ECLI:CZ:NSS:2020:1.AS.332.2019:42
sp. zn. 1 As 332/2019 - 42
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců
Mgr. Vladimíra Doležala a JUDr. Ivo Pospíšila v právní věci žalobkyně: Bidfood Czech
Republic s.r.o., se sídlem V Růžovém údolí 553, Kralupy nad Vltavou - Mikovice, okres Mělník,
zastoupena Mgr. Ivou Zothovou, advokátkou se sídlem Lindleyova 2686/1, Praha - Dejvice,
proti žalované: Ústřední veterinární správa Státní veterinární správy, se sídlem Slezská 100/7,
Praha - Vinohrady, o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 17. 9. 2018, čj.
SVS/2018/105674-G, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu
v Ostravě ze dne 25. 6. 2019, čj. 22 A 86/2018 – 70,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalované se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) včas podanou kasační stížností napadala rozsudek
Krajského soudu v Ostravě (dále jen „krajský soud“) ze dne 25. 6. 2019, čj. 22 A 86/2018 – 70,
kterým byla zamítnuta její žaloba proti rozhodnutí žalované ze dne 17. 9. 2018, čj.
SVS/2018/105674-G. Uvedeným rozhodnutím žalované bylo částečně změněno a částečně
potvrzeno rozhodnutí Krajské veterinární správy Státní veterinární správy pro Moravskoslezský
kraj (dále jen „správní orgán“) ze dne 19. 7. 2018, čj. SVS/2017/004300-T.
[2] Rozhodnutím správního orgánu byla stěžovatelce uložena pokuta 10 tis. Kč za správní
delikt podle §17 odst. 2 písm. d) zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích
a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění účinném do 6. 9. 2016 (dále
jen „zákon o potravinách“) spočívající v porušení zákazu uvádět na trh potraviny podle §10
odst. 1 písm. a) téhož zákona, ve spojení s požadavkem čl. 22 odst. 1 písm. a) nařízení Evropského
parlamentu a Rady (EU) číslo 1169/2011 ze dne 25. října 2011 o poskytování informací
o potravinách spotřebitelům, o změně nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES)
č. 1924/2006 a (ES) č. 1925/2006 a o zrušení směrnice Komise 87/250/EHS, směrnice Rady
90/496/EHS, směrnice Komise 1999/10/ES, směrnice Evropského parlamentu a Rady
2000/13/ES, směrnic Komise 2002/67/ES a 2008/5/ES a nařízení Komise (ES) č. 608/2004,
(dále jen „nařízení č. 1169/2011“). Toho se měla dopustit tím, že uváděla na trh živočišný
produkt - rybí výrobek „Solené sleďové filety bez kůže v řepkovém oleji“, který byl na obale dále
označen informacemi o složení: solené sleďové filety bez kůže 80 % (Sleď obecný [Clupea harengus], voda,
jedlá sůl, regulátor kyselosti: kyselina octová, citronany sodné, octany sodné, kyselina citrónová, cukr,
maltodextrin, glukóza, látka zvýrazňující chuť a vůni: glutaman sodný, antioxidant: askorban sodný,
stabilizátor: kyselina jablečná, konzervant: benzoan sodný), řepkový olej 20 %, aniž by zajistila uvedení
údaje o množství složky „sleď“ na výrobku, neboť spotřebitelé ji s použitým názvem potraviny
obvykle spojují. To bylo zjištěno dne 20. 7. 2016 při kontrole v potravinářském podniku Bidvest
Czech Republic s.r.o. (nyní Bidfood Czech Republic s.r.o.) na adrese Palhanecká 505/15, Opava
– Jaktař.
[3] K odvolání stěžovatelky žalovaná rozhodnutí správního orgánu I. stupně částečně
změnila (oprava chyb v záhlaví napadeného rozhodnutí) a ve zbytku potvrdila a odvolání zamítla.
Rozhodnutí žalované napadla stěžovatelka žalobou podanou ke krajskému soudu, kterou
se domáhala zrušení obou správních rozhodnutí. V žalobě namítala nesouhlas se stanovisky
správních orgánů, neboť nařízení č. 1169/2011 v příloze VII části E odst. 1 ve spojení s jeho
přílohou VIII odst. 3 připouští, aby směsná složka, zde „solené sleďové filety bez kůže“ byla
zařazena do seznamu složek pod vlastním pojmenováním a ve složení uvést pouze % dané složky, nikoli %
složky ve složené složce. Jako nepřesvědčivou označila stěžovatelka argumentaci, že spotřebitel
sleďové filety spojoval se sleděm. Takový závěr nevyplýval z žádného údaje na obalu výrobku.
Výrobek byl jasně popsán jako „sleďové filety v oleji“ a blíže upřesněn jako „solené sleďové filety
bez kůže v řepkovém oleji“. Filety byly na obalu graficky vyobrazeny s kořením,
což ve spotřebiteli evokovalo spojení filety s dalšími složkami (naložení či marinace). Podle
názoru stěžovatelky byl údaj o množství sleďových filetů na obale výrobku jednoznačný
a srozumitelný a spotřebitel byl srozuměn s tím, že výrobkem není sleď jako takový, ale sleďové
filety obsahující další složky. Žalobkyně dále uvedla, že marinací či solením nedochází ke snížení
obsahu rybího masa ve filetě a spotřebitel tak není uvedením procenta marinovaných či solených
sleďových filet klamán ve smyslu procenta použitých sleďových filet. Stěžovatelka také označila
v žalobě řadu výrobků, které byly v rozhodné době uváděny na trh v České republice a nabízeny
konečnému spotřebiteli. Z této nabídky dovodila, že je v praxi naprosto běžné uvádět ve složení
pouze procento složky a nikoliv ještě složky ve složce, což dozorové orgány zjevně akceptovaly,
když takovou praxi tolerovaly. Nakonec stěžovatelka odkazovala na vyjádření Ing. P. Š., odborné
pracovnice Vysoké školy chemicko–technologické v Praze, fakulty potravinářské a biochemické
technologie, ze kterého vyplývá, že z technologického hlediska ani nelze specifikovat obsah
syrové ryby v marinované složce a poukázala také na postup Veterinárního a potravinového
ústavu v Dolnom Kubíně a Krajské zemědělské a potravinářské inspekce v Gdaňsku (Polská
republika) při posuzování výrobků označených shodným způsobem jako u stěžovatelky, aniž by
příslušné úřady konstatovaly rozpor s nařízením č. 1169/2011.
[4] Krajský soud žalobu zamítl. Vycházel přitom z nesporných skutečností o uvádění
předmětného výrobku na trh stěžovatelkou s výše specifikovanými popisem a označením a také
z toho, že podle výsledků laboratorní zkoušky bylo množství sledě ve výrobku 66,8 % ± 10 %.
Podle krajského soudu byl v přezkoumávané věci klíčový spor mezi stěžovatelkou a správními
orgány o to, zda si spotřebitel v konkrétním posuzovaném případě s názvem potraviny „sleďové
filety v oleji“, resp. „solené sleďové filety bez kůže v řepkovém oleji“ spojí předmětný výrobek
se sleděm. Správní orgány odpověděly na tuto otázku kladně a své závěry podle přesvědčení
krajského soudu logicky a srozumitelně zdůvodnily. S ohledem na nezpochybněný skutkový závěr
žalované o zjištěném procentním množství rybího masa ve výrobku, které neodpovídá množství
směsné složky uvedené na obale, pak podle krajského soudu obstojí také závěr žalované
o klamavém označení výrobku a naplnění skutkové podstaty správního deliktu podle §17 odst. 2
písm. d) zákona o potravinách. Soud také souhlasil s právním názorem žalované, podle kterého
ani v případech, kdy je podle příloh nařízení č. 1169/2011 přípustné uvádět směsné složky
pod vlastním pojmenováním, nezbavuje dotčené subjekty povinnosti uvádět údaj o množství
složky v případě, kdy nastaly předpoklady uvedené v příslušném článku 22 odst. 1 nařízení
č. 1169/2011. Krajský soud přitom poukázal na úlohu soudů ve správním soudnictví, kterou
je přezkum zákonnosti napadeného správního rozhodnutí, tedy soulad napadeného rozhodnutí
se zákonem a nikoli nahrazení správního orgánu v jeho odborné dozorové kompetenci
či nahrazení správní úvahy úvahou soudní. Je pouze nezbytné posoudit, zda se správní orgán
dostatečně vypořádal se zjištěným skutkovým stavem, resp. zda řádně a úplně zjistil skutkový stav
a zda tam, kde se jeho rozhodnutí opíralo o správní uvážení, nedošlo k vybočení z mezí
a hledisek stanovených zákonem. V této souvislosti krajský soud poukázal na rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2003, čj. 5 A 139/2002 - 46, č. 416/2004 Sb. NSS,
ze dne 9. 3. 2011, čj. 2 As 98/2010 – 44, a ze dne 26. 6. 2013, čj. 6 As 71/2012 – 47. Všechny
tyto předpoklady rozhodnutí žalované splňovalo. S odkazem na §75 odst. 1 s. ř. s. pak krajský
soud vyloučil legitimní očekávání stěžovatelky o (pro ní) příznivém postupu správních orgánů
s ohledem na vznik odkazovaných dokumentů dozorových orgánů Polské republiky a Slovenské
republiky v době po vydání rozhodnutí správního orgánu. Poukazem na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 12. 4. 2018, čj. 6 As 413/2017 – 39, hodnotil soud jako nevýznamnou
námitku týkající se případné pasivity správních orgánů ve vztahu k jiným odkazovaným
výrobkům na českém trhu.
II. Kasační stížnost
[5] Stěžovatelka napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností, ve které se domáhala
jeho zrušení a zrušení obou správních rozhodnutí a vrácení věci k dalšímu řízení správnímu
orgánu.
[6] Stěžovatelka nesouhlasila se závěrem, že úvaha správních orgánů o spojování výrobku
se sleděm a nikoli se sleďovými filetami je logická a srozumitelně odůvodněná, když soud
se v této souvislosti vůbec nezabýval argumenty stěžovatelky o tom, že nařízení č. 1169/2011
postup stěžovatelky jednoznačně připouští. Závěr soudu a správních orgánů je proto naopak
nepřesvědčivý a v rozporu s právními předpisy, neboť vybočuje z mezí a hledisek stanovených
zákonem. V této souvislosti pak stěžovatelka opakovala argumenty a vysvětlení ze správní žaloby.
Při posouzení obsahu pojmu, co si spotřebitel obvykle s pojmem sleďového filetu spojuje, nebyly
správními orgány využity odborné publikace, ani stanoviska nebo znalecké posudky. Správní
orgány si nevyžádaly žádné doplňující podklady ani vyjádření jiných správních orgánů, přestože
to stěžovatelka navrhovala. Nevzaly v potaz ani to, jak pojem vykládají další výrobci
a distributoři, kteří jsou v dobré víře, že jejich postup odpovídá evropské legislativě. Soud přitom
chybně tento postup správních orgánů přijal. Pokuta tak byla udělena stěžovatelce přesto,
že výrobek označila v souladu s nařízením č. 1169/2011. Rozsudek krajského soudu je proto
podle stěžovatelky nepřezkoumatelný pro absenci dostatečného posouzení právní otázky,
zda je rozhodnutí žalované v souladu s čl. 22 odst. 1 písm. a) cit. nařízení.
[7] Podle stěžovatelky soud dále ignoroval veškeré důkazy, které stěžovatelka předložila
a které dokreslují existující správní praxi orgánů veřejné správy při kontrole označování výrobků,
které jsou stejné nebo podobné a rozhodnutí je proto v rozporu s legitimním očekáváním
stěžovatelky. Z předloženého označení jiných výrobků je zřejmé běžné uvádění poměrného
množství směsné složky jak u nás, tak v zahraničí. Těžko lze z množství předložených dokladů
učinit závěr, že všichni jejich výrobci porušují předpisy o označování potravin a že dozor
nad nimi je vykonáván laxně. Soud tedy pochybil, když k těmto důkazům nepřihlédl při výkladu
pojmu očekávání spotřebitele a při přezkoumání ustálené, jednotné a dlouhodobé praxe.
Předmětný výrobek, tj. marinované sleďové filety, a řada podobných marinovaných výrobků, jsou
tradičními výrobky prodávanými jak v ČR, tak v jiných evropských státech. Protože neexistuje
obdobný precedent správního postihu, považuje stěžovatelka praxi v označování marinovaných
filet za správnou. Naproti tomu závěr soudu, že z pasivity správního orgánu nelze dovozovat
legitimní očekávání, za správný považovat nelze. V této souvislosti stěžovatelka dále odkazovala
na předchozí kontroly správního orgánu, které u ní byly provedeny v letech 2016 a 2017, jímž
byly podrobeny obdobné výrobky s obdobným označením, při nich také žádné pochybení nebylo
zjištěno.
[8] Výkladem správních orgánů, odlišným od existující praxe v jiných státech Evropské unie,
která soud přijal, je podle stěžovatelky zamezováno ve volném pohybu zboží v rozporu s čl. 26
odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie. Dále tím došlo k porušení čl. 5 odst. 2 nařízení
Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 178/2002, kterým se stanoví obecné zásady a požadavky
potravinového práva a k porušení čl. 3 odst. 2 nařízení č. 1169/2011. Krajský soud přitom
chybně k těmto předpisům nepřihlédl. Stěžovatelka nakonec soudu vytýkala, že nedošlo
k položení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie ohledně výkladu čl. 22 odst. 1
písm. a) nařízení č. 1169/2011 v souvislosti s nejednotnou praxí správních orgánů. Jakýkoli
výrobek vyrobený a obchodovaný v souladu s právem v jednom členském státě, musí být obecně
připuštěn na trh jiného členského státu podle principu volného pohybu zboží.
III. Vyjádření žalované a replika stěžovatelky
[9] Žalovaná navrhovala zamítnutí kasační stížnosti. Ve vysvětlení nejprve výslovně
odkazovala na své vyjádření k žalobě, neboť důvody kasační stížnosti byly podle ní totožné
s žalobními body. Z vyjádření k žalobě přitom bylo patrné, že žalovaná svůj postup hodnotila
jako ochranu práva spotřebitele na pravdivé informace. Poukazovala na to, že v důsledku
zkušeností s obdobným výrobkem, kdy na trh byly v minulosti uváděny glazované ryby, u nichž
byly informace na obalu v rozporu s nařízením č. 1169/2011, byl po koordinačních jednáních
s Ministerstvem zemědělství a zástupci průmyslu vytvořen metodický pokyn pro označování
hluboce zmrazených ryb a produktů rybolovu, který je zveřejněn na webových stránkách
ministerstva a žalované. Podle žalované příloha č. VIII odst. 3 nařízení č. 1169/2011 sice
umožňuje uvést jen procentní podíl složené složky, avšak pokud ji spotřebitelé obvykle spojují
s dílčí složkou, uvede se podle čl. 22 odst. 1 písm. a) téhož nařízení i její množstevní údaj.
Na etiketě by proto mělo být uvedeno množství sledě, a to buď jako procentní podíl složky (nebo
složek) v okamžiku jejich použití, anebo hmotnost složky (nebo složek) použitá k přípravě 100 g
konečného výrobku. Stejným způsobem se uvádí u jiných masných výrobků obsah masa, nikoli
množství lákovaného, marinovaného, křehčeného, nebo jinak upraveného masa. Pokud podle
stěžovatelky nedochází marinací či solením ke snížení obsahu rybího masa ve filetě, nebude jistě
problém, uvést skutečný obsah masa na etiketě výrobku. Dále se žalovaná vyjadřovala shodně
jako krajský soud k případnému legitimnímu očekávání stěžovatelky v souvislosti s aplikační praxí
ve vztahu k jiným výrobkům. Kontroly žalované jsou prováděny cíleně na určitou problematiku
a nejsou schopné prověřit všechny požadavky legislativy u všech jednotlivých výrobků. Vyjádření
Ing. Š. hodnotila žalovaná jako jeden z možných názorů na označování potravin, a proto tímto
směrem dokazování nebylo prováděno. Odmítla dále závaznost závěrů cizozemských autorit, na
které stěžovatelka poukazovala s tím, že není v kompetenci žalované se k nim dále vyjadřovat.
[10] Žalovaná dále ve vyjádření ke kasační stížnosti poukázala na to, že rozdílná aplikace
unijních předpisů o označování potravin v jednotlivých členských státech vedla Evropskou
komisi (dále jen „Komise“) k vydání sdělení o uplatňování zásady uvádění údaje o množství
složek (QUID) ze dne 21. 11. 2017. V něm k čl. 22 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1169/2011
Komise uvedla, že povinnost uvádět údaj o množství složek, pokud nějakou složku nebo skupinu
složek spotřebitelé s názvem dané potraviny obvykle spojují, se nejčastěji týká případů, kdy jsou
potraviny popsány svým vžitým názvem bez dalších popisných názvů. V těchto případech
lze jako vodítko pro rozhodování o tom, které složky budou pravděpodobně spojovány
s potravinou označenou výlučně vžitým názvem, zvážit popisný název dané potraviny. Údaj
o množství složek by pak měl uvádět určené hlavní nebo přínosné složky, protože ty jsou obvykle
spotřebiteli spojovány s názvem potraviny. V daném případě byl použit popisný název solené
sleďové filety bez kůže v řepkovém oleji. Podle Komise by tudíž měl být uveden údaj o množství složky
sleďových filet tak, jako je tomu např. u chilli con carne – mleté hovězí maso, brandade – treska,
janssonin kiusaus – sardel apod. U žádného tohoto příkladu, uváděného Komisí ve zmíněném
sdělení, není složka solená, naložená, nebo jinak upravená. Vždy jde o složku nezpracovanou
(maso, ryba, zelenina, vejce).
[11] Stěžovatelka v reakci na vyjádření žalované nejprve poukázala na zjevné zaměňování
pojmů vžitý název a popisný název složky potraviny, kterého se žalovaná dopustila při citaci
ze sdělení Komise. Z toho pak žalovaná dovozovala, že povinnost podle čl. 22 odst. 1 písm. a)
nařízení č. 1169/2011, která se nejčastěji týká případů potravin označených svým vžitým názvem,
se má vztahovat i na sleďové filety, které byly (i podle žalované) označeny popisným názvem.
Z předmětné části sdělení však naopak vyplývá, že u potravin označených popisným názvem
nemusí být obsaženo množství každé složky. Příkladmo uváděné potraviny se od posuzovaného
výrobku značně odlišují. Nejde o potraviny obdobně zpracované, a proto nelze jejich označení
se sleďovými filetami objektivně porovnávat. Sdělení Komise naopak podporuje argumentaci
stěžovatelky, když uvádí pokyn: „Pokud je směsná složka obsažena v názvu potraviny (např.
sušenky s krémovou náplní), měl by být uveden údaj o množství směsné složky (tj. krémové
náplně). Pokud je v názvu potraviny obsažena jedna ze složek směsné složky (např. sušenky
s krémovou náplní s obsahem vajec), je třeba kromě množství směsné složky rovněž uvést údaj
o množství této složky (tj. vajec).“ V souladu s tím stěžovatelka uvedla na obalu potraviny právě
množství směsné složky a nikoli složky jednotlivé, která se má uvádět, pouze pokud
by samostatně byla obsažena v názvu potraviny. Ani jeden ze správních orgánů ve svých
rozhodnutích na sdělení Komise neodkazoval, a proto se stěžovatelka domnívala, že je nevzaly
v úvahu. S ohledem na dobu tvrzeného přestupku a dobu vydání sdělení Komise tak ani učinit
nemohly. Jakékoli jeho využití pro podporu tvrzení žalované je proto nevýznamné. Sdělení navíc
není právní předpis, a proto z něj nelze dovozovat protiprávnost.
[12] Stěžovatelka konečně vytknula stížností napadenému rozsudku další vadu nezákonnosti
a nepřezkoumatelnosti spočívající v tom, že vycházel z tvrzení a argumentace žalované, které
neměly oporu ve správním a soudním spise. Konkrétně se jednalo o skutečnost, že při laboratorní
zkoušce bylo zjištěno určité množství sledě ve výrobku. Tento skutkový závěr byl pro krajský
soud významný, ačkoli podle vyřízení námitek proti protokolu o kontrole jej správní orgán
sám přehodnotil zejména proto, že měření pevného podílu (tedy i obsahu rybího masa) bylo mimo
akreditaci příslušné laboratoře. V důsledku toho pak bylo také upuštěno od správního trestání
pro klamavé označení spočívající ve větším než zjištěném obsahu pevného podílu. Toto zjištění
přesto krajský soud promítl do právní kvalifikace jednání stěžovatelky podle §17 odst. 2 písm. d)
zákona o potravinách, ačkoli nebylo předmětem správního řízení.
IV. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[13] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž
je kasační stížnost přípustná ve smyslu §102 s. ř. s. Kasační stížnost byla také podána včas
ve smyslu §106 odst. 1 s. ř. s.
[14] Po věcném přezkoumání kasační stížnosti (v její přípustné části) pak Nejvyšší správní
soud dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[15] Stěžovatelka označila za sporné skutkové zjištění krajského soudu, týkající se skutkového
závěru krajského soudu o podílu pevného podílu rybího masa v potravině (podle bodu [12]
odůvodnění). Z odůvodnění rozhodnutí žalované je skutečně zřejmé, že skutková podstata
správní deliktu, za nějž byla stěžovatelka postižena, se zmíněným skutkovým závěrem soudu
nesouvisí. Přesto nemělo toto pochybení vliv na správnost rozsudku krajského soudu, neboť
ostatní důvody pro zamítnutí žaloby byly vyhodnoceny správně. Tato vada rozsudku
se pochopitelně nijak nedotýká správnosti rozhodnutí správních orgánů.
[16] Protože ostatní skutkové otázky, z nichž správní orgány a krajský soud vycházely, nebyly
sporné, zůstávalo jádrem sporu právní posouzení, zda stěžovatelku tížila povinnost označovat
potravinu údajem o množství části směsné složky - sledě, v návaznosti na to, zda si sledě
spotřebitelé s názvem výrobku obvykle spojují. Jde tedy o vytýkanou nezákonnost rozsudku
krajského soudu ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Stěžovatelka dále namítala nedostatečné
zjištění ve vztahu k tvrzeným skutečnostem, souvisejícím vesměs s odkazovanou aplikační praxí
orgánů veřejné správy. V této části se tedy jednalo o kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. b)
s. ř. s., kdy se mělo jednat o porušení zákona, mající vliv na zákonnost rozhodnutí správních
orgánů, kterou krajský soud nevyslyšel.
[17] V souvislosti s právním posouzením je nutné v návaznosti na vyjádření žalované přitakat
stěžovatelce v tom, že výše zmíněné sdělení (stanovisko) Komise není právním aktem, který
by jeho adresáty zavazoval. Jde o neprávní skutečnost, a protože navíc nastala až po vydání
rozhodnutí žalované, nelze k ní přihlížet ve smyslu §75 odst. 1 s. ř. s. Pokud se snad žalovaná
citací části sdělení Komise snažila prezentovat svůj názor na posuzovanou věc, pak je nutné
odmítnout výtku stěžovatelky o zaměňování pojmů popisný a vžitý název potraviny. Žalovaná
jasně vysvětlila, že popisný název dané potraviny je významný jen pro zvážení, které složky
budou pravděpodobně spojovány s potravinou označenou výlučně vžitým názvem. V daném
případě to v duchu této argumentace znamená, že pokud by byl vžitý název pro solené sleďové filety
v kvalitě zjištěné u stěžovatelky (tj. včetně dalších jí uváděných úprav jako je marinování
a kořenění), bylo by možné potravinu popsat jako solené podélně krájené sleďové maso
marinované s kořením. Pak by údaj o množství složek musel obsahovat hodnotu sleďového
masa. Mezi účastnicemi bylo nesporné, že název potraviny „solené sleďové filety bez kůže
v řepkovém oleji“ je popisný. Stěžovatelka se ale bránila také tím, že uvedený výrobek (zahrnující
i jeho další tvrzené úpravy), je mezi spotřebiteli pod tímto názvem tradičně znám. Pokud by tomu
tak bylo, jednalo by se zřejmě také o vžitý název potraviny ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. o)
nařízení č. 1169/2011. Logikou argumentace žalované (podle citované části sdělení Komise)
by pak množství sleďového masa na obalu (etiketě) výrobku muselo být také uvedeno.
[18] Při respektování charakteristiky popisného názvu potraviny platí, že je-li v názvu
potraviny popisována sleďová fileta a nikoli sleď, mělo by se ve výčtu složek směsné složky
objevit množství sleďové filety, soli (jde o solené filety) a řepkového oleje. Uvedení údaje
o množství samotné sleďové filety ovšem stěžovatelka automaticky spojuje s dalšími složkami,
vyjmenovanými v závorce na etiketě výrobku, tedy s vodou, solí, regulátory kyselosti, látkami
zvýrazňující chuť a vůni, antioxidantem, stabilizátorem a konzervantem. Je přitom obecně
známou skutečností, že pojem fileta označuje plátek masa (viz také: https://slovnik-cizich-
slov.abz.cz/web.php/slovo/file-filet; anebo: https://www.linguee.cz/angli%C4%8Dtina-%C4
%8De%C5%A1tina/p%C5%99eklad/cod+fillet.html). Jde-li o rybí filetu, je pravidelně chápána
jako plátek, vzniklý řezem podél páteřní kosti, jímž je rybí maso odděleno od kostního skeletu.
Fileta (neboli fillet) je tedy jen plátkem masa, aniž by byl nutné jej vždy spojovat s dalšími
přísadami. Tomu ostatně odpovídá také tradičně chápané zpracování ryby filetováním, které
spočívá jen ve vyříznutí filet, nikoli v další chuťové, či konzervační úpravě masa. Jestliže tedy
stěžovatelka spojuje pojem solené sleďové filety bez kůže s další úpravou rybí filety nad rámec
solení, k níž je třeba i jiných potravin, měla svá tvrzení doplnit tak, aby bylo možné její závěr
o vžitém názvu, resp. o takto obvykle chápané úpravě potraviny přijmout. V opačném případě
je nutné očekávat, že složení potraviny bude obsahovat údaj o množství osolené sleďové filety
bez kůže, tj. jen rybího masa s obvyklým, tj. přiměřeným množstvím soli.
[19] Z této úvahy pak vyplývá hodnocení správnosti postupu správních orgánů. Jestliže bylo
rozhodnutí správních orgánů odůvodněno jen tím, že sleďové filety si spotřebitel spojuje se sleděm a jeho
obsah ve výrobku by tedy měl být uveden a současně hodnoceno, že jen tento údaj je jednoznačný
a pro spotřebitele srozumitelný, lze shodně s krajským soudem konstatovat, že jde sice o úvahu
poněkud stručnou, avšak logickou a srozumitelnou. Odpovídá totiž obvyklému chápání
potraviny, označované jako rybí, resp. sleďová fileta. Jiný závěr nebyl z provedených důkazů
zjištěn a nemohl být zjištěn ani z dalších neprovedených důkazů, které stěžovatelka navrhovala.
Ty totiž směřovaly k prokázání jiných skutkových tvrzení. Přezkum, provedený krajským soudem
v tomto směru, odpovídal požadavkům, jež byly vysvětleny již v rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 18. 12. 2003, čj. 5 A 139/2002 - 46, č. 416/2004 Sb. NSS.
[20] Nejvyšší správní soud se shoduje s krajským soudem také v tom, že stěžovatelkou
odkazovaná příloha VII nařízení č. 1169/2011, která upravuje v části E jen možnost uvádět
směsnou složku pod vlastním názvem ve výčtu všech složek, nevylučuje povinnost uvádět údaj
o primární složce potraviny, stanovenou v jiné části nařízení. Příloha VIII téhož nařízení
pak výjimku o uvedení množství primární složky (rybího masa) pro posuzovaný výrobek
nezakotvuje.
[21] Vzhledem k tomuto hodnocení je námitka stěžovatelky o nesprávném právním posouzení
existence její povinnosti nedůvodná.
[22] Ohledně ostatních stěžovatelkou namítaných skutečností, tj. ve vztahu ke způsobu
označování i jiných obdobných potravin jinými výrobci či distributory na trh, připuštění
vytýkaného označení stejného výrobku v Polsku či na Slovensku a provedení předchozích
kontrol správním orgánem u stěžovatelky, lze ve stručnosti odkázat na odůvodnění krajského
soudu, s nímž se Nejvyšší správní soud shoduje. Nedostatek legitimního očekávání při nečinnosti
orgánů veřejné správy v jiných případech byl skutečně již vysvětlen v rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 12. 4. 2018, čj. 6 As 413/2017 - 39, (viz bod [19]). Stěžovatelka také
netvrdila, že konkrétní označování potravin nyní vytýkaným způsobem bylo u ní správním
orgánem výslovně přijato při předchozích kontrolách. Lze tedy souhlasit s žalovanou
v tom, že z pouhé skutečnosti, že nebyly zjištěny žádné nedostatky, nelze hodnocení správnosti
předjímat.
[23] Doplnit argumentaci krajského soudu je dále možné v tom, že sjednocení používání
unijních předpisů, tj. zde nařízení č. 1169/2011 tak, aby bylo vždy dosaženo stejného výsledku,
je úlohou orgánů Evropské unie. Jen těžko si lze představit, že orgány členských států se budou
vždy přizpůsobovat tomu, jak dříve o stejné otázce rozhodl orgán jiného členského státu.
V projednávané věci je navíc zřejmé, že rozhodující význam pro řešení sporné otázky bylo
obvyklé chápání spotřebitelů. To se pochopitelně zvláště v pohledu na potraviny získávané
z moře, které proto nejsou ve všech státech stejně tradiční, zpravidla liší. Odlišnost může vyvolat
také jiný obvyklý způsob úpravy, konzervování apod. Lze si tedy snadno představit, že například
polské orgány vykonávající správní dozor mohou mít na otázku obvyklého chápání spotřebitele
jiný pohled. Předpoklad o možné odlišnosti chápání obvyklého spojování určité složky potraviny
s potravinovým výrobkem je přitom z výše uvedených důvodů obecně známou skutečností,
kterou proto není nutné dokazovat (§121 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád,
ve spojení s §64 s. ř. s.). Důkaz je tedy potřebný jen při tvrzení opaku. V tomto směru,
tj. ve vztahu shody o obsahu chápání spotřebitelů o obvyklé součásti potraviny, však nebylo
v řízení před správními orgány, ani před krajským soudem, tvrzeno nic jiného.
[24] S ohledem na další kasační námitky nakonec Nejvyšší správní soud uvádí, že překážkou
volného pohybu zboží by byla situace, kdy by jiné podmínky pro označování byly vyžadovány
pro zboží z dovozu oproti domácímu zboží. Nic takového také nebylo v pojednávané věci
tvrzeno. Proto také postupem správních orgánů nemohlo dojít k porušení čl. 26 odst. 2 Smlouvy
o fungování Evropské unie, čl. 5 odst. 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES)
č. 178/2002, kterým se stanoví obecné zásady a požadavky potravinového práva, ani k porušení
čl. 3 odst. 2 nařízení č. 1169/2011. Omezení, resp. povinnosti, na které si stěžovatelka stěžovala,
vyplývají přímo z použitelného práva Evropské unie a dopadají stejně na všechny provozovatele
potravinářských podniků bez ohledu na místo jejich sídla či podnikání. Z tohoto důvodu
ani Nejvyšší správní soud neshledal potřebu položit předběžnou otázku podle podnětu
stěžovatelky.
[25] Vzhledem k tomuto hodnocení je tedy nedůvodná i námitka, napadající nedostatečné
skutkové zjištění správními orgány ve vztahu k aplikační praxi. Nadbytečnost, resp.
nevýznamnost takových zjištění pro potřebu rozhodování byla správními orgány a krajským
soudem výstižně vysvětlena.
V. Závěr a náklady řízení
[26] Z uvedeného je tedy zřejmé, že stěžovatelka uváděla na trh potravinu s klamavě
označeným obsahem na jejím obalu ve smyslu §10 odst. 1 písm. a) zákona o potravinách, neboť
chybějící údaj o množství sledě (sleďového masa) neodpovídal požadavkům stanoveným v čl. 22
odst. 1 písm. a) nařízení č. 1169/2011, čímž se dopustila správního deliktu podle §17 odst. 2
písm. d) zákona o potravinách, jak správně zjistily a hodnotily správní orgány i krajský soud.
Protože kasační stížnost napadající tento závěr nebyla důvodná, Nejvyšší správní soud ji výrokem
I. zamítl v souladu s §110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.
[27] Výroky II. a III. o náhradě nákladů řízení se opírají o §60 odst. 1 větu první ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti
účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatelka ve věci neměla úspěch, a proto nemá právo
na náhradu nákladů řízení. Žalovanému pak žádné náklady nad rámec jeho úřední činnosti
v souvislosti s tímto řízením nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. dubna 2020
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu