ECLI:CZ:NSS:2020:1.AS.350.2019:43
sp. zn. 1 As 350/2019 - 43
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců
Mgr. Vladimíra Doležala a JUDr. Ivo Pospíšila v právní věci žalobců: a) město Kralupy
nad Vltavou, se sídlem Palackého náměstí 1, Kralupy nad Vltavou, b) město Mělník, se sídlem
náměstí Míru 1, Mělník, oba zastoupeni zastoupeni Mgr. Jiřím Nezhybou, advokátem se sídlem
Údolní 33, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo zemědělství, se sídlem Těšnov 17, Praha,
za účasti osob zúčastněných na řízení: I) obec Nová Ves, se sídlem Nová Ves 154, okres Mělník,
II) obec Chvatěruby, se sídlem Chvatěruby 230, III) obec Kly, se sídlem Záboří 275, Kly,
IV) obec Vojkovice, se sídlem Vojkovice 137, okres Mělník, V) obec Hostín u Vojkovic,
se sídlem Hostín u Vojkovic 80, VI) obec Zlončice, se sídlem Zlončice 40, VII) obec Dolní
Beřkovice, se sídlem Klášterní 110, Dolní Beřkovice, všechny zastoupeny Mgr. Jiřím Nezhybou,
advokátem se sídlem Údolní 33, Brno, VIII) Povodí Vltavy, státní podnik, se sídlem Holečkova
8, Praha, IX) obec Nelahozeves, se sídlem Školní 3, Nelahozeves, X) obec Podolí I, se sídlem
Podolí I 61, XI) obec Husinec, se sídlem U Radnice 64, Husinec, okres Praha-východ,
XII) obec Slabčice, se sídlem Slabčice 53, XIII) obec Temešvár, se sídlem Temešvár 45,
XIV) obec Kožlí, se sídlem Kožlí 25, okres Písek, XV) město Jetětice, se sídlem Jetětice 122,
XVI) obec Zvíkovské Podhradí, se sídlem Zvíkovské Podhradí 25, XVII) obec Oslov,
se sídlem Oslov 86, XVIII) obec Ostrovec, se sídlem Ostrovec 100, XIX) obec Vráž, se sídlem
Vráž 8, okres Písek, XX) obec Albrechtice nad Vltavou, se sídlem Albrechtice nad Vltavou 79,
XXI) obec Varvažov, se sídlem Varvažov 13, XXII) obec Olešná, se sídlem Olešná 14, okres
Písek, XXIII) obec Nevězice, se sídlem Nevězice 80, XXIV) obec Orlík nad Vltavou,
se sídlem Orlík nad Vltavou 28, XXV) obec Čížová, se sídlem Čížová 79, XXVI) obec Kučeř,
se sídlem Kučeř 35, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 12. 2015, č. j.
51682/2015-MZE-15111, sp. zn. 59VH28901/2015-15111, v řízení o kasační stížnosti žalobce
b) proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 4. 9. 2019, č. j. 45 A 84/2016 – 194,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 4. 9. 2019, čj. 45 A 84/2016 – 194, se z r ušuj e
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozsudkem Krajského soudu v Praze (dále jen „krajský soud“) ze dne 4. 9. 2019,
čj. 45 A 84/2016 – 194, byla zamítnuta společná žaloba žalobce a města Kralupy nad Vltavou,
kterou se tito žalobci domáhali zrušení v záhlaví označeného rozhodnutí žalovaného, jímž bylo
zamítnuto jejich odvolání proti rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje, odboru
životního prostředí (dále jen „správní orgán“), ze dne 29. 6. 2015, čj. 046058/2015/KUSK,
sp. zn. SZ_046058/2015/KUSK/110 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), a toto rozhodnutí
bylo potvrzeno. Prvostupňovým rozhodnutím správní orgán schválil Manipulační řád vodního díla
Orlík na významném vodním toku Vltava v ř. km 144,650 (dále jen „manipulační řád Orlík“).
[2] Krajský soud ze správního spisu zjistil, že dne 19. 3. 2015 požádal státní podnik Povodí
Vltavy (dále jen „navrhovatel“ nebo „žadatel“; v řízení před soudem vystupoval jako 8. osoba
zúčastněná na řízení) o schválení nového manipulačního řádu pro vodní dílo Orlík. Správní
orgán, jakožto příslušný vodoprávní úřad, oznámil dne 7. 4. 2015 veřejnou vyhláškou zahájení
řízení ve věci schválení manipulačního řádu. Dále stručně shrnul důvody pro přijetí nového
manipulačního řádu, jehož hlavní změna oproti původnímu manipulačnímu řádu z roku 2002
spočívala ve zvětšení retenčního prostoru z 62,072 na 93,422 milionů m
3
. Účastníkům
a dotčeným orgánům správní orgán současně stanovil lhůtu k uplatnění jejich připomínek,
resp. závazných stanovisek, a poučil je o jejich právu seznámit se s podklady do 7. 5. 2015.
Námitky uplatnila řada osob zúčastněných na řízení. Opožděné námitky uplatnil také žalobce.
Řada namítajících osob, a mezi nimi i oba žalobci, předložila Odborný posudek manipulačního řádu
vodního díla Orlík z 02/2015 s návrhem opatření pro snížení negativních účinků příští velké povodně v Dolním
Povltaví zpracovaný soudním znalcem Ing. Martinem Jakoubkem, na který se dále odvolávala. Dne
29. 6. 2015 vydal správní orgán prvostupňové rozhodnutí, kterým navržený manipulační řád
schválil. Oba žalobci a několik dalších osob zúčastněných na řízení se proti prvostupňovému
rozhodnutí odvolali. Dne 9. 12. 2015 žalovaný svým rozhodnutím odvolání zamítl
a prvostupňové rozhodnutí potvrdil.
[3] Krajský soud nejprve kladně vyhodnotil aktivní (žalobní) legitimaci žalobců, kteří jakožto
účastníci správního řízení tvrdili, že napadené rozhodnutí představuje zásah do jejich hmotných
práv, jelikož je nezákonné a současně tvrdili skutečnosti, podle nichž měla být porušena jejich
procesní práva. Při věcném posouzení žaloby pak krajský soud poukázal na závěry judikatury
formulované ve vztahu ke schvalování manipulačních řádů vodních děl. Podle ní je manipulační
řád pouze technickou směrnicí pro nakládání s vodami, která nikomu nezakládá práva
ani povinnosti, přesto jí mohou být dotčena hmotná práva dotčených osob. Soudům nepřísluší
posuzovat správnost stanovení jednotlivých hodnotových ukazatelů, ostatně již z povahy obsahu
a náležitostí manipulačního řádu lze stěží dovodit, co by bylo předmětem přezkumu. Přitom
krajský soud konkrétně odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 7. 2009,
čj. 5 As 82/2008 - 107. Není tedy na soudech, aby zasahovaly do působnosti správního orgánu
v tom směru, aby hodnotily účelnost a věcnou správnost jeho závěrů, nejde-li zároveň o kritéria
zákonná. Jiný postup by byl nepřípustným zasahováním moci soudní do moci výkonné.
Zde krajský soud odkázal na další rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2004, čj.
6 A 143/2001 - 151.
[4] Krajský soud poté postupně odmítl všechny žalobní body, ze kterých Nejvyšší správní
soud jednotlivě (viz body [5] až [10]) rekapituluje jen ty, které byly později uplatněny
jako stížnostní body.
[5] Žalobci takto namítali, že součástí podkladů pro vydání rozhodnutí nebyla studie ČVUT
Prověření strategického řízení Vltavské kaskády – parametry manipulačního řádu, ačkoli ta dává odpověď
na otázku, proč navrhovatel zvolil v novém manipulačním řádu určitou velikost (objem)
retenčního prostoru. Krajský soud s odkazem na náležitosti žádosti o schválení manipulačního
řádu vodního díla, předepsané vyhláškou č. 432/2001 Sb., o dokladech žádosti o rozhodnutí
nebo vyjádření a o náležitostech povolení, souhlasů a vyjádření vodoprávního úřadu, ve znění
pozdějších předpisů, uzavřel, že navrhovatel neměl povinnost k žádosti přikládat studii, která
by zdůvodňovala obsah manipulačního řádu. Předložení (na ni navazující) dílčí studie ČVUT
Vodohospodářské řešení nádrže Orlík bylo motivované patrně snahou v řízení prokázat, že změna
manipulačního řádu spočívající ve zvětšení retenčního prostoru byla odborně podložená a nikoli
jen nahodilá a že i po této změně budou v přijatelném rozsahu plněny ostatní funkce vodní
nádrže. Ani správní orgán proto nemohl po navrhovateli požadovat předložení žalobci uváděné
studie jen proto, aby se s touto studií mohli ostatní účastníci řízení seznámit. Skutečnost,
že žalobci požadovaná studie nebyla součástí správního spisu, tedy nepředstavuje nezákonnost.
[6] V této souvislosti krajský soud hodnotil, že žalobci se domáhali zpřístupnění předmětné
studie ČVUT, aby ověřili, zda navržený manipulační plán odpovídá z jejich pohledu nejlepší
variantě. Žalobci však v tomto ohledu vycházeli z nesprávného předpokladu, že předmětem
řízení o schválení manipulačního řádu je vyvažování jednotlivých kolidujících zájmů a hledání
nejpřijatelnějšího kompromisu, tedy že předložený manipulační řád je pouze formální podmínkou
zahájení řízení, jehož další průběh se od obsahu žádosti odpoutává. Předmětem řízení o schválení
manipulačního řádu je ovšem jen zhodnocení, zda předložený návrh je v souladu s právními
předpisy, nikoliv zda představuje nejoptimálnější variantu opírající se o široce přijímaný
konsenzus. Pro účely přezkoumávaného řízení tedy byla plně postačující studie, která analyzuje
žadatelem zvolené řešení a jeho dopady na plnění všech funkcí vodního díla. Studie
zabývající se možnými alternativami zjevně překračovala rámec správního řízení, z tohoto
důvodu by se jednalo o podklad nadbytečný. Námitku žalobců proto soud hodnotil
jako nedůvodnou.
[7] Jako nedůvodnou, hodnotil krajský soud další námitku, že rozhodnutí správních orgánů
obou stupňů jsou nepřezkoumatelná, když neobsahují žádné zdůvodnění toho, proč byl objem
retenčního prostoru vodní nádrže stanoven právě na 93,422 milionů m
3
a nikoli v jiné hodnotě.
Krajský soud vysvětlil, že předmět řízení o žádosti ke schválení manipulačního řádu vymezuje
žadatel tím, jakou žádost podá. Jak již bylo uvedeno, správní orgány následně zkoumají, zda má
žádost právními předpisy vyžadované náležitosti a zda je v souladu s právními předpisy. Pokud
ano, podané žádosti vyhoví, pokud nikoli, zamítnou ji. Návrh manipulačního řádu je podstatnou
náležitostí žádosti, která předurčuje předmět správního řízení. Nejde jen o formální úkon
zahajující řízení, jehož předmětem by obecně bylo schválení jakéhokoli jiného manipulačního
řádu bez předem závazně stanovených parametrů. V daném případě navíc navrhovatel – vlastník
vodního díla měl schválený manipulační řád a nic ho nenutilo zpracovat nový. Podáním žádosti
sledoval jediný cíl, a to schválení faktické změny, spočívající ve snížení hladiny zásobovacího
prostoru vodního díla, čímž dojde ke zvýšení kapacity retenčního prostoru. Bylo by nepřípustné,
aby výstupem tohoto řízení bylo schválení manipulačního řádu, založeného na jiných
parametrech, než bylo navrhováno. Účastníci řízení mají právo na to, aby byl schválený
manipulační řád v souladu s právními předpisy. Z vodního zákona ani z jiného právního předpisu
však nelze dovodit jejich právo na to, aby se jejich požadavky – třeba i přes nesouhlas vlastníka
vodního díla – promítly do finální podoby schvalovaného manipulačního řádu. Vlastník vodního
díla je ten, kdo určuje způsob užívání vodního díla tak, aby byl prováděn v souladu s existujícími
veřejnoprávními povoleními. Pokud by správní orgán byl oprávněn provádět dílčí zásahy
do navrženého manipulačního řádu, mohl by v důsledku omezených znalostí o fungování
konkrétního vodního díla zvolit řešení, které je nevhodné. Tím spíše to platí v právě posuzované
věci, kdy se jedná o vodní dílo, jež je součástí komplexu vltavské kaskády a kdy musí
být manipulační řády jednotlivých vodních nádrží vzájemně koordinovány. Nelze tedy připustit,
aby jeden krajský úřad svými zásahy do manipulačního řádu jedné z přehrad určoval poměry
v celé vltavské kaskádě. K dosažení konsensu mezi vlastníkem vodního díla a osobami, které jsou
jeho provozem dotčeny, tak z povahy věci nemůže dojít až v řízení o schválení manipulačního
řádu, neboť zde k tomu není prostor. K vyjednávání musí dojít před takovým řízením. Pokud
vlastník vodního díla nemá zájem na zohlednění požadavků těch, jichž se provoz vodního díla
může týkat, nelze je ingerencí správního orgánu do manipulačního řádu prosadit, pokud
ten současně není v rozporu s právními předpisy. Správní orgány obou stupňů proto
nepochybily, pokud podrobně nezdůvodnily, proč schvalují manipulační řád s právě takovým
objemem retenčního prostoru. Vysvětlení, že se tak děje proto, že právě takový objem retenčního
prostoru navrhovatel ke schválení předložil, je přesné a dostačující.
[8] Krajský soud odmítl také námitku žalobců, že v manipulačním řádu není v rozporu s §2
odst. 1 písm. e) bod 1 vyhlášky č. 216/2011 Sb. zmíněna existence protipovodňového opatření –
mobilních hliníkových hradítek, o kterém tvrdili, že se jedná o technická zařízení způsobilé
zadržet ve vodní nádrži až 30 milionů m
3
vody nad její kapacitu. V manipulačním řádu Orlík
se navrhovatel rozhodl neupravit využití mobilních hradítek. Pokud by tedy tato hradítka byla
skutečně způsobilá zadržet v přehradě miliony kubíků vody nad rámec její horní ovladatelné
hladiny, nemůže je navrhovatel jednoduše takovým způsobem použít. Jejich použití s takovým
následkem by totiž patrně skutečně spadalo do režimu §2 odst. 1 písm. e) bodu 1 vyhlášky
č. 216/2011 Sb. a protože by nebylo v manipulačním řádu upraveno, bylo by protiprávní.
Okolnost, že navrhovatel bude v budoucnu postupovat v rozporu s manipulačním řádem,
však soud nemohl předjímat jen z toho, že na hrázi a jejím bezprostředním okolí byla učiněna
stavební příprava pro montáž mobilních hradítek. Manipulační řád tedy není nezákonný proto,
že nepředpokládá užití takových opatření, pro něž byla provedena stavební příprava. Pokud
ovšem naopak mobilní hradítka slouží pouze k ochraně technických zařízení přehrady a nejsou
schopna zadržovat vodu, jak tvrdil žalovaný, pak v manipulačním řádu nemusela být upravena.
V takovém případě totiž není funkcí mobilních hradítek vzdouvat vodu a akumulovat
ji, nýbrž jen ochránit jednotlivé objekty hráze, které nejsou určeny k manipulaci vody (jejímu
odtoku) a které by mohly být v případě mimořádných událostí ohroženy zaplavením,
a tedy poškozením.
[9] Dále žalobci namítali, že manipulační řád neobsahuje pokyny pro manipulaci s vodou
při mimořádných událostech, zejména pro situaci, kdy dojde k povodni překračující návrhové
parametry vodního díla. K tomu krajský soud uvedl, že manipulační řád obsahuje náležitosti
požadované §2 odst. 1 písm. e) vyhlášky č. 216/2011 Sb. Konkrétně pro případ povodní
překračujících návrhové parametry vodního díla, se stanoví, že je-li hladina v nádrži na svém
maximu (353,6 m n. m.) a současně je přítok do nádrže větší než kapacita výpustných zařízení,
je třeba a) udržovat maximální možný průtok přes všechna výpustná zařízení, b) postupovat
podle pokynů Povodí Vltavy, c) postupovat podle programu a pokynů pracovníků
technickobezpečnostního provozu, kteří udílejí pokyny k realizaci nouzových opatření ke zvýšení
bezpečnosti vodního díla. Jedná se sice o pokyny relativně obecné, avšak tato obecnost není
v rozporu s uváděnou vyhláškou. Velké povodně, které by způsobily, že by byly parametry
vodního díla Orlík překročeny, by totiž nepochybně podobnou měrou dopadly i na další vodní
díla tvořící Vltavskou kaskádu. U takové krizové situace by nebylo možné předvídat její průběh
a jen obtížně je proto možné předem stanovit, jaká konkrétní opatření budou pro to které vodní
dílo ideální. Pokud je tedy v manipulačním řádu stanoveno, že v takové situaci bude o postupu
na celé Vltavské kaskádě operativně rozhodovat Povodí Vltavy, které bude situaci sledovat
a koordinovat, jde o řešení rozumné. Naopak příliš svazující by bylo stanovení konkrétních
postupů pro jednotlivá vodní díla v manipulačním řádu. S ohledem na individuální okolnosti
každé povodně by se totiž taková opatření mohla ukázat jako nevhodná a jejich nedodržení
by bylo vykročení z mezí stanovených manipulačním řádem. Při překročení maximální hladiny
by navíc byla voda v nádrži v podstatě nemanipulovatelná a nemělo by smysl stanovit
manipulačním řádem postupy, které by se pak v konkrétní situaci mohly ukázat
jako neuskutečnitelné.
[10] Nakonec je třeba v souvislost s kasační stížností (viz níže) uvést, že krajský soud
nevyhověl důkaznímu návrhu žalobců, který se týkal odborného článku Ondřeje Hrazdiry:
Zabezpečení vodního díla Orlík před účinky povodní, neboť se netýkal otázek rozhodných
pro posouzení zákonnosti rozhodnutí o schválení manipulačního řádu, nýbrž otázky bezpečnosti
hráze vodního díla.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[11] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností, kterou
navrhoval jeho zrušení, zrušení rozhodnutí obou správních orgánů a vrácení věci správnímu
orgánu k dalšímu řízení. Stížnost byla poměrně rozsáhlá, a protože se argumentace k jednotlivým
stížnostním důvodům překrývala, nekoresponduje následující členění beze zbytku s rozdělením
kasačních důvodů podle §103 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále
jen „s. ř. s.“).
II.a) Namítaná nezákonnost rozsudku krajského soudu pro nesprávné posouzení právní otázky
[12] První námitka se týkala již v žalobě namítaného rozsahu podkladů pro rozhodnutí,
když jejich součástí nebyla studie ČVUT z prosince 2014: Prověření strategického řízení Vltavské
kaskády – parametry manipulačního řádu, s níž se žalobce proto neměl také možnost seznámit (část
3.1. stížnosti). S odkazem na §50 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, se stěžovatel
dovolával povinnosti správního orgánu zjistit všechny okolnosti, důležité pro ochranu veřejného
zájmu. Přitom správní orgán není vázán jen návrhy účastníků a vždy provede důkazy, které jsou
potřebné ke zjištění stavu věci. Navrhovatel právě s odkazem na předmětnou studii ČVUT
dospěl k závěru, že retenční prostor vodní nádrže je možné zvýšit o 30 mil. m
3
, přičemž na studii
v tomto směru odkazuje i nový manipulační řád. Ta se zabývá sedmi variantami zvětšení
retenčního prostoru, což byla stěžejní otázka pro zpracování nového manipulačního řádu. Podle
posudku společnosti VHS Projekt z roku 2013 (zřejmě jde o písemný posudek společnosti VHS
Projekt, s. r. o., zpracovaný Ing. M. J., Ing. M. E. a Ing. H. P., který žalobci označili k důkazu
v žalobě) byla jako vhodnější varianta vybrána možnost zvětšení retenčního prostoru o 60 mil.
m
3
. Tím, že si správní orgán studii ČVUT jako podklad pro rozhodnutí nevyžádal, zbavil
stěžovatele a další účastníky řízení možnosti se k ní vyjádřit a současně porušil zásadu materiální
pravdy, kdy nedostatečně zjistil skutkový stav tak, aby o něm nebyly pochybnosti. Pokud
následně krajský soud hodnotil, že žadatel neměl povinnost předmětnou studii k žádosti
předkládat a proto ani správní orgán neměl právo ji vyžadovat, porušil §50 odst. 1 a 2 a §52
v kombinaci s §2 a §3 správního řádu. Z procesních předpisů nevyplývá závěr, že správní orgán
může v řízení o žádosti pouze návrhu vyhovět či jej zamítnout. Hodnocení krajského soudu
v tomto smyslu je tak v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky a v rozporu s principem
rovnosti zbraní podle čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod a čl. 6 odst. 1 Evropské
úmluvy o ochraně lidských práv.
[13] Další námitka se týkala nesprávného posouzení náležitosti manipulačního řádu spočívající
v tom, že pokyny pro manipulaci s vodou při mimořádných událostech jsou obecné a nesplňují
požadavky §2 odst. 1 písm. e) bodu 1 vyhlášky č. 216/2011 Sb. (část 3.4. stížnosti). Stěžovatel
se neztotožnil s názorem krajského soudu, který hodnotil, že žadatel splnil svou povinnost
obecným pokynem. Pokud by byla přípustná takto obecná formulace pokynů, ztratil by §2
odst. 1 písm. e) bod 1 vyhlášky č. 216/2011 Sb. svůj význam a účel. Přestože nelze předjímat
konkrétní vývoj povodňové situace, lze v manipulačním řádu alespoň obecně uvést výčet opatření
a vhodnost jejich použití v konkrétních situacích. V krizových situacích se nelze spoléhat
na včasná a vhodná opatření k řešení dané situace, aniž by byl k dispozici obecný návod postupu.
Teprve po selhání tohoto postupu, nebo konstatování jeho evidentní nevhodnosti v dané situaci,
by byl prostor pro operativní řešení dle pokynů žadatele nebo pracovníků
technickobezpečnostního provozu. Vlastník vodního díla by měl tedy postup při mimořádných
událostech alespoň naznačit, jinak popírá účel manipulačního řádu.
II.b) Namítaná vada v řízení před správním orgánem, pro kterou mělo být jeho rozhodnutí zrušeno
[14] Krajský soud nezohlednil dostatečně námitku, týkající se nedostatečného zjištění
skutkového stavu a nepřezkoumatelnosti rozhodnutí správních orgánů ve vztahu k posouzení
vhodnosti navrhovaného řešení a stanovení objemu retenčního prostoru (část 3.2. stížnosti).
Stěžovatel hodnotil, že správní orgán musí zajistit, aby manipulační řád odpovídal požadavkům,
kladeným právními předpisy. Pokud splněny nejsou, může žadatele vyzvat k doplnění či opravě,
nebo mu stanovit podmínky, za kterých manipulační řád schválí, což vyplývá z §59 odst. 3
zákona č. 254/2001 Sb., o vodách (vodní zákon). Právě proto, že k podání návrhu je oprávněn
pouze vlastník vodního díla, mají ostatní účastníci právo se se vyjádřit k vhodnosti navrhovaného
řešení a na to, aby jejich námitky byly zohledněny v rozhodnutí. Správní orgán však námitky
nezohlednil a vhodnost řešení neposoudil. Závěr krajského soudu o tom, že je vyloučeno,
aby se vlastník vodního díla vystavil riziku, že manipulační řád bude založen na jiných
parametrech, než navrhoval, je proto v rozporu s §59 odst. 3 vodního zákona a porušuje rovnost
zakotvenou ve výše citovaných ústavních předpisech.
[15] Nesprávný je podle stěžovatele také v této souvislosti soudem vyslovený závěr o tom,
že by správní orgán neměl znalosti, potřebné k zásahům do navrhovaného manipulačního řádu.
Odpovědné osoby vodoprávního úřadu mají být profesionály v oblasti vodohospodářství
s potřebnými znalostmi, aby byly schopné vyhodnotit informace zpracované vlastníkem vodního
díla v předkládaném manipulačním řádu. V opačném případě by žadateli nebránilo nic v tom,
aby svévolně stanovil objem retenčního prostoru tak, aby byl např. vhodný pro výrobu elektrické
energie, avšak s následkem vyšších škod na okolních nemovitostech a v obcích, ležících
na dolním toku řeky při povodni. Koordinaci s manipulačními řády jednotlivých, vzájemně
se v soustavě ovlivňujících vodních děl, zajišťuje komplexní manipulační řád, upravený v §47
odst. 4 písm. g) vodního zákona, schvalovaný také vodoprávním – krajským úřadem. Pokud
je tedy změna v souladu s komplexním manipulačním řádem, nelze ji hodnotit jako nepřípustnou
jen proto, že ji nenavrhnul vlastník vodního díla.
[16] Jako absurdní pak stěžovatel označil názor krajského soudu o tom, že ke shodě
mezi vlastníkem vodního díla a dotčenými subjekty by mělo dojít před předložením návrhu
manipulačního řádu s tím, že pokud vlastník vodního díla nemá zájem na zohlednění požadavků
obcí, budou za stávající úpravy tahat za kratší provaz. V jeho důsledku by ostatní účastníci přišli
o jakoukoli možnost procesní obrany proti nevhodným opatřením, zasahujícím do jejich práv,
neboť v řízení o schválení manipulačního řádu již nemohou nijak ovlivnit jeho výslednou
podobu a podmínky schválení. Takové hodnocení je v rozporu s §36 správního řádu a popírá
celý smysl správního řízení. Účastníci řízení mají zajištěné tzv. plné účastenství, jež není nijak
omezeno. V této souvislosti stěžovatel analogicky odkazoval na stavební řízení, v němž sousedé
pozemku, na němž bude povolovaná stavba, jako účastníci řízení mohou podávat námitky
a stavební úřad je nemůže odmítnout s tím, že podmínky stavby měly být vyjednány předem.
[17] Stěžovatel nesouhlasil ani se závěrem krajského soudu, podle nějž nedošlo k pochybení,
pokud správní orgány podrobně nezdůvodnily schválení manipulačního řádu s určitým objemem
retenčního prostoru, neboť právě takový objem byl navržen žadatelem. Namítal,
že ze schváleného manipulačního řádu není zřejmé, proč došlo k navýšení retenčního prostoru
ze stávajících 62,072 mil m
3
jen na 93,422 mil. m
3
, ačkoli stěžovatel v souladu s jím předloženými
odbornými posudky navrhoval zvýšení na 120 mil m
3
, při němž budou zachovány nezbytné
funkce vodního díla a dílo bude sloužit k ochraně území stěžovatele a dalších obcí
před povodněmi. Při porovnání významů jednotlivých funkcí vodního díla stěžovatel hodnotil,
že protipovodňová ochrana patří k jeho důležitějším účelům. Právě s ohledem na zásadní význam
vodního díla při ochraně před povodněmi se měl správní orgán zabývat tím, jaká je maximální
mezní hodnota objemu retenčního prostoru, při které by ještě přijatelně byly zachovány ostatní
funkce vodního díla.
[18] V této souvislosti stěžovatel odkazoval na již výše citovaný rozsudek
čj. 5 As 82/2008 - 107, v němž Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že je nepřezkoumatelné
rozhodnutí vodoprávního úřadu, pokud pouze odkazuje na podklad rozhodnutí (stanovisko
žadatele), aniž by odůvodnilo, v čem řešení spočívá a na základě jaké úvahy k závěru úřad dospěl.
V tomto rozhodnutí bylo konstatováno, že o schválení manipulačního řádu rozhoduje
vodoprávní úřad, nikoli vlastník a provozovatel vodního díla, který je povinen návrh předložit.
Správní orgán byl tak povinen v odůvodnění uvést konkrétně, které závěry navrhovatele převzal, jakož i úvahu,
proč tak učinil, nelze však vlastní úvahu a odůvodnění vlastního rozhodnutí nahradit bez dalšího stanoviskem
subjektu, který není nadán kompetencí ve věci rozhodovat. Ve smyslu tohoto závěru je tedy rozhodnutí
správního orgánu nepřezkoumatelné.
II.c) Namítaná vada řízení před krajským soudem
[19] Stěžovatel namítal, že ani v řízení před krajským soudem nebyly provedeny důkazy
ke zjištění účelu mobilních hliníkových hradítek (části 3.3., 3.5.1 a 3.5.2 stížnosti), a proto je také
nesprávné skutkové zjištění o jejich povaze a na to navazující právní posouzení,
že do manipulačního řádu nebylo nutné toto protipovodňové zařízení zahrnovat (části 3.3. a 3.4.
stížnosti).
[20] V tomto směru stěžovatel předně hodnotil, že byť by byla hradítka při povodních užívána
jen k usměrňování toku vody, bylo by jejich užívání i v takovém případě povinnou náležitostí
manipulačního řádu podle §2 odst. 1 písm. j) bodu 1 vyhlášky č. 216/2011 Sb. V této souvislosti
pak poukázal na to, že žalovaný přijednání před krajským soudem připustil existenci a užívání
mobilních hliníkových hradítek ke směřování odtoku vody z nádrže v případě povodně tak,
aby bylo chráněno technické zázemí přehrady. Rovněž podle §2 odst. 1 písm. e) bodu 1 téže
vyhlášky je zřejmé, že součástí manipulačního řádu je i pokyn pro manipulaci
s protipovodňovými opatřeními – mobilními hradítky, byť by sloužila čistě ke směřování toku
vody. Jen tak lze naplnit účel zpracování manipulačního řádu a účel vodního zákona ve smyslu
jeho §1 odst. 1, jímž je ochrana povrchové a podzemní vody a vytvoření podmínek
pro snižování nepříznivých účinků povodní. V bodě 6.6.16.1 normy TNV 75 2910 je také
stanoveno, že [s]tanoví zásady a podmínky pro používání různých zařízení na vodním díle, při kterém
se ovlivní průtoky ve vodním toku, hospodaření s vodou v nádrži nebo jakost vody, a pro manipulace s vodou
související s provozními a jinými potřebami. Je přitom evidentní, že mobilními hradítky se ovlivní
průtok, že mají vliv na hospodaření s vodou v nádrži a že jejich použitím dochází k manipulaci
s vodou, a to i v průběhu povodní. Tento závěr stěžovatel podporoval také poukazem
na rozhodovací praxi vodoprávních úřadů, které tyto stavby povolují jako vodní díla ve smyslu
§55 odst. 1 písm. d) vodního zákona. Závěr krajského soudu o tom, že mobilní hradítka
nejsou předmětem řešení v manipulačním řádu, je proto v rozporu s §2 odst. 1 písm. e) bodem 1
a písm. j) bodem 1 vyhlášky č. 216/2011 Sb. a zároveň v rozporu s principem materiální pravdy
ve smyslu §3 správního řádu. To stěžovatel hodnotil jako vadu, která měla za následek
nezákonné rozhodnutí.
[21] Přes tuto vadu bylo již ze stěžovatelem navrhovaného a krajským soudem provedeného
důkazu – čtením písemného odborného posudku Ing. Martina Jakoubka z října 2015 – zřejmé,
že mobilní hradítka zadrží 57,1 mil m
3
vody. Tento posudek tedy prokazuje tvrzení stěžovatele
a nikoli opačné tvrzení žalovaného, jehož tvrzení naopak zůstala neprokázána. Krajský soud
proto při hodnocení důkazů nepostupoval podle §132 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní
řád, ve spojení s §64 s. ř. s.
[22] K nezákonnému rozhodnutí v tomto směru došlo podle stěžovatele také díky tomu,
že krajský soud neprovedl jím navrhovaný důkaz listinou - rozhodnutími o umístění,
resp. povolení některých vodních staveb vydanými Městským úřadem Otrokovice, Městským
úřadem Kralupy nad Vltavou a Městským úřadem Jaroměř. Krajský soud zamítnutí důkazního
návrhu zdůvodnil tím, že nebylo třeba zkoumat povahu mobilních hliníkových hradítek
pro posouzení otázky zákonnosti napadeného rozhodnutí, a tudíž nebylo třeba se ani zabývat
správní praxí stavebních úřadů ve vztahu k těmto hradítkům. Tento závěr soudu je v přímém
rozporu s jeho konstatováním, že mobilní hradítka nejsou zařízení, která by měla být součástí
manipulačního řádu. O tomto tvrzení je přitom mezi stranami spor. Aby soud kvalifikovaně mohl
tento spor posoudit, musí se povahou mobilních hradítek zabývat a provést důkazy, které strany
sporu navrhují pro svá tvrzení. V této souvislosti stěžovatel dále poukazoval na to, že podle §135
odst. 2 občanského soudního řádu soud vychází z jiného rozhodnutí o otázce, o níž bylo vydáno
rozhodnutí příslušným orgánem, v tomto případě vodoprávním úřadem. Povinností soudu bylo
tyto navrhované důkazy provést, protože bez jejich provedení neměl žádné poznatky o povaze
mobilních hradítek vyjma tvrzení stran sporu, z nichž tvrzení stěžovatele bylo prokázáno
odborným stanoviskem. V návaznosti na provedené dokazování by teprve mohl kvalifikovaně
posoudit, zda je v tomto smyslu manipulační řád správně a v souladu s právními předpisy
zpracován, či nikoli.
[23] Nakonec stěžovatel i nyní namítal neprovedením důkazu odborným článkem Ondřeje
Hrazdiry: Zabezpečení vodního díla Orlík před účinky povodní, aniž by vysvětlil, jaké tvrzení by měl
tento důkaz prokázat. Pouze hodnotil, že krajský soud, aniž by se seznámil s obsahem důkazu,
nesprávně posoudil, že se netýká otázek rozhodných pro posouzení zákonnosti rozhodnutí
o schválení manipulačního řádu, nýbrž otázky bezpečnosti hráze vodního díla.
II.d) Vyjádření žalovaného
[24] Žalovaný navrhoval zamítnutí kasační stížnosti. Ztotožnil se s argumentací krajského
soudu a poukázal na to, že veškeré kasační námitky byly v předcházejícím řízení vypořádány.
Dále zdůraznil povahu správního řízení o žádosti. Správní orgán nemůže obsah žádosti změnit,
pokud to nestanoví výslovně zákon. Stěžovatel se přitom fakticky domáhá toho, aby správní
orgán rozhodl o jiném předmětu řízení. Argumentace stěžovatele dále zcela opomíjí skutečnost,
že správním rozhodnutím bylo do práv žalobce zasaženo výlučně pozitivně, když úroveň
jeho protipovodňové ochrany byla navýšena. Stěžovatel také dosud neuvedl, do jakého jeho
konkrétního subjektivního práva bylo správním rozhodnutím zasaženo.
II.e) Reakce stěžovatele
[25] Stěžovatel v reakci na to vyjádřil nesouhlas s vypořádáním svých námitek v předchozích
řízeních a v duchu kasační stížnosti polemizoval s hodnocením povahy správního řízení o žádosti
ke schválení manipulačního řádu. Dále již jen vysvětlil, že vodní nádrž Orlík v současnosti
nevyhovuje požadavkům na bezpečnost při povodních. Předložený manipulační řád trpěl řadou
nedostatků, což může být za povodňových stavů nepochybně rizikem pro bezpečnost vodního
díla. Proto se stěžovatel zapojil do procesu schvalování manipulačního řádu a požadoval další
navýšení objemu retenčního prostoru oproti návrhu tak, aby případné dopady povodně na území
stěžovatele byly co nejmenší. Stěžovatel nezpochybňoval, že schválením manipulačního řádu
došlo k navýšení objemu retenčního prostoru vodního, což může vést k jistému snížení možných
dopadů povodní i na území stěžovatele, avšak nedostatečně. Právě s ohledem na zásadní význam
tohoto vodního díla při ochraně před povodněmi a povinností koordinovat jednotlivé zájmy
účastníků řízení a dotčených orgánů je stěžovatel přesvědčen, že se měl správní orgán zabývat
tím, jaká je maximální mezní hodnota objemu retenčního prostoru, při které by byly ještě
přijatelně zachovány ostatní funkce vodního díla. Zasažena byla také nejen jeho procesní práva,
ale vedle toho i jeho právo na samosprávu dle čl. 8 Ústavy České republiky a ohroženo je také
vlastnické právo stěžovatele dle čl. 11 Listiny základních práv a svobod a čl. 101 odst. 3 Ústavy
České republiky, neboť podoba manipulačního řádu v kombinaci s rizikovými událostmi může
mít negativní dopad právě do jeho majetkové sféry vznikem škody vlivem povodní.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[26] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí,
proti němuž je kasační stížnost přípustná ve smyslu §102 s. ř. s. Poté soud přezkoumal
důvodnost kasační stížnosti v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů.
[27] Předně je vhodné reagovat na zjištění krajského soudu o tom, že stěžovatel uplatnil
námitky proti navrhovanému manipulačnímu řádu před správním orgánem opožděně, tj.
po uplynutí lhůty, kterou správní orgán stanovil pro podání námitek a návrhů účastníků podle
§115 odst. 8 vodního zákona. Ze správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že účastníci nebyli
správním orgánem ve veřejné vyhlášce ze dne 7. 4. 2015, čj. 052026/2015/KUSK, (jíž byla právě
lhůta stavena) upozorněni ve smyslu §115 odst. 8 vodního zákona na to, že marné uplynutí lhůty
pro podání námitek, popřípadě uplatnění důkazů k navrhovanému řešení, způsobuje to, že k nim
nebude přihlíženo. Proto je nutné se námitkami stěžovatele zabývat věcně, pokud je stěžovatel
učinil předmětem soudního, resp. nyní kasačního přezkumu.
[28] Kasační důvody, o něž stěžovatel svoji stížnost opírá, jsou zakotveny v §103 odst. 1
písm. a), b) a c) s. ř. s. Po posouzení obsahu kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud
k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
III.a) Změna obsahu manipulačního řádu
[29] Jádrem kasačních důvodů je polemika stěžovatele se závěrem krajského soudu
a stanovisky správních orgánů o tom, zda má vodoprávní úřad pravomoc schválit manipulační
řád v jiné podobě, než v jaké jeho schválení navrhoval žadatel. Přestože zákon speciální aktivní
legitimaci k podání návrhu na schválení manipulačního řádu výslovně neupravuje, lze zejména
z §59 odst. 3 nebo 4 ZV dovodit, že svědčí výhradně vlastníku vodního díla. Řízení v tomto
směru nemůže zahájit vodoprávní úřad sám. Ten je oprávněn pouze k tomu, aby uložil vlastníku
vodního díla návrh předložit (§59 odst. 3 vodního zákona). Podle §59 odst. 5 vodního zákona
sice může vodoprávní úřad uložit nebo povolit vlastníkovi vodního díla mimořádnou manipulaci
na vodním díle, toto opatření však jde nad rámec schváleného manipulačního řádu. V tomto
směru ostatně nebyl mezi účastníky řízení spor. Sporné nebylo ani vlastnické právo žadatele
k vodnímu dílu. Byť se tedy správní orgány otázkou vlastnictví věcně nezabývaly, vycházel
Nejvyšší správní soud z toho, že žadateli svědčí právo vykonávat práva vlastníka zvláště proto,
že žadatel je správcem vodního toku, na němž vodní dílo leží a současně správcem státních
vodohospodářských děl podle §1 odst. 2 písm. e) ve spojení s §4 odst. 1 zákona č. 305/2000 Sb.,
o povodích.
[30] V projednávané věci je dále zřejmé, že navrhovatel nežádal o schválení úpravy
manipulačního řádu ve smyslu §59 odst. 1 písm. a) vodního zákona, jak by se mohlo z vyjádření
žalovaného jevit. Byť se mohla obsahová odlišnost nově navrhovaného manipulačního řádu
oproti stávajícímu manipulačnímu řádu týkat jen velikosti objemu retenčního prostoru, bylo
formálně navrhováno schválení celého nového dokumentu. Při posouzení námitek stěžovatele
se proto nelze omezit jen na okolnost, že došlo ke zvětšení objemu retenčního prostoru vodního
díla a s argumentem, že možný negativní zásah do poměrů stěžovatele je touto změnou vyloučen,
jeho námitky odmítnout.
[31] Pokud jde o možnosti změny obsahu navrhovaného manipulačního řádu správním
orgánem, vysvětlily již oba správní orgány a krajský soud, že pokud je vedeno řízení o žádosti,
může správní orgán rozhodnout jen v limitech podané žádosti (v této souvislosti viz také
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 1. 2013, čj. 4 Ads 108/2012 - 31, č. 2815/2013
Sb. NSS). V souladu s touto obecnou zásadou proto správní orgány nemohly schválit
manipulační řád v jiné podobě, než bylo navrhováno. Pokud by návrh manipulačního řádu byl
v rozporu s právními předpisy, bylo na místě jen jeho zamítnutí. Význam této zásady
pro návrhové řízení nemůže snížit ani stěžovatelem odkazované ustanovení §59 odst. 3 vodního
zákona, podle nějž vodoprávní úřad může též stanovit podmínky, za kterých rozhodnutí
o schválení manipulačního řádu vydá. Již z jazykového významu této normy je totiž zřejmé,
že podmínky se vztahují k budoucímu rozhodnutí o schválení manipulačního řádu. Tak jako
tak by tedy vodoprávní úřad rozhodoval pouze o navrhovaném znění manipulačního řádu. Tento
závěr plyne i z dalšího textu ustanovení §59 vodního zákona. I z něj jasně vyplývá, že právní
úprava zde stále reguluje jednání (procesní úkon) žadatele. Předem stanovené podmínky
schválení, předem stanovená lhůta pro podání žádosti o schválení či uložení povinnosti doplnit
manipulační řád nebo jej upravit, vždy směřují k podání příslušného návrhu, o němž teprve
správní orgán věcně rozhodne. Ani stěžovatelem poukazovaná paralela s úpravou povolování
staveb podle stavebního zákona nic jiného nekonstruuje. I podmínky pro provedení stavby podle
§115 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon),
umožňují stavebnímu úřadu určit další kritéria pro ochranu veřejného zájmu, ale vždy
v zákonných limitech, aniž by současně zásadně měnily navrhovanou stavby, či její uvažované
využití. Jde jen o stanovení podrobností provádění či užívání stavby a zdůraznění omezení, která
pro stavebníka vyplývají z jiných právních předpisů či z existence podmiňujících staveb,
nebo z předchozího povolení (o umístění stavby, k ochraně životního prostředí apod.). Stejně
tak vodoprávní úřad při stanovení podmínek pro vydání rozhodnutí o schválení manipulačního
řádu může žadatele omezit jen v limitech stanovených zákonem a příslušnými veřejnoprávními
povoleními k ochraně veřejného zájmu. Není však oprávněn sám manipulační řád vytvářet,
nebo jej za žadatele měnit či doplňovat. Tento závěr, důsledně respektující dispoziční právo
žadatele, ostatně odpovídá i realitě procesní úpravy. Pokud by totiž vodoprávní úřad schválil
manipulační řád v podobě, která by neodpovídala žadatelovým představám, nic by mu nebránilo
vzít návrh na schválení zpět a tím docílit zastavení řízení o jeho žádosti.
[32] V této souvislosti je nutné připomenout, že uložení podmínek bez výslovného zákonného
zmocnění odporuje čl. 2 odst. 3 zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, respektive čl. 2
odst. 2 Listiny základních práv a svobod, vyhlášené zákonem č. 23/1991 Sb. (která je součástí
ústavního pořádku České republiky podle čl. 112 odst. 1 Ústavy České republiky), jak Nejvyšší
správní soud uvedl například v rozsudku ze dne 8. 3. 2017, čj. 3 Ads 253/2016-38, přičemž
v rozsudku ze dne 30. 9. 2009, č. j. 8 As 53/2008-93, také konstatoval, že oprávnění rozhodovat
o subjektivních právech adresátů veřejné moci nelze dovozovat skrze analogii. Pokud tedy
stěžovatel namítal, že správní orgány nesprávně samy nestanovily jinou velikost objemu
retenčního prostoru nádrže, není jeho námitka důvodná.
[33] Z tohoto pohledu je pak nutné jako nevýznamný hodnotit také jen v této souvislosti
vyslovený nesouhlas stěžovatele se stanoviskem krajského soudu o nedostatečné odborné erudici
pracovníků správního orgánu a jeho závěry o omezených možnostech ostatních účastníků
správního řízení o schválení manipulačního řádu domoci se jiného, než žadatelem navrhovaného
řešení. Krajský soud měl bezpochyby na mysli neexistenci potřeby takové odborné erudice, která
by umožnila posoudit nutnost jiného objemu retenčního prostoru. Nikoli tedy odbornosti, která
by zaručila posouzení návrhu v zákonem stanovených limitech. Lze také s krajským soudem
souhlasit v tom, že ochrana práv ostatních účastníků správního řízení je omezena předmětem
řízení. Jestliže tímto předmětem není možnost změny objemu retenčního prostoru, nezbývá
skutečně nic jiného, než jen odkázat na mimosprávní (ve smyslu mimoúřední) jednání.
[34] Ohledně stěžovatelem namítané prioritě protipovodňové funkce vodního díla lze odkázat
na §55 odst. 1 vodního zákona, podle nějž jsou vodní díla stavby, které slouží ke vzdouvání
a zadržování vod, umělému usměrňování odtokového režimu povrchových vod, k ochraně a užívání vod,
k nakládání s vodami, ochraně před škodlivými účinky vod, k úpravě vodních poměrů nebo k jiným účelům
sledovaným tímto zákonem. Ochrana před škodlivými účinky vod či usměrňování odtokového režimu
jsou jen jedním z důvodů vzniku a provozování vodních děl. Nadřazenost povodňové ochrany
nelze nalézt ani ve vymezení manipulačního řádu podle §1 písm. a) vyhlášky č. 216/2011 Sb.,
na nějž stěžovatel odkazuje. Proto také nelze souhlasit se stěžovatelem v tom, že schvalování
manipulačního řádu by mělo být tomuto požadavku podřízeno.
[35] V návaznosti na výše uvedené závěry je zřejmé, že nedůvodná je také námitka
nepřezkoumatelnosti správního rozhodnutí, pokud napadá nedostatky odůvodnění vhodnosti
navrhovaného řešení ve vztahu k velikosti retenčního objemu nádrže. Odůvodnění žalovaného,
které je součástí správního řízení jako celku, jasně vysvětluje, že právě žadatelem navrhovaný
objem zabezpečuje rovnovážné plnění všech funkcí vodní nádrže, což je podloženo žadatelem
předloženým dokumentem Vodohospodářské řešení nádrže Orlík na vodním toku Vltava (v ř. km
144,650). To, že by pro plnění protipovodňové funkce bylo možná vhodnější jeho navýšení,
jak by se mohlo jevit ze stěžovatelem dokládaného odborného vyjádření, je pro posouzení
zákonnosti rozhodnutí správního orgánu z výše uvedených důvodů (bod [31] odůvodnění)
nepodstatné. Protože rozhodnutí správních orgánů dostatečným způsobem vysvětluje důvody,
pro které byl schválen manipulační řád právě s žadatelem navrhovaným objemem retenčního
prostoru, je nemístný stěžovatelův poukaz na vytýkanou nepřezkoumatelnost v rozsudku
Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 82/2008 – 107.
III.b) Obecnost pokynů pro manipulaci při mimořádných událostech
[36] Nejvyšší správní soud se také neztotožnil s námitkou stěžovatele, napadající nesprávné
posouzení pokynů pro manipulaci s vodou při mimořádných událostech, které schválený
manipulační řád obsahuje jen v obecném rozsahu. Z obsahu správního spisu, resp. z obsahu
odůvodnění rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 12. 2015 je zřejmé, že při mimořádné situaci,
při povodni, překračující návrhové parametry vodního díla, nelze stanovit detailní postup
konkrétních prací a pokynů jak dále postupovat. Pokud přítok do nádrže přesáhne při určité
hladině hodnoty výpustního zařízení, nastane neovladatelný stav. Smysluplná manipulace s vodou
(ve smyslu akumulace a vzdouvání) je tedy možná jen do vzniku této situace. Tato manipulace
je upravena v části C.5.4. Na to navazující postup při zvyšování hladiny vody je obsažen v části
E.1 tak, že při překročení maximální projektované hladiny vody je nutné udržovat maximální
možný průtok přes všechna výpustní zařízení. Pokud je k tomu upravena také konkrétní hlásná
povinnost obsluhy vodního díla a respektování pokynů řídích orgánů správce povodí, vydaných
v těchto případech na základě rozhodnutí příslušného vodoprávního úřadu (viz část C.5.4
a E.2.1.1), lze si těžko představit, jak podobněji by ještě měla úprava manipulačního řádu vypadat.
V tomto směru ani stěžovatel nenabízí konkrétní návod.
III.c) Charakter mobilních hradítek
[37] Jiná je ovšem procesní situace u námitky stěžovatele, týkající se neúplného posouzení
účelu a smyslu mobilních hradítek. Mezi účastníky není sporu v tom, že použití tohoto zařízení
není v manipulačním řádu Orlík upraveno. Podle správních orgánů proto, že to jednoduše není
třeba, neboť jde o zařízení, sloužící jen k ochraně před povodní, nikoli k nakládání s vodou,
přičemž jejich použití je upraveno v provozním řádu vodního díla. Krajský soud se posouzení
charakteru mobilních hradítek vyhnul s tím, že pokud napomáhají vzdouvání či akumulaci vody
jak tvrdí stěžovatel, nemůže je provozovatel vodního díla použít, protože to manipulační řád
nepřipouští. Případné protiprávní jednání v tomto směru nelze podle krajského soudu nyní
předjímat, a to ani za situace, kdy by byla provedena stavební příprava pro instalaci.
[38] Tento názor krajského soudu však Nejvyšší správní soud nesdílí. Pokud by totiž skutečně
byla stavba vodního díla stavebně připravena k instalaci vodních hradítek (jak stěžovatel tvrdí)
a jeho provozovatel by byl připraven je použít, pak pro případ, kdy by byla hradítka schopna
zvednout vodní hladinu (vzdouvat vodu) nad rámec uvažovaného provozní či maximální úrovně,
by bylo nutné jejich použití upravit také v manipulačním řádu podle §1 odst. 1 písm. e) bodu 1.
vyhlášky č. 216/2011 Sb., jak také krajský soud sám připustil. V této souvislosti je významné,
že žadatel použití mobilních hradítek nevyloučil, přičemž z vyjádření žalovaného je zřejmé,
že s jejich využitím při povodni se naopak počítá. Sporný byl zřejmě jen rozsah jejich použití,
který žalovaný bagatelizoval jen k ochraně vstupů do hráze (s dokladem fotografií na č. l. 39 a 40
soudního spisu), zatímco stěžovatel uváděl délku 105 m na čtvrtině hráze (také s dokladem
fotografií; viz č. l. 55 soudního spisu). Ke zjištění důsledků použití hradítek proto bylo nezbytné
provést dokazování podle návrhu stěžovatele.
[39] Krajský soud v této souvislosti při jednání dne 4. 9. 2019 provedl k návrhu stěžovatele
důkaz listinami, a to čtením obsahu odborného vyjádření Ing. Martina Jakoubka (autorizovaného
inženýra v oboru projektování vodohospodářských staveb) k protipovodňovým opatřením
na hrázi vodního díla Orlík a odborného posudku Připomínky k expertíze prověření
strategického řízení Vltavské kaskády – parametry manipulačního řádu zpracované ČVUT
v Praze 12/2014 a dalších materiálů týkajících se vltavské kaskády VHS Projekt s. r. o. z října
2015 (viz doba 44:27 a dále zvukového záznamu z jednání), které nebyly součástí správního spisu.
Z prvního listinného důkazu krajský soud zjistil, že mobilní hradítka podle odhadu zpracovatele
zadrží 57,1 mil. m
3
vody. Po poslechu zvukového záznamu lze souhlasně se stěžovatelem
konstatovat, že v písemném vyhotovení rozsudku u tohoto údaje zjevně došlo k chybě v psaní,
když bylo uvedeno jen 57,1 m
3
vody. Navrhovaný výslech Ing. Jakoubka krajský soud neprovedl,
neboť byl nadbytečný s ohledem na to, že potřebná zjištění vyplývají z písemného dokumentu.
Soud tedy zjevně vycházel z údajů, které jsou v písemném dokumentu obsaženy. Z této listiny
pak krajský soud dále hodnotil fotografie hradítek. U nich, stejně jako u fotografií předložených
žalovaným uvedl, že indikují jen ochranu technických zařízení přehrady. Druhý listinný důkaz
nebyl v souvislosti s tvrzením stěžovatele o charakteru hradítek vůbec hodnocen.
[40] Skutkové závěry, které byly přijaty z tohoto skutkového zjištění, jsou ovšem nejen zjevně
nedostatečné, ale i nejasné. Předně není zřejmé, jak krajský soud jen z fotografií dospěl k jistě
odbornému závěru o tom, že hradítka chrání jen technické zařízení přehrady. A není ani zřejmé,
jaký význam má zjištění o ochraně zařízení přehrady pro manipulaci s vodou, když současně bylo
zjištěno, že hradítka přinejmenším dočasně (do doby vystoupání hladiny nad korunu hráze)
zvyšují vodní hladinu v okolí jimi ohrazeného prostoru, což je sekundární projev související
s usměrňováním toku vody. Protože krajský soud již dále nehodnotil, jak vysoko hladina vody
vystoupá, resp. jaké množství vody takto bude zadrženo, je zjevně nutné vycházet z odborného
vyjádření, tedy ze zadržení 57,1 mil. m
3
vody. Tento skutkový závěr je však v rozporu s právním
hodnocením krajského soudu o tom, že použití mobilních hradítek nemusí být upraveno
ve schváleném manipulačním řádu Orlík, přestože §2 odst. 1 písm. e) vyhlášky č. 216/2011 Sb.
takovou úpravu vyžaduje. Právní závěr krajského soudu je tedy buď nesrozumitelný,
nebo vychází z nesprávně zjištěného skutkového stavu. Kasační námitka je tak v tomto směru
důvodná podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s..
III.d) Rozsah podkladů pro rozhodnutí správních orgánů
[41] Přestože již hodnocení podle bodu [40] vyvolává nutnost zrušení stížností napadeného
rozsudku, zabýval se Nejvyšší správní soud i dalším kasačním důvodem, týkajícím se namítaných
nedostatků rozsahu skutkových zjištění správních orgánů ve smyslu §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.,
neboť posouzení této námitky může mít význam pro další řízení (srov. usnesení rozšířeného
senátu ze dne 19. 2. 2008, čj. 7 Afs 212/2006 - 74, č. 1566/2008 Sb. NSS). Stěžovatel namítal,
že správní orgán pro své rozhodnutí nezajistil další podklad, a to studii ČVUT z prosince 2014:
Prověření strategického řízení Vltavské kaskády – parametry manipulačního řádu a tím porušil zásadu
materiální pravdy.
[42] Správní orgán je podle §50 odst. 3 správního řádu povinen zjistit všechny okolnosti
důležité pro ochranu veřejného zájmu. Rozsah zjišťovaných okolností však musí být podle §3
správního řádu takový, aby o něm nebyly pochybnosti a byl současně nezbytný pro soulad
rozhodnutí se zásadami, stanovenými v §2 správního řádu. K těmto zásadám patří
mj. nezbytnost zásahu do práv jiných osob a přiměřenost okolnostem daného případu. Jestliže
tedy správní orgány vyhodnotily, že předmětná studie není dokladem pro schválení
manipulačního řádu vodního díla předepsaným v §11q odst. 1 vyhlášky č. 432/2001 Sb.,
o dokladech žádosti o rozhodnutí nebo vyjádření a o náležitostech povolení, souhlasů a vyjádření
vodoprávního úřadu, a současně vysvětlily, že nebyla ani nezbytná pro rozhodnutí proto,
že důvody navýšení objemu retenčního prostoru vyplývaly z jiného podkladu, nelze jejich
postupu nic vyčítat. Naopak každá další výzva k dokládání nikoli nezbytných podkladů
by nepřiměřeně (a tedy v rozporu s §2 odst. 2 a 3 správního řádu) zasahovala do poměrů
žadatele a byla by činěna nad rámec pravomoci správního orgánu (a tedy v rozporu s §2 odst. 2
a §52 správního řádu a s čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky). Jak již bylo výše vysvětleno,
jestliže zjištěný stav umožnil posoudit, že navrhovaná úprava není v rozporu se zákonem, nebylo
nezbytné zjišťovat další okolnosti řešení, byť by se snad jinému účastníku řízení jevilo
výhodnější. Namítaný rozpor postupu správních orgánů s §2 a 3 správního řádu a s čl. 2 odst. 3
Ústavy České republiky tedy Nejvyšší správní soud neshledal. Z kasační stížnosti
není také zřejmé, jak by mohlo dojít k porušení principu rovnosti zbraní podle čl. 37 odst. 3
Listiny základních práv a svobod, nebo práva na spravedlivý proces chráněného čl. 6 odst. 1
Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, vyhlášené pod č. 209/1992 Sb.,
tím, že se stěžovatel neseznámil s dokumentem, jenž nebyl podkladem pro rozhodnutí. Ochranu
takového práva by snad bylo možné najít v právní úpravě, zakotvující právo na informace (čl. 17
odst. 1 Listiny), což ovšem pro nyní zkoumané správní řízení nemá význam. Nepřípadné je také
v této souvislosti stěžovatelem namítané porušení §50 odst. 1 a 2 správního řádu, neboť toto
ustanovení pouze obecně vyjmenovává důkazní prostředky a upravuje způsob jejich zajišťování.
IV. Závěr a náklady řízení
[43] Na základě výše uvedeného zjištění a jeho právního hodnocení Nejvyšší správní soud
rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení podle §110 odst. 1 s. ř. s.
pro důvodnost kasačního důvodu podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., spočívajícího v nedostatku
důvodů či nesrozumitelnosti hodnocení žalobního bodu o neupraveném použití mobilních
hliníkových hradítek ve schváleném manipulačním řádu podle bodu [40] odůvodnění.
[44] V dalším řízení krajský soud buď z již provedených důkazů vyvodí jasné skutkové závěry
(včetně vysvětlení významu fotografií předložených žalovaným), které srozumitelně právně
zhodnotí s vysvětlením, proč nebyly další důkazní návrhy stěžovatele vyslyšeny, anebo právní
hodnocení provede po doplnění dokazování podle návrhu stěžovatele. Přitom se neopomene
zabývat tím, zda napadené rozhodnutí je přezkoumatelné také z hlediska souladu schváleného
manipulačního řádu s povolením s nakládáním s vodami ve smyslu §1 písm. a) vyhlášky
č. 216/2011 Sb. V dalším řízení pak podle §110 odst. 3 s. ř. s. krajský soud rozhodne také
o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. dubna 2020
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu