ECLI:CZ:NSS:2020:1.AS.311.2019:68
sp. zn. 1 As 311/2019 - 68
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců
Mgr. Vladimíra Doležala a JUDr. Ivo Pospíšila v právní věci žalobkyně: Ing. Anna Koulová,
se sídlem Lobeč 1097, Kralupy nad Vltavou, okres Mělník, zastoupena Mgr. Jaromírem Noskem,
advokátem se sídlem Furchova 373, Telč, okres Jihlava, proti žalovanému: Ministerstvo
dopravy, se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 1. 8. 2016, čj. 224/2016-110-SDNA/3, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně
proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 18. 6. 2019, čj. 46 A 86/2016 – 92,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á.
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně kasační stížností napadla rozsudek Krajského soudu v Praze (dále jen „krajský
soud“) ze dne 18. 6. 2019, čj. 46 A 86/2016 - 92, kterým byla zamítnuta její žaloba proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 1. 8. 2016, čj. 224/2016-110-SDNA/3, jímž bylo částečně
změněno a částečně potvrzeno rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje (dále
jen „správní orgán“) ze dne 19. 11. 2013, čj. 165972/2013/KUSK.
[2] Rozhodnutím správního orgánu byla žalované uložena pokuta 9.000 Kč za porušení
povinnosti zajistit v předepsaném množství záznamy o době řízení, bezpečnostních
přestávkách a době odpočinku ve vozidle DAF FA, RZ 7S4 7190, o nejvyšší povolené hmotnosti
11.990 kg, provozovaném žalobkyní, když v době kontroly prováděné Policií České republiky
(dále jen „policie“) dne 5. 3. 2013 řidič I. P. tyto doklady nepředložil za dny 7., 9. až 13., 16. až 25.
a 27. 2. a 1. až 4. 3. 2013 a nepředložil ani potvrzení dopravce o době, kdy v kontrolovaném
období od 5. 2. do 5. 3. 2013 neřídil vozidlo včetně uvedení důvodů, nebo jiný doklad prokazující, že vozidlo
v tomto období neřídil. Pokuta byla uložena podle §35 odst. 2 písm. h) zákona č. 111/1994 Sb., o
silniční dopravě, ve znění zákona č. 119/2012 Sb. za porušení §3 odst. 3 písm. a) stejného
zákona, ve smyslu čl. 15 odst. 7 písm. a) nařízení Rady (EHS) č. 3821/85 ze dne 20. prosince 1985
o záznamovém zařízení v silniční dopravě (dále jen „nařízení č. 3821/85“). Správní orgán dospěl
k závěru, že žalobkyně byla za porušení této povinnosti objektivně odpovědná. Výše pokuty byla
stanovena u dolní hranice zákonem stanoveného rozmezí (až výše do 500 tis. Kč) s ohledem na
to, že žalobkyně v průběhu správního řízení vysvětlila charakter práce řidiče, a přes typovou
závažnost deliktu má i takto vysoká pokuta výchovný účinek. Správní orgán dále uložil žalobkyni
povinnost uhradit náklady správního řízení.
[3] Správní orgán v odůvodnění svého rozhodnutí odmítl námitky žalobkyně
týkající se nedostatků v protokolu o silniční kontrole s argumentací, že tento dokument byl
nejprve správnímu orgánu předložen policií v kopii proto, že originál byl postoupen Městskému
úřadu v Černošicích s jiným oznámením podezření ze spáchání přestupku řidičem
kontrolovaného vozidla. Teprve na vyžádání správního orgánu byl k důkazu proveden jeho
originál spolu s originály odebraných listin, předložených řidičem vozidla při silniční policejní
kontrole. Z originálu protokolu byl skutkový stav zjištěn bez důvodných pochybností v rozsahu
potřebném pro rozhodnutí. Právě to, že řidič, vystupující jako zaměstnanec a tedy zástupce
dopravce, při kontrole protokol podepsal bez námitek, dokládá, že řidičem vozidla byly
předloženy jen doklady, které byly k protokolu připojeny. Protokol nebyl vyhotoven policií podle
zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, jak se nesprávně žalobkyně domnívala, nýbrž jako
úřední záznam podle §58 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích. Tato skutečnost však nebránila
žalobkyni se s důkazem seznámit a vyjádřit se k němu. Právně pak správní orgán hodnotil,
že nařízení č. 3821/85 v čl. 15 odst. 7 písm. a) vymezuje počet předkládaných záznamů na den kontroly
a 28 dní jí předcházejících a v §1b vyhlášky č. 478/2000 Sb., kterou se provádí zákon o silniční
dopravě, je stanovena povinnost, že ve vozidle, ve kterém je předepsáno vedení záznamů, musí
mít řidič potvrzení podle čl. 1 rozhodnutí Komise (ES) ze dne 12. 4. 2007, č. 230/2007,
o formuláři o předpisech v sociální oblasti, týkajících se činností v silniční dopravě, vystavené
dopravcem o době, kdy v kontrolovaném období neřídil vozidlo, včetně uvedení důvodů,
nebo jiný doklad prokazující, že vozidlo v tomto období neřídil. Protože tyto doklady nebyly
řidičem vozidla předloženy při silniční kontrole, nepovažoval správní orgán za nutné provádět
další žalobkyní navrhované důkazy.
[4] K odvolání žalobkyně, obsahující obdobné námitky jako v kasační stížnosti (viz bod [9]
a násl. níže) žalovaný svým rozhodnutím změnil rozhodnutí správního orgánu tak,
že do skutkové věty doplnil datum a čas předmětné silniční kontroly a ve zbytku jej potvrdil.
Žalovaný hodnotil, že stěžovatelka byla tuzemským dopravcem podle zákona o silniční dopravě,
neboť v době kontroly provozovala vnitrostátní nákladní silniční dopravu. Tato doprava byla
prováděna velkým vozidlem ve smyslu §2 odst. 14 zákona o silniční dopravě, a proto
se na stěžovatelku vztahovaly povinnosti stanovené v §3 téhož zákona a v čl. 15 odst. 7 nařízení
č. 3821/85. Shodně se správním orgánem žalovaný právně hodnotil, že stěžovatelka tyto
povinnosti porušila. Přestože od doby kontroly došlo s účinností od 2. 3. 2015 ke změně právní
úpravy nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 165/2014 o tachografech v silniční
dopravě, o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 3821/85 o záznamovém zařízení v silniční dopravě
a o změně nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 561/2006 o harmonizaci některých
předpisů v sociální oblasti týkající se silniční dopravy (dále jen „nařízení č. 165/2014“), bylo
nutné s odkazem na čl. 7 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a svobod a na čl. 40 odst. 6
Listiny základních práv a svobod situaci posoudit podle předchozí právní úpravy, která byla
účinná v době spáchání deliktu (časová působnost zákona). I podle nové právní úpravy je totiž
podle žalovaného stejná povinnost zakotvena v čl. 36 nařízení č. 165/2014. Odvolací námitky,
týkající se existence údajných dvou různých protokolů o silniční kontrole žalovaný vypořádal
tak, že obě listiny jsou stejné, obě podepsané řidičem kontrolovaného vozidla a neobsahují
vyjádření řidiče o tom, že by předkládal jiné doklady, které nebyly kontrolujícím orgánem uznány.
V úředním záznamu policie je popsán průběh kontroly tak, že řidič vozidla podle vlastního
sdělení neměl záznamy o pracovním režimu za předmětné dny, neboť v tyto dny nevykonával
práci řidiče, avšak potvrzení o této skutečnosti nepředložil. Rozhodnutí správního orgánu proto
bylo shledáno jako správné a po formální úpravě (změně) výroku bylo potvrzeno.
[5] Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného žalobou u krajského soudu. Vedle
již uváděných námitek nesouhlasila s tím, že by v době kontroly byla držitelem koncesní listiny,
když dopravu prováděla pouze pro vlastní potřebu. Současně splnila všechny požadavky nařízení
č. 3821/85, protože byla připravena doložit všechny potřebné doklady specifikované tímto
předpisem k prokázání předmětné doby řízení na záznamech o provozu vozidla, předložené
řidičem.
[6] Krajský soud žalobu jako nedůvodnou zamítl. Na základě dokazování před soudem
shodně s žalovaným hodnotil, že žalobkyně v době kontroly provozovala vnitrostátní nákladní
silniční dopravu jízdní soupravou o největší povolené hmotnosti převyšující 3,5 tuny
s vozidlem vybaveným záznamovým zařízení, ovšem pro své vlastní potřeby k zajištění
své podnikatelské činnosti. Právně pak krajský soud hodnotil, že §1b vyhlášky č. 478/2000 Sb.
v rozporu s nařízením Rady umožňuje řidiči předložit i jiný doklad, než formulář potvrzení podle
čl. 1 rozhodnutí Komise (EU) ze dne 12. 4. 2007, č. 2007/230/EU, ačkoli samo citované
ustanovení vyhlášky č. 478/2000 Sb. odkazuje na nařízení EP a Rady (ES) č. 561/2006 ze dne
15. března 2006 o harmonizaci některých předpisů v sociální oblasti týkajících se silniční dopravy,
o změně nařízení Rady (EHS) č. 3821/85 a (ES) č. 2135/98 a o zrušení nařízení Rady (EHS)
č. 3820/85 (dále jen „nařízení č. 561/2006“). Protože žalobkyně byla povinna dodržovat tento
přímo použitelný předpis Evropské unie, je nutné předmětné ustanovení vyhlášky č. 478/2000 Sb. vykládat úžeji tak, aby se nedostalo do rozporu s unijním právem ve smyslu čl. 288 Smlouvy
o fungování Evropské unie. Možnost předložení tzv. jiného dokladu je tedy nutné vztáhnout
pouze k předpokladům, které připouští unijní právo podle tzv. nepřímého účinku unijního práva.
Širší výklad prováděný žalobkyní vede k rozporu s nařízením Rady, které má aplikační přednost
před vnitrostátní úpravou. Soud byl proto povinen nepřihlížet k vyhlášce a použít přímo úpravu
podle nařízení Rady, jímž byla žalobkyně vázána. V této souvislosti soud odkázal na rozsudek
Evropského soudního dvora C-34/73 Variola, odst. 15). Řidič žalobkyně musel mít při kontrole
k dispozici předem strojově vyplněný formulář. Žalobkyně tak nezajistila, aby byly k dispozici
ve vozidle záznamy o době řízení vozidla, bezpečnostních přestávkách a době odpočinku
v předepsaném množství a na předepsaném formuláři. Jestliže řidič v kontrolovaném období
v některých dnech vozidlo neřídil, byl povinen předložit policii ke kontrole také žalobkyní
vystavené potvrzení o neřízení vozidla s uvedením důvodu, pro který vozidlo nebylo řidičem
řízeno. Odpovědnost žalobkyně za splnění této povinnosti je objektivní. Proto se žalobkyně
nemůže vyvinit tvrzením, že řidič měl u sebe jiné, než předepsané doklady, nebo že žalobkyně
sama u kontroly nebyla. Krajský soud poté shodně s žalovaným určil právní předpisy, použitelné
při uložení sankce s ohledem na pozdější změnu právní úpravy a k tomu doplnil, že nová právní
úprava není pro žalobkyni příznivější, a nelze ji proto v její prospěch použít.
[7] Jako nevýznamné soud hodnotil námitky žalobkyně týkající se údajného odmítnutí
převzetí dalších dokladů policií při silniční kontrole a vyhotovení další verze protokolu
o kontrole. Pro soudní přezkum bylo totiž významné pouze to, že řidič nepředložil za uváděné
dny předepsané záznamy či formuláře a nikoli již to, že měl k dispozici ještě jiné doklady. Jiné
doklady nebyly způsobilé nahradit dokumentaci předepsanou nařízením Rady. Součástí správního
spisu je přitom originál protokolu, z nějž oba správní orgány vycházely, který je podepsán
kontrolovanou osobou a osvědčuje všechny pro rozhodnutí významné skutečnosti. I z listiny
předestřené žalobkyní, která skutečně není shodná s hodnoceným protokolem, je zjevné, že řidič
požadované doklady nepředložil. Stejně tak podle krajského soudu není rozhodné, zda policie
měla postupovat podle zákona o státní kontrole, anebo podle §58 zákona o přestupcích.
Žalobkyně se v průběhu řízení s protokolem seznámila a mohla proti němu uplatnit námitky.
Tyto námitky přitom byly správními orgány vypořádány. Skutkový stav byl proto podle soudu
správními orgány zjištěn v rozsahu dostatečném pro právní posouzení věci a rozhodnutí
správních orgánů vymezuje konkrétní porušení příslušných právních předpisů. Žalobou napadené
rozhodnutí tedy bylo hodnoceno jako zákonné.
II. Kasační stížnost
[8] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností,
ve které se domáhala jeho zrušení a vrácení věci k dalšímu řízení.
[9] Ze složitě a ne zcela přehledně psané kasační stížnosti je zřejmé, že stěžovatelka předně
namítala nedostatečné zjištění skutkového stavu správními orgány, které nebylo krajským soudem
hodnoceno ve prospěch stěžovatelky, přestože se jednalo o jeden ze žalobních bodů. Správní
orgány vycházely pouze z nedostatečného protokolu o silniční kontrole, aniž by vyslyšely návrhy
na doplnění dokazování svědeckým výslechem řidiče a dalšími listinami. Výslech svědka
před krajským soudem přitom prokázal, že kontrolní orgán odmítl a nehodnotil další doklady,
které měl svědek – řidič vozidla u sebe v době kontroly a které prokazovaly splnění povinností,
stanovených v zákoně o silniční dopravě a vyhlášce č. 478/2000 Sb. V této souvislosti
pak stěžovatelka naopak zpochybňovala důkazní význam protokolu o silniční kontrole,
z nějž správní orgány a krajský soud vycházely. Námitky směřovaly k údajné existenci dvou
protokolů různého obsahu, z nichž na jednom měl být falzifikát podpisu řidiče vozidla.
[10] Ohledně protokolu stěžovatelka uplatnila také procesní námitky, tj. stěžovala si
na pochybení správních orgánů při provádění a hodnocení tohoto důkazu, které krajský soud
také nechal bez povšimnutí. Takto vytýkala, že se o existenci protokolu dozvěděla teprve
z oznámení správního orgánu o zahájení řízení. S jeho obsahem se pak seznámila teprve
nahlédnutím do spisu dne 27. 9. 2013. Nemohla tedy podat námitky proti jeho obsahu v souladu
s §17 zákona o státní kontrole podle poučení na protokolu. Správní orgány naproti tomu
vycházely z nesprávného hodnocení o tom, že obsah protokolu byl stěžovatelce znám, protože
řidič při jeho podpisu stěžovatelku zastupoval jako její zaměstnanec. Důkaz protokolem správní
orgán také podle stěžovatelky ve skutečnosti neprovedl, přestože to deklaroval.
[11] Jako procesní pochybení krajského soudu pak stěžovatelka hodnotila to, že nijak
nehodnotil svědeckou výpověď řidiče P., která před ním byla provedena. K dalším procesním
námitkám lze přiřadit hodnocení stěžovatelky o tom, že krajský soud fakticky změnil žalobu
pro údajný stěžejní bod žaloby. V této souvislosti stěžovatelka odkazovala na bod 51 odůvodnění jeho
rozsudku. Podrobněji nebyla tato námitka vysvětlena.
[12] Stěžovatelka brojila také proti právnímu hodnocení, které přijaly oba správní
orgány a krajský soud. Pokud by totiž bylo skutkové zjištění úplné, bylo by nutné
hodnotit, že stěžovatelka splnila povinnosti stanovené ve vnitrostátním právu. V souvislosti
s tím stěžovatelka hodnotila rozhodnutí správních orgánů jako nepřezkoumatelná, neboť nebyla
řádně vyhodnocena argumentace stěžovatelky. Nepřezkoumatelnost byla spatřována i v tom,
že krajský soud vycházel ze skutečností, které nezjistil, ale pouze dovodil, když vyšel
z předpokladu, že formulář potvrzení by se měl použít pouze v případě, že záznamy
na tachografu nejsou z objektivních důvodů způsobilé prokázat, že byla dodržena ustanovení
nařízení č. 561/2006. Zde stěžovatelka odkazovala také na bod 51 odůvodnění rozsudku
krajského soudu. Soud přitom nehodnotil skutečnost, že náplň činnosti stěžovatelky nebyla
v autodopravě, ale naopak provoz jediného nákladního automobilu byl pouze nezbytnou činností k občasné
distribuci vlastního materiálu. … Pro nepřítomnost řidiče ve vozidle proto byla zaznamenána jeho činnost
v tzv. stazce podle vnitřního předpisu stěžovatelky.
[13] Aplikační přednost nařízení č. 3821/85 a nařízení č. 561/2006, dovozená krajským
soudem při zpochybnění platnosti národního podzákonného předpisu, byla podle stěžovatelky
nesprávná a také překvapivá. Krajský soud řádně nezjistil vztah mezi právem EU a vnitrostátním
právem, když nařízení č. 561/2006, včetně podpůrné metodiky žalovaného v případě stěžovatelky
zvolený postup umožňuje. Metodiku, v níž je připuštěno použití tzv. jiného dokladu, přitom vydal
žalovaný jako ústřední orgán státní správy. Přehlížením celého systému vnitrostátních norem,
které vychází z aplikace nařízení č. 561/2006, do zákona o silniční dopravě a podzákonných
předpisů krajský soud popřel princip právní jistoty. Správní orgány se přitom samy v průběhu
kontroly o vyhlášku č. 478/2000 Sb. opíraly, ačkoli podle krajského soudu se jí neměla řídit nejen
stěžovatelka, ale ani oba správní orgány i soud. Stěžovatelka měla naopak respektovat nařízení
Rady, jež ovšem nebylo krajským soudem konkretizováno, a pokud byla zmíněna konkrétní
ustanovení, pak krajský soud nechal bez povšimnutí, že některá jsou historicky překonaná a zrušená.
Právní názor krajského soudu je tak nepřehledný a zmatečný. Podle čl. 15, 16 a 26 nařízení Rady
č. 561/2006 lze navíc vnitrostátní dopravu upravit odchylně, jak se také v ČR stalo.
[14] V souvislosti s namítanou vadou aplikace zrušených či historicky překonaných ustanovení
stěžovatelka zřejmě upřesnila svá hodnocení (v části IV., oddíle „Nezákonnost“) tak, že krajský
soud se nezabýval platností citovaného (již zrušeného) nařízení č. 3821/85 a nařízení č. 561/2006,
jejich provázaností a souvislostí s §1 b odst. 1 (pozn. NSS: zřejmě §1b odst. 1) vyhlášky
č. 478/2000 Sb., kterou je upraven zákon č. 111/1997 Sb. Podle stěžovatelky krajský soud
nepřehledně citoval nařízení, jednak číselné (3820/1985, 3821/85), přehlížel jejich zrušení a nečinilo mu nijak
problém argumentovat normami, které upravují jinou oblast sociálně právních předpisů v dopravě EU.
[15] V souvislosti se vztahem unijního a vnitrostátního práva a v souvislosti s uváděnou
správní praxí stěžovatelka dále ve stejném pododdíle zřejmě konkretizovala, že podle čl. 249
Smlouvy ES je přípustná vnitrostátní úprava tam, kde je to nezbytné, přes přímý účinek této normy.
Správní orgány se ve své praxi o provedenou právní úpravu opírají. Krajský soud nijak nereflektoval
§1 odst. 1 zákona č. 111/1994 Sb., který procesně i věcně upravuje aplikaci přímo použitelných předpisů EU.
Soud se také zcela vyhnul a mlčel k řádné argumentaci o použitelnosti tzv. jiného dokladu dle §1b vyhlášky
č. 478/2000 Sb.(bod 49) a došel ke zcela nepřesvědčivému závěru o použití předpisu nařízení č. 561/2006.
[16] Nakonec stěžovatelka namítala nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu
v odůvodnění výše uložené pokuty, neboť správní orgán zcela mlčel o kritériích, které ke stanovení
pokuty použil.
III. Vyjádření žalovaného
[17] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti stejně jako v odůvodnění svého rozhodnutí
nejprve podrobně rekapituloval průběh řízení před správními orgány. Jednotlivé kasační námitky
poté odmítl se stejnou argumentací jako ve svém rozhodnutí, či souhlasem s názorem krajského
soudu. Doplnil, že aplikační přednost unijního práva nemění nic na zjištění, že řidič
kontrolovaného vozidla nepředložil veškeré záznamy o době řízení, bezpečnostních přestávkách
a době odpočinku a stěžovatelka tak porušila §3 odst. 3 písm. a) zákona o silniční dopravě.
K tomu žalovaný vysvětlil, že podle čl. 15 odst. 7 písm. a) nařízení č. 3821/85, platného v době
spáchání správního deliktu, řídí-li řidič vozidlo vybavené záznamovým zařízením v souladu
s přílohou I (analogový tachograf), musí být schopen kdykoli na žádost kontrolora předložit
záznamové listy ze dne kontroly a listy použité řidičem v předchozích 28 dnech, kartu řidiče,
má-li ji a ručně provedený záznam nebo výtisk pořízený v běžném dni a v předchozích 28 dnech,
jak vyžaduje toto nařízení a nařízení č. 561/2006. Podle čl. 15 odst. 8 nařízení č. 3821/85 může
pověřený kontrolor zkontrolovat dodržování nařízení č. 561/2006 analýzou těchto dokladů,
nebo není-li to možné, analýzou jakéhokoli dokladu, který dokládá nedodržení některého
ustanovení, například čl. 16 odst. 2 a 3 nařízení č. 3821/85 (tj. článek týkající se poruchy
či vadného tachografu). Podle rozhodnutí Komise ze dne 14. 12. 2009 jsou hlavním zdrojem
informací při silničních kontrolách záznamy z tachografu. Přesto Komise v pokynu č. 5 připustila
možnost dokládat činnost řidiče i jiným způsobem - potvrzením o činnostech řidiče,
avšak omezila je na případy, kdy z objektivních důvodů záznamy na tachografu, včetně údajů
vkládaných ručně, nebylo možné provést. V takových případech je třeba vystavit potvrzení
dokládající uvedené důvody. Tyto důvody spočívají např. v nemoci, čerpání dovolené,
nebo v případech řízení vozidla, které nespadá do působnosti nařízení č. 561/2006 (přepravy
uvedené v čl. 3). V pokynu Komise č. 5 je uvedeno, že členské státy nemusí vyžadovat použití
formuláře při absenci záznamu, pokud se ale formulář vyžaduje, musí se uznat platnost
standardizovaného formuláře. Z toho lze dovodit, že předložení formuláře o činnostech v určité
úzce vymezené skupině případů mohlo být nahrazeno i jiným dokladem a tato skutečnost byla
promítnuta do §1b odst. 1 vyhlášky č. 478/2000 Sb.
[18] V daném případě je podle žalovaného zřejmé, že stěžovatelka vykonávala přepravu
poléhající režimu nařízení č. 561/2006, přičemž řidič jejího vozidla předložil při kontrole
jen sedm záznamových listů. Tvrzení, že řidiči nebylo umožněno doložit svou činnost jiným
způsobem, tj. prostřednictvím záznamu o provozu vozidla nebo tzv. stazky, hodnotil žalovaný
jako nepodložené. Pokud by se totiž řidič cítil být při kontrole poškozen, jistě by to uvedl
v protokolu o kontrole do kolonky „vyjádření řidiče“. Namísto toho však protokol bez rozporu
podepsal. V této souvislosti však žalovaný poukázal také na to, že v době kontroly platná právní
úprava neznala záznam o provozu vozidla a doložit jím činnost řidiče neumožňovala. Doložení
takového záznamu nebo stazky tedy nelze považovat za tzv. jiný doklad, alternativní k formuláři
o činnostech řidiče. Záznam o provozu vozidla, resp. tzv. stazka svědčí naopak o tom, že vozidlo
bylo provozováno, tj. řízeno a tedy, že s ním jedoucí osoba vykonávala práci řidiče. K doložení
takové činnosti ovšem formulář o činnostech řidiče ani alternativní jiný doklad neslouží, neboť
jimi se prokazují naopak činnosti odlišné od řízení vozidla.
[19] Objektivní odpovědnost dopravce dovozoval žalovaný z toho, že zákon o silniční
dopravě ukládá dopravci zajistit plnění předmětných povinností, resp. zakládá jeho odpovědnost
za protiprávní jednání řidiče vozidla. V této souvislosti odkázal na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 24. 1. 2008, čj. 9 As 36/2007 - 59, č. 1533/2008 Sb. NSS, a ze dne
17. 2. 2009, čj. 2 As 92/2008 - 76, a na znění §36 odst. 3 zákona o silniční dopravě. Správní
orgány také v době projednávání přestupku s ohledem na nedostatek diskreční pravomoci
nemohly postupovat jinak, než pokutu v zákonem stanoveném rozmezí uložit.
[20] Vzhledem k uvedenému navrhoval žalovaný kasační stížnost zamítnout.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[21] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí,
proti němuž je kasační stížnost přípustná ve smyslu §102 s. ř. s. Poté soud přezkoumal
důvodnost kasační stížnosti v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů. Přitom dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[22] Jádrem sporu je nejprve zodpovězení otázky, zda byla stěžovatelka povinna při kontrole
předložit záznamy vyjmenované v §3 odst. 3 zákona o silniční dopravě a pokud ano, jakou
kvalitu tyto záznamy měly mít, tj. zda musely být vedeny v předepsané formě, nebo postačilo,
aby byly vyhotoveny způsobem, který stěžovatelka předestřela. Teprve na základě tohoto
právního hodnocení je možné posoudit, zda je stížností napadený rozsudek zákonný
pro správnost právního posouzení ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a contrario a zda
skutková zjištění, ze kterých vycházely jak oba správní orgány, tak krajský soud, byla dostačující
a jejich rozhodnutí jsou tak přezkoumatelná pro dostatek důvodů ve smyslu stížnostního bodu
podle §103 odst. 1 písm. b) a d) s. ř. s. a contrario.
[23] Již nyní je ale třeba odmítnout námitku, týkající se nedostatků zjišťování skutkového
stavu správními orgány při tvrzené existenci dvou verzí obsahově odlišných protokolů o silniční
kontrole. Dokazováním bylo totiž zjištěno, že originál protokolu, z nějž správní orgány vycházely,
byl podepsán řidičem kontrolovaného vozidla, přičemž pravost tohoto podpisu nebyla nikým
zpochybňována. Jen tato listina byla podkladem pro rozhodnutí, nikoli jiná verze, kterou v kopii
předkládala stěžovatelka. Je tedy bez významu, že měla existovat i jiná listina označená
jako protokol s jiným obsahem, neboť ta pro zjišťování skutkového stavu před správními orgány,
ale ani před soudem, nesloužila.
[24] Stejně tak je nepodstatné, zda policie při výkonu své všeobecné dozorové činnosti průběh
silniční kontroly zaznamenala (protokolovala) postupem podle zákona o přestupcích,
nebo o státní kontrole. Pokud stěžovatelka poukazovala na procesní odlišnost, spočívající pouze
v tom, že jen proti protokolu o kontrolním zjištění vyhotovenému podle zákona o státní kontrole
je možné podat námitky, není zřejmé, jak by tato vytýkaná vada řízení mohla způsobit
nezákonnost žalobou napadeného rozhodnutí. Jen takto kvalifikovaná vada řízení je přitom
žalobním důvodem, který ve smyslu §76 odst. 1 písm. c), resp. odst. 3 s. ř. s. mohl vyvolat
zrušení rozhodnutí žalovaného a jen taková vada je kasačním důvodem podle §103 odst. 1
písm. b) stejného zákona. Ze stěžovatelkou popisovaného průběhu řízení nevyplývá nic,
co by jí znemožňovalo námitky proti protokolu podat, a stěžovatelkou také nebylo tvrzeno,
že by takové námitky byly podány. Naopak je nutné přisvědčit hodnocení krajského soudu v tom,
že stěžovatelka se s obsahem protokolu (z nějž správní orgány vycházely) seznámila a k tomuto
důkazu se před vydáním rozhodnutí správního orgánu vyjádřila. I pokud by tedy policie byla
povinna protokol vyhotovit podle právního předpisu, o nějž se výslovně neopírala,
nemohlo se nijak toto „pochybení“ dotknout právní sféry stěžovatelky. Stěžovatelkou nastolená
otázka tedy není pro přezkum správních rozhodnutí významná, a krajský soud proto správně
odpověď na ní nehledal.
[25] Ohledně jádra sporu je nejprve nutné souhlasit s krajským soudem v tom, že stěžovatelce
v době silniční kontroly svědčilo postavení vnitrostátního dopravce. Stěžovatelka nijak
nezpochybnila zjištění, že byla podnikatelkou a že dopravu prováděla pro potřebu tohoto
podnikání. Je tedy nepodstatné, zda tím zajišťovala vlastní jiné podnikání, nebo dopravu
vykonávala pro cizí potřebu, neboť ve všech těchto případech byla tuzemským dopravcem
ve smyslu §2 odst. 4 ve spojení buď s odst. 2, nebo odst. 3 zákona o silniční dopravě. Stejně tak
stěžovatelka nezpochybňovala zjištění, že kontrolované vozidlo splňovalo kritéria velkého vozidla
podle §2 odst. 14 stejného zákona. Proto byla stěžovatelka povinna plnit také podmínky
stanovené v §3 odst. 2 a 3 citovaného zákona. Mezi ně patřilo:
zajistit, aby řidič řádně vedl záznam o době řízení vozidla, bezpečnostních přestávkách
a době odpočinku podle tohoto zákona, nebo přímo použitelného předpisu Evropské unie
… [§3 odst. 2 písm. a) zákona o silniční dopravě] a současně
zajistit, aby ve vozidle byl při provozu záznam o době řízení vozidla, bezpečnostních
přestávkách a době odpočinku [§3 odst. 3 písm. a) téhož zákona].
[26] Podle §3 odst. 4 zákona o silničním provozu platí, že způsob vedení záznamu o době
řízení vozidla, bezpečnostních přestávkách a době odpočinku, náležitosti tohoto záznamu
a období, za které musí být záznamy o době řízení vozidla, bezpečnostních přestávkách a době
odpočinku ve vozidle, a doklady, které musí být k tomuto záznamu přiloženy, stanoví prováděcí
právní předpis. Jak již bylo v předchozích řízeních konstatováno, je tímto předpisem vyhláška
č. 478/2000 Sb. Ta v §1b, nadepsaném Způsob vedení záznamu o době řízení vozidla, bezpečnostních
přestávkách a době odpočinku, stanoví, že ve vozidle, pro které je předepsáno vedení záznamu o době
řízení vozidla, bezpečnostních přestávkách a době odpočinku, musí mít řidič s sebou kromě
záznamů o době řízení vozidla, bezpečnostních přestávkách a době odpočinku a paměťové karty
řidiče, též potvrzení podle článku 1 Rozhodnutí Komise (ES) č. 230/2007, vystavené dopravcem
o době, kdy v kontrolovaném období neřídil vozidlo včetně uvedení důvodů, nebo jiný doklad
prokazující, že vozidlo v tomto období neřídil.
[27] O přímé použitelnosti nařízení a jeho přednostní aplikaci před vnitrostátním právem
nebylo mezi účastníky sporu. Zřejmě proto, že tato pravidla jsou jasně zakotvena v čl. 10a Ústavy
ve spojení s čl. 288 Smlouvy o fungování Evropské unie, podle nějž má nařízení obecnou působnost
a je závazné v celém rozsahu a přímo použitelné ve všech členských státech, jak již hodnotil krajský soud.
V duchu těchto zásad krajský soud seznal, že pokud by stěžovatelka předložila jiný doklad o tom,
že řidič kontrolovaného vozidla neřídil, který by zároveň nebyl formulářem podle rozhodnutí
Komise ze dne 14. 12. 2009, porušila by tím povinnost stanovenou nařízením Rady. Žalovaný
přesněji vysvětlil, že stěžovatelkou porušeným přímo použitelným předpisem Evropské unie
je čl. 15 odst. 7 písm. a) nařízení č. 3821/85 (ve znění změněném nařízením č. 561/2006).
[28] Z uvedeného popisu skutkové situace a procesní obrany stěžovatelky je současně zřejmé,
že účinek vnitrostátního práva je v této posuzované věci opačný, než jaký byl v krajským soudem
odkazované věci C-34/73 Variola, řešené Soudním dvorem Evropských společenství.
Zde vnitrostátní právo (vyhláška č. 478/2000 Sb.) ve prospěch jednotlivce v rozporu s přímo
použitelným (a přímo účinným) unijním právem rozšiřuje okruh dalších dokladů, které může řidič
vozidla předložit při kontrole. Stěžovatelka se vůči státu dovolává právě tohoto vnitrostátního
práva, nikoli práva unijního. Ve věci Variola naopak vnitrostátní právo stanovilo povinnosti,
neslučitelné s přímo použitelným právem Evropských společenství. Přesto je i z tohoto
rozhodnutí zcela zřejmé pravidlo přednostní aplikace unijního práva, pokud je s ním právo
vnitrostátní v rozporu. Úvaha krajského soudu o tom, že ve prospěch stěžovatelky nelze použít
§1b odst. 1 vyhlášky č. 478/2000 Sb., je proto správná a rozsudek tedy není nezákonný
ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Byť tedy stěžovatelka namítala, že použití této zásady
krajským soudem bylo pro ni překvapivé, nemohl tento její subjektivní stav vyvolat jiné
posouzení použití právních předpisů. Každý dopravce odpovídá za to, že jeho činnost odpovídá
všem předpisům, které jeho činnost regulují, a to včetně přímo použitelných předpisů Evropské
unie.
[29] Stěžovatelka se mýlí, pokud snad dovozuje, že podle evropského práva bylo možné
vnitrostátní dopravu upravit odchylně, jak se mělo stát právě §1b odst. 1 vyhlášky č. 478/2000 Sb. Předně je nesprávný odkaz na Smlouvu o ES, neboť od 1. prosince 2009, kdy nabyla platnosti
Lisabonská smlouva (Lisabonská smlouva pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu
o založení Evropského společenství), došlo k přejmenování Smlouvy o založení Evropského
společenství na Smlouvu o fungování Evropské unie. Ta pozměnila také znění jednotlivých
článků smlouvy. Čl. 249 byl nahrazen právě čl. 288, který jen vyjmenovává právní akty Evropské
unie, mj. i nařízení. Možnost nezbytné vnitrostátní úpravy poměrů, regulovaných nařízením z něj
jistě nevyplývá. Ani čl. 15, 16 a 26 nařízení Rady č. 561/2006 takovou variantu zjevně
nepřipouští.
[30] Z uvedeného vyplývá, že již při kontrole byla stěžovatelka, jakožto dopravce, povinna
zajistit předložení pouze nařízením č. 3821/85 předepsané doklady bez ohledu na to,
že se zabývá i jinou podnikatelskou činností, nebo nařizuje svým zaměstnancům vypracování
jiných evidenčních dokladů. Pozdější předkládání i případně jiných dokladů nemá vliv na vznik
odpovědnosti dopravce za delikt. Úvaze správních orgánů i krajského soudu proto v tomto
směru nelze nic vytknout. Tento závěr jako jediný může obstát při zohlednění smyslu a účelu
uvedeného nařízení, jímž je podle jeho preambule mj. zajištění efektivní kontroly doby práce
a odpočinku, a proto je nezbytné, aby zaměstnavatelé a řidiči měli odpovědnost za dohled nad správnou činností
záznamového zařízení a aby s patřičnou pečlivostí vykonávali předepsané činnosti. Tyto zásady musí platit
stejně na celém území Evropské unie. Nelze tedy připustit, aby dopravci z některého členského
státu svědčily jakékoli výjimky z obecné povinnosti jen proto, že je stanoví jeho vnitrostátní
právo. Existence vnitrostátní právní úpravy, která je v rozporu s přímo použitelným předpisem
EU, je sice jevem nežádoucím a snižujícím právní jistotu adresátů práva, avšak taková situace
nemůže vést k tomu, že by nemohla a neměla být přednostně aplikována evropská norma.
[31] Při tomto právním posouzení je zároveň zřejmé, že rozhodnutí správních orgánů
i krajského soudu netrpí vadou nepřezkoumatelnosti ve smyslu §103 odst. 1 písm. b), res. d)
s. ř. s. Jimi zjištěný skutkový stav totiž zcela postačoval pro rozhodnutí ve věci, přičemž právní
hodnocení, které z něj vycházelo, bylo také dostatečné. Stěžovatelce lze přisvědčit, že krajský
soud, ač provedl výslech řidiče kontrolovaného vozidla, tento důkaz zohlednil pouze v rámci
skutkových zjištění, nikoli však při právním hodnocení. Z pohledu výše uvedeného posouzení
věci je ovšem zřejmé, že se jednalo o důkaz nadbytečný, který rozhodnutí věcně nemohl ovlivnit.
Tento formální nedostatek proto nemohl vyvolat jiný výsledek řízení. Skutkový stav v potřebném
rozsahu bez pochybností dokládal protokol o silniční kontrole, podle nějž předepsané doklady
nebyly při kontrole předloženy. Ostatně nic jiného ani stěžovatelka netvrdila. Správnost
protokolem zachyceného stavu pak potvrzoval i úřední záznam policie, která kontrolu prováděla.
[32] Nejvyšší správní soud nezjistil další vytýkané pochybení spočívající v nepřehlednosti
právního posouzení při výčtu nařízení, která měla být stěžovatelkou porušena. Krajský soud
výslovně uvedl, že jde o nařízení č. 561/2006. To sice měnilo předchozí nařízení č. 3821/85,
samo však obsahuje nové normativní znění jeho předmětného čl. 15 odst. 7 písm. a).
Pochybnosti o tom, jakou normu bylo nutné dodržovat, tedy nemohly vzniknout.
[33] Stejně tak není možné přisvědčit námitce o tom, že krajský soud nijak nezohlednil
(ve vztahu k platnosti či historickému překonání) pozdější zrušení nařízení č. 3821/85.
Dostatečné vysvětlení je totiž obsaženo v odst. 56 odůvodnění rozsudku krajského soudu a není
třeba jej dále v tomto směru jakkoli doplňovat.
[34] Naopak Nejvyšší správní soud nezjistil, že by krajský soud hodnotil žalobu jinak,
než v rozsahu žalobních důvodů, a to ani ze stěžovatelkou zmíněného 51. odstavce odůvodnění
napadeného rozsudku.
[35] Nakonec nebyla zjevně důvodná ani námitka, napadající nedostatečné zdůvodnění výše
uložené pokuty správními orgány. To je v dostatečném rozsahu obsaženo v posledním odstavci
odůvodnění rozhodnutí správního orgánu (viz bod [2]) a z hlediska požadavků na přesvědčivost
a přezkoumatelnost mu nelze nic vytknout.
IV. Závěr a náklady řízení
[36] Z uvedeného je tedy zřejmé, že rozsudek krajského soudu netrpí vytýkanou vadou
nezákonnosti ani nepřezkoumatelnosti a stejné vady nebyly shledány ani u rozhodnutí správních
orgánů. Proto Nejvyšší správní soud výrokem I. kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl
v souladu s §110 odst. 1 věta poslední s. ř. s.
[37] Výroky II. a III. o náhradě nákladů řízení se opírají o §60 odst. 1 větu první ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti
účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatelka ve věci neměla úspěch, a proto nemá právo
na náhradu nákladů řízení. Žalovanému pak žádné náklady nad rámec jeho úřední činnosti
v souvislosti s tímto řízením nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. dubna 2020
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu