
o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením
k podkladům rozhodnutí. Z judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že i v odůvodnění
opatření obecné povahy je nutno uvést důvody výroku, podklady pro jeho vydání a úvahy,
kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů (§68 odst. 3
a §174 odst. 1 správního řádu z roku 2004). Nedostatek rozhodovacích důvodů způsobuje jeho
nepřezkoumatelnost. „Je-li vydání opatření obecné povahy vázáno na splnění zákonných podmínek, mělo
by být obsahem jeho odůvodnění též posouzení, zda byly tyto podmínky splněny“ (viz rozsudek NSS
16. 12. 2008, č. j. 1 Ao 3/2008 – 136).
[39] V posuzované věci se jednalo o opatření obecné povahy vydané podle §77 odst. 1
písm. c), odst. 5 a §78 zákona o silničním provozu a vyhlášky č. 294/2015 Sb., kterým byla
stanovena místní úprava provozu na pozemních komunikacích v dotčených městských částech
hlavního města Prahy, spočívající v umístění svislého dopravního značení z důvodu vymezení
zóny zákazu vjezdu a provozování pivních kol na zde blíže určených pozemních komunikacích.
[40] Pro posouzení tohoto opatření a naplnění požadavků na jeho odůvodnění je proto
podstatné splnění zákonem stanovených podmínek obsažených v §78 odst. 2 zákona o silničním
provozu, dle kterého platí, že dopravní značky, světelné a akustické signály, dopravní zařízení a zařízení
pro provozní informace se smějí užívat jen v takovém rozsahu a takovým způsobem, jak to nezbytně vyžaduje
bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích nebo jiný důležitý veřejný zájem.
[41] Nejvyšší správní soud ve své judikatuře vyslovil, že smysl umístění dopravních značek
nemůže být samoúčelný nebo šikanózní, ale naopak musí být racionální a opodstatněný některým
z uvedených legitimních důvodů. Pokud takový důvod neexistuje, jedná se o dopravní značku
umístěnou protizákonně (srov. rozsudek NSS ze dne 7. 1. 2009, č. j. 2 Ao 3/2008 - 100,
č. 1794/2009 Sb. NSS).
[42] Při hodnocení souladu napadeného opatření obecné povahy s hmotným právem
a se zásadou proporcionality je pak třeba posuzovat, zda jsou v přezkoumávaném opatření
přesvědčivě vysvětleny důvody jeho přijetí a také nezbytnost rozsahu a způsobu užití dopravního
značení, jak explicitně požaduje citovaný §78 odst. 2 zákona o silničním provozu (viz rozsudek
NSS ze dne 26. 5. 2016, č. j. 7 As 39/2016 – 47).
[43] Městský soud se v napadeném rozsudku nejprve zabýval souladem napadeného opatření
se zákonem, přičemž dospěl k závěru, že napadené opatření obecné povahy disponuje natolik
nedostatečným zdůvodněním, že to způsobuje nepřezkoumatelnost celého aktu. Proto
již považoval za bezúčelné se jakkoliv vyjadřovat k možné (ne)proporcionalitě napadeného
opatření.
[44] Nejvyšší správní soud závěru městského soudu o nepřezkoumatelnosti napadeného
opatření obecné povahy z důvodu nedostatečnosti odůvodnění nepřisvědčil.
[45] Z napadeného opatření je zřejmé, že bylo přijato z důvodu negativního vlivu provozu
pivních kol na bezpečnost a plynulost dopravního provozu v hlavním městě Praze. Stěžovatel
vysvětlil, že pivní kola ani zdaleka nedosahují rychlosti dopravního proudu, který se běžně
pohybuje na hranici nejvyšší dovolené rychlosti. Zároveň díky šířce (jde o šířku přesahující 1,2 m)
pivního kola není možné pomalu jedoucí pivní kolo předjet, pokud to šířkové uspořádání
komunikace, stavební úprava komunikace, místní či přechodná úprava provozu na pozemních
komunikacích neumožňuje. Praxe tedy ukázala, že v místě pohybu pivních kol se tvoří provázané
dopravní kongesce, což je zejména v centrální části hlavního města velmi nežádoucí jev, neboť
tato kongesce vzdouvající se za pomalu jedoucím pivním kolem běžně zasahuje do prostoru
křížení komunikací, čímž jsou blokována vozidla mající tendenci jet v příčném směru. Jako další
negativní provozně bezpečnostní aspekt opatření obecné povahy uvádí jízdu pivního kola
světelně řízenou křižovatkou, kde vyklizovací časy každé křižovatky jsou nastaveny na rychlost
výrazně převyšující rychlost pohybu pivního kola. Běžně se tak stává, že kolona vozidel jedoucí
za pivním kolem nestihne v požadovaném čase vyklidit prostor křižovatky, a v ostatních směrech
už mají vozidla signál volno, nicméně křižovatkou nemohou v požadovaném okamžiku bezpečně
a plynule projet. Problematika bezpečnosti se dle opatření týká rovněž komunikací s vyloučením
provozu motorové dopravy, tedy v parcích a na jiných stezkách pro pěší a cyklisty, kde pivní kola
zcela prokazatelně ohrožují pěší a děti na jízdních kolech či jiných sportovních pomůckách. Dále
je v opatření uvedeno, že provoz pivních kol rovněž přispívá ke znečišťování ovzduší, neboť
kolony motorových vozidel, které se za pomalu jedoucími pivními koly tvoří, jsou
koncentrovanými producenty množství výfukových plynů.
[46] Stěžovatel se dále v opatření obecné povahy vypořádal s uplatněnými námitkami
a připomínkami navrhovatelů, v rámci nichž akcentoval „nevyzpytatelné a nepředvídatelné
chování často podnapilé posádky pivních kol, kterým ohrožuje sebe i ostatní účastníky silničního
provozu“, a „veřejný zájem spočívající v zajištění bezpečnosti účastníků silničního a pěšího
provozu a zabránění omezování plynulosti provozu ve vymezené oblasti města“.
[47] V odůvodnění napadeného opatření tedy stěžovatel podle přesvědčení Nejvyššího
správního soudu poměrně podrobně popsal, z jakých důvodů považuje přijetí úpravy provozu
za pomocí rozmístění dopravního značení za nezbytné. Stěžejní důvody přitom spočívají
v ochraně bezpečnosti a plynulosti dopravního provozu, jak vyžaduje rovněž §78 odst. 2 zákona
o silničním provozu. Městský soud sice tyto důvody považoval za relevantní pro regulaci
silničního provozu (a to tím spíše, pokud jsou nakumulovány), dle jeho názoru však bylo
nezbytné dané skutečnosti doložit, a to například „kamerovými záznamy, statistikami orgánů
Policie ČR, městské policie apod.“. Uvedený požadavek městského soudu považuje Nejvyšší
správní soud minimálně za neopodstatněný, neboť mu není zřejmé, co konkrétně
by měl stěžovatel „ověřitelnými podklady“ doložit. Stěžovatel v odůvodnění napadeného opatření
vycházel zejména z šířky pivního kola (nad 1,2 m) a jeho pomalé rychlosti a s tím souvisejícím
ohrožením plynulosti a bezpečnosti silničního provozu. Tyto důvody dle Nejvyššího správního
soudu nebylo nutno nějakým způsobem dokládat, neboť vycházejí z technických vlastností
a parametrů pivních kol, o nichž není sporu. Uvedené omezení silničního provozu by teoreticky
bylo možno doložit kamerovým záznamem dokumentujícím některé z popsaných
problematických situací (pokud by jej měl stěžovatel k dispozici), soud to však považuje
za nadbytečné. K přijetí posuzovaného opatření rovněž není třeba, aby popsané omezení
a ohrožení silničního provozu dokumentovaly statistiky orgánů policie, případně aby stěžovatel
vyčkával, až bude mít k dispozici záznamy policie dokumentující spáchání přestupků v souvislosti
s používání pivních kol. Opatření upravující provoz na pozemních komunikacích, resp. zákaz
vjezdu určitých dopravních prostředků, může být zcela jistě přijato i preventivně, aniž by k řešené
problematice již existovaly určité statistiky policie, stížnosti ze strany občanů a podobně.
[48] Městský soud správně uvedl, že jako důvod pro vydání místní úpravy provozu
na pozemních komunikacích nemůže sama o sobě obstát argumentace vhodností, kulturností
či estetičností daného dopravního prostředku. Je však třeba poznamenat, že tyto důvody uvedl
stěžovatel v napadeném opatření toliko na závěr svého odůvodnění založeného primárně
na relevantních důvodech pro přijetí opatření dle §77 odst. 5 a 78 odst. 2 zákona o silničním
provozu. Nejvyšší správní soud přitom nepovažuje za pochybení stěžovatele, že v napadeném
opatření prezentoval (do značné míry nad rámec) i tyto důvody, které primárně nesouvisí
s účelem regulace dopravy.
[49] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že napadené opatření obecné povahy obsahuje řádné
zdůvodnění, na základě jakých konkrétních důvodů stěžovatel přistoupil k jeho vydání, a rovněž
vysvětlení, proč stěžovatel považoval přijatou místní úpravu provozu prostřednictvím
dopravního značení za nezbytnou. Toto opatření tedy splňuje požadavky přezkoumatelnosti,
resp. dostatečnosti odůvodnění, a není třeba vyžadovat doplnění ověřitelných podkladů, které
by tyto důvody blíže prokazovaly. S městským soudem tak ani nelze souhlasit, že by nebylo
možno zhodnotit obsah tohoto opatření z hlediska proporcionality (přiměřenosti právní
regulace).
VII. Závěr a náklady řízení
[50] Kasační stížnost je důvodná, a proto Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu
ve výrocích I. a III., proti nimž kasační stížnost směřovala, zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení
(§110 odst. 1 s. ř. s.), v němž bude vázán shora vysloveným právním názorem (§110 odst. 4
s. ř. s.). Městský soud tedy bude vycházet z toho, že stěžovatel měl pravomoc a působnost
napadené opatření obecné povahy vydat, a že toto opatření je přezkoumatelné (dostatečně
odůvodněné). V rámci dalšího řízení bude muset v mezích námitek navrhovatelů přezkoumat
toto opatření z hlediska jeho proporcionality.
[51] Městský soud v souladu s §110 odst. 3 s. ř. s. v dalším řízení rozhodne i o náhradě
nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. října 2020
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu