ECLI:CZ:NSS:2020:1.AS.449.2019:32
sp. zn. 1 As 449/2019 - 32
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy, soudce
JUDr. Ivo Pospíšila a soudkyně JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobce: T.C.A. - v.o.s.
Technik Control Assistance, se sídlem Dobšická 2295/2, Znojmo, zastoupen Mgr. Stanislavem
Bodlákem, advokátem se sídlem Petrov nad Desnou 2703, proti žalovanému: Ministerstvo
dopravy, se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, Praha 1, o žalobě na ochranu proti
nečinnosti žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 12. 11. 2019, č. j. 10 A 206/2017 – 57,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 12. 11. 2019, č. j. 10 A 206/2017 – 57,
se r uší a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žádostí ze dne 31. 5. 2011 žalobce jako stávající provozovatel stanice technické kontroly
ev. č. 37.17 požádal Krajský úřad Jihomoravského kraje (dále jen „krajský úřad“) o změnu
provozovatele této stanice technické kontroly na nového provozovatele, společnost Smetana
a Smetana s.r.o. Krajský úřad na základě této žádosti rozhodnutím ze dne 17. 6. 2011, č. j.
S - JMK 56488/2011/OD/MI (dále jen „rozhodnutí krajského úřadu“), dle §5 4 odst. 4 a §56
zákona č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích a o změně
zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla
a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla)
[dále jen „zákon o podmínkách provozu“], udělil oprávnění k provozování předmětné stanice
technické kontroly společnosti Smetana a Smetana s.r.o. a zároveň rozhodl, že právní mocí
tohoto rozhodnutí oprávnění žalobce k provozování této stanice technické kontroly zaniká.
[2] Dne 21. 4. 2017 podal žalobce proti rozhodnutí krajského úřadu odvolání, v němž uvedl,
že se s tímto rozhodnutím seznámil až dne 6. 4. 2017 během nahlížení do správního spisu.
Krajský úřad toto podání vyhodnotil jako (slovy krajského úřadu) „odvolání proti pravomocnému
rozhodnutí podané oprávněnou osobou“, tedy jako podnět k mimořádnému opravnému
prostředku a postoupil je žalovanému. Žalovaný přípisem ze dne 26. 5. 2017 sdělil žalobci,
že dle průběhu různých řízení vedených k dané provozovně s žalobcem je nezpochybnitelné,
že ten je s obsahem pravomocného rozhodnutí krajského úřadu dlouhodobě seznámen a taktéž
není pochyb o doručení tohoto rozhodnutí. Bez ohledu na tuto skutečnost již marně uplynula
lhůta, v níž lze zahájit přezkumné řízení. Žalovaný tudíž uzavřel, že přezkumné řízení zahajovat
nebude a věc má za vyřízenou.
[3] Žalobce se obrátil na ministra dopravy s podnětem k provedení opatření k odstranění
nečinnosti žalovaného a poté podal nečinnostní žalobu, kterou se domáhal, aby Městský soud
v Praze (dále jen „městský soud“) uložil žalovanému povinnost o odvolání proti rozhodnutí
krajského úřadu rozhodnout. Tvrdil, že o podaném odvolání je žalovaný povinen rozhodnout
dle §90 nebo §92 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní řád“). Nadto
se žalobce domnívá, že rozhodnutí krajského úřadu je nicotné, neboť zákon neumožňoval
převod oprávnění provozovat stanici technické kontroly na jiného provozovatele. Žádost žalobce
ze dne 31. 5. 2011 tudíž byla zjevně právně nepřípustná a krajský úřad měl řízení zastavit.
[4] Městský soud v Praze napadeným rozsudkem žalobu zamítl. Nejprve konstatoval,
že žádost stěžovatele nelze považovat za právně nepřípustnou. Udělit oprávnění k provozování
stanice technické kontroly podle §56 zákona o podmínkách provozu lze toliko na žádost fyzické
nebo právnické osoby o toto oprávnění. Žádost o změnu oprávnění spočívající ve změně
provozovatele stanice z materiálního hlediska představuje kombinaci projevu vůle stávajícího
provozovatele pozbýt oprávnění a projevu vůle nového provozovatele nabýt oprávnění
k provozu totožné stanice. Následné rozhodnutí tomu odpovídá – stávající oprávnění
je rozhodnutím odňato a stejným správním aktem je uděleno jiné osobě. Ze správního spisu dále
dle městského soudu nepochybně plyne, že rozhodnutí krajského úřadu bylo žalobci předáno
nejpozději dne 28. 6. 2011 prostřednictvím jeho jednatele. Pokud žalobce podal odvolání až dne
21. 4. 2017, bylo odvolání zjevně opožděné. I o opožděném odvolání je nutné rozhodnout –
zamítnout je dle §92 odst. 1 správního řádu. Procesní následky absence formálního rozhodnutí
dle tohoto ustanovení přitom dle městského soudu zmírnil Ústavní soud v nálezu ze dne
27. 4. 2010, sp. zn. III. ÚS 542/09. V něm konstatoval, že je-li jedinou reakcí správního úřadu
na podané odvolání tzv. opomenutého účastníka řízení sdělení, „že nebyly shledány předpoklady
pro přezkoumání rozhodnutí v přezkumném řízení, pro obnovu řízení nebo pro vydání nového rozhodnutí
(ustanovení §92 odst. 1 věta druhá správního řádu), pak je zřejmé, že se správní orgán podaným odvoláním
zabýval, byť o něm nerozhodl úkonem formálně označeným jako „rozhodnutí“. Považuje-li tzv. opomenutý
účastník řízení takové sdělení za rozhodnutí o jeho odvolání, musí jej soud přezkoumat i z tohoto hlediska
a nemůže se při tom vyhnout skutkovému a právnímu kontextu; předpokladem pro postup správního orgánu
dle ustanovení §92 odst. 1 věta druhá ve spojení s ustanovením §94 odst. 1 věta poslední správního řádu je jeho
zamítavé rozhodnutí o podaném odvolání, a proto soud musí a priori vycházet z toho, že vůle správního orgánu
zamítnout odvolání projevena byla“. Třebaže sdělení žalovaného ze dne 26. 5. 2017 je maximálně
stručné, lze z něj seznat, že žalovaný považuje odvolání za opožděné, neboť žalobce rozhodnutí
převzal a byl s ním dlouhodobě seznámen. O odvolání tudíž žalovaný materiálně rozhodl a není
nečinný.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[5] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností.
Nesouhlasí se závěrem, že sdělení žalovaného ze dne 26. 5. 2017 představuje rozhodnutí
ve formálním či materiálním smyslu. Vůlí žalovaného bylo naopak rozhodnutí nevydávat a vehnat
stěžovatele do procesní pasti či nejistoty tak, aby nemohl procesní postup žalovaného efektivně
napadat u soudu. Sdělení je nadepsáno jako „sdělení k podnětu k přezkumnému řízení“,
nevyřizuje odvolání stěžovatele (ve vztahu k němuž neobsahuje zhola nic), nýbrž podnět
krajského úřadu, a stěžovateli bylo zasláno toliko na vědomí. V žádném případě na něj nelze
nahlížet jako na materiální rozhodnutí dle §92 odst. 1 správního řádu a stěžovatel jej tak ani
nevnímal. Stěžovateli tuto skutečnost nelze klást k tíži a zpětně dovozovat, jak měl pro účely
soudní ochrany na tento výstup žalovaného nahlížet. Stěžovatel sdělení nepovažoval
za rozhodnutí o odvolání, nebrojil proti němu žalobou proti rozhodnutí a k nečinnostní žalobě
ani nedokládal, zda mu bylo či nebylo rozhodnutí krajského úřadu doručeno.
[6] Také Nejvyšší správní soud v minulosti opakovaně dovodil, že informační sdělení,
vyrozumění či přípis správního orgánu, který žádným způsobem nezasahuje do práv dotčené
osoby, není rozhodnutím dle §65 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále
jen „s. ř. s.“). Aby bylo možné neformální akt správního orgánu podrobit soudnímu přezkumu,
musí mít alespoň základní relevantní obsah, což sdělení žalovaného nemá. Ze sdělení nelze
dovodit, že žalovaný jím odvolací řízení končí a nehodlá se odvoláním dále zabývat. O odvolání
žalovaný nijak neuvážil, přičemž závěr žalovaného, že nelze provést přezkumné řízení, vzal
stěžovatel na vědomí.
[7] Žalovaný je tedy dle stěžovatele v prvé řadě povinen o podaném odvolání rozhodnout
a teprve v řízení o žalobě proti rozhodnutí lze přezkoumat meritum věci, tj. zda se jedná
o odvolání opožděné (což ve vztah ke stěžovateli konstatoval již Nejvyšší správní soud
v rozsudku ze dne 23. 1. 2018, č. j. 4 As 61/2018 – 34). Městský soud zcela nepřípustně
již v rámci nečinnostní žaloby posuzoval, zda je odvolání stěžovatele včasné či opožděné.
Tím se dostal zcela mimo stěžovatelem iniciované soudní řízení, neboť měl posuzovat výhradně
otázku nečinnosti žalovaného.
[8] Jako obiter dictum stěžovatel uvádí, že jediným způsobem, kterým bylo možné dle zákona
o podmínkách provozu pozbýt oprávnění k provozování stanice technické kontroly je jeho
odnětí dle §59 tohoto zákona. Jelikož stěžovateli oprávnění nebylo nikdy odňato, je i nadále
řádným provozovatelem předmětné stanice technické kontroly. Právní úprava neumožnovala
rozhodnout o převodu oprávnění k provozování stanice technické kontroly, žádost stěžovatele
ze dne 31. 5. 2011 byla zjevně právně nepřípustná, a rozhodnutí krajského úřadu je tudíž nicotné.
[9] Stěžovatel proto navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a vyslovil
nicotnost rozhodnutí krajského úřadu.
[10] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že stěžovatel pouze opakuje svou
předchozí argumentaci. S napadeným rozsudkem se žalovaný ztotožňuje, neboť městský soud
zcela správně rozhodl, že žalovaný není nečinný. S ohledem na obsah vyjádření již Nejvyšší
správní soud tuto písemnost stěžovateli nezasílal.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí,
proti němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“), přípustná. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti
v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů.
[12] Po posouzení obsahu kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost je důvodná.
[13] Podle §79 odst. 1 s. ř. s ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný
pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou domáhat,
aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. Uvedené ustanovení
poskytuje jednotlivci ochranu v případech, kdy správní orgán porušuje povinnost vydat
rozhodnutí ve věci samé ve stanovené lhůtě a nápravy se nelze efektivně domoci
ani prostřednictvím nadřízeného správního orgánu.
[14] V posuzovaném případě je nesporné, že podání stěžovatele ze dne 21. 4. 2017 (a posléze
doplněné) představuje jak svým výslovným označením, tak svým obsahem odvolání, kterým
stěžovatel s odstupem několika let brojí proti rozhodnutí krajského úřadu ze dne 17. 6. 2011,
vydanému ve správním řízení, jehož byl stěžovatel účastníkem. V této situaci je zároveň
nesporné, že žalovaný coby příslušný správní orgán byl povinen ve stanovené lhůtě o podaném
odvolání rozhodnout. Jak vyplývá také z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2011,
č. j. 3 Ans 38/2010 – 122, „úprava odvolacího řízení není konstruována na principu procesních odklonů
v případě, že odvolání je nepřípustné proto, že bylo podáno opožděně nebo osobou neoprávněnou. V takovém
případě je správní orgán povinen odvolání zamítnout a zároveň také přezkoumat, zda nejsou dány předpoklady
pro přezkoumání rozhodnutí v přezkumném řízení, pro obnovu řízení či pro vydání nového rozhodnutí (§60
správního řádu z roku 1967, §92 správního řádu z roku 2004)“. Pokud tedy správní orgán o podaném
odvolání nerozhodne a podateli odpovídá pouhými přípisy, které pouze odkazují na různá
předchozí vyřízení jeho dřívějších podání, jedná se o nečinnost ve smyslu §80 správního řádu
a §79 odst. 1 s. ř. s.
[15] Podstatné tudíž je, zda lze sdělení žalovaného ze dne 26. 5. 2017 posoudit jako
rozhodnutí o stěžovatelově odvolání.
[16] Jak uvádí komentářová literatura, v situaci, kdy správní orgán vydá akt, z něhož není
zřejmé, zda se jedná o rozhodnutí (např. neformální sdělení o předmětu řízení), je situace složitá
zejména v otázce volby žalobního typu. Žalobce je tak v nejistotě, zda je správní orgán nečinný
a prostředkem ochrany je nečinnostní žaloba nebo zda proti takovému aktu brojit žalobou proti
rozhodnutí (srov. Kühn Z., Kocourek T. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer
ČR 2019, str. 660).
[17] Pouhý přípis, sdělení či jiný podobný úkon správního orgánu je možné přes formální vady
vyhodnotit jako rozhodnutí dle §65 s. ř. s. v materiálním smyslu, pokud správní řád či jiný
procesní předpis předpokládá, že správní orgán má v daném případě v mezích své pravomoci
v rámci formalizovaného řízení vydat vrchnostenský akt zakládající, měnící, rušící nebo závazně
určující práva nebo povinnosti konkrétního individualizovaného adresáta, tomuto adresátovi
komunikovaný a obsahující stanovené náležitosti. Zároveň je nutné, aby napadený akt alespoň
materiálně tyto podmínky splňoval (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
28. 8. 2014, č. j. 7 As 100/2014 – 52).
[18] Jak již bylo řečeno, není pochyb o tom, že správní řád předpokládá, že o odvolání proti
prvostupňovému rozhodnutí se rozhoduje formálním rozhodnutím, jehož důsledkem je zásah
do práv účastníka řízení. Ve vztahu ke druhé podmínce je třeba zkoumat, zda posuzovaný akt
obsahuje stanovené náležitosti materializovaného rozhodnutí (výrok, odůvodnění)
a zda byl doručen příslušným adresátům. Pokud úkon postrádá elementární náležitosti
rozhodnutí, jako je odůvodnění, vypořádání odvolacích námitek, či uvedení právních předpisů,
o které se opírá, lze na něj jen stěží pohlížet jako na rozhodnutí v materiálním slova smyslu (srov.
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2015, č. j. 7 As 234/2014 – 32).
Ostatně i kdyby takové úkony snad byly posouzeny jako rozhodnutí v materiálním slova smyslu,
měly by uvedené deficity nutně za následek nepřezkoumatelnost takových „rozhodnutí“,
což by vedlo ke stejnému výsledku jako v případě nečinnostní žaloby – správní orgán
by byl povinen vydat nové řádné formální rozhodnutí.
[19] Je však třeba mít zároveň na paměti, že v podobných případech je to žalovaný správní
orgán, který uvedený složitý procesní stav svým protiprávním postupem nastolil. Jinými slovy,
popsaná nejistota je výsledkem situace, v níž měl správní orgán vydat formální rozhodnutí,
ale neučinil tak. Zároveň ovšem nezůstal zcela nečinný, pro účastníka řízení je tak obtížné
správně zvolit, kdy a jakým prostředkem se má v nastalé situaci bránit u soudu. Nejvyšší správní
soud je přesvědčen, že v nejasných a hraničních případech je třeba věc obecně hodnotit
ve prospěch soudního přezkumu s přihlédnutím k tomu, jak se adresátu předmětného úkonu
mohl postup správního orgánu jevit.
[20] Obdobně k problému přistoupil také Ústavní soud v nálezu ze dne 27. 4. 2010, sp. zn.
III. ÚS 542/09, z něhož městský soud dovodil, že zmírnil procesní následky absence formálního
rozhodnutí. S tímto závěrem se Nejvyšší správní soud neztotožňuje. Ve věci posuzované
Ústavním soudem se žalobce v odvolání domáhal postavení tzv. opomenutého účastníka řízení
a žalobou proti rozhodnutí dle §65 s. ř. s. napadl jedinou reakci správního orgánu, kterou bylo
sdělení, že nebyly shledány předpoklady pro přezkoumání rozhodnutí v přezkumném řízení,
pro obnovu řízení nebo pro vydání nového rozhodnutí (ustanovení §92 odst. 1 věta druhá
správního řádu). V této situaci Ústavní soud konstatoval, že „považuje-li tzv. opomenutý účastník řízení
takové sdělení za rozhodnutí o jeho odvolání, musí jej soud přezkoumat i z tohoto hlediska a nemůže
se při tom vyhnout skutkovému a právnímu kontextu; předpokladem pro postup správního orgánu dle ustanovení
§92 odst. 1 věta druhá ve spojení s ustanovením §94 odst. 1 věta poslední správního řádu je jeho zamítavé
rozhodnutí o podaném odvolání, a proto soud musí a priori vycházet z toho, že vůle správního orgánu zamítnout
odvolání projevena byla… pokud tedy v žalobě žádá soud, aby otázku přípustnosti odvolání věcně posoudil,
pak mu takové právo nelze odepřít“. Přihlédl též ke skutečnosti, že plynutím času se efektivita soudní
kontroly a ochrany před nezákonnými postupy správních orgánů vytrácí. Ústavní soud zdůraznil
že danou věc nelze řešit v neprospěch stěžovatele (který ač své podání řádně označil, bylo i přesto
posouzeno jinak) a oddálit soudní přezkum napadeného úkonu správního orgánu.
[21] Dle těchto východisek přistoupil Nejvyšší správní soud ke zkoumání obsahu sdělení
žalovaného ze dne 26. 5. 2017. V něm žalovaný uvádí, že v rámci různých řízení vedených
žalovaným pod sp. zn. 39/2015-150-STK3, 81/2015-150-STK3 a 85/2015-150-STK3
je nezpochybnitelné, že stěžovatel po celou dobu ve svých podáních uvádí jemu dobře známý
obsah pravomocného rozhodnutí krajského úřadu, tzn. je si jeho obsahu vědom a podle tohoto
rozhodnutí se i řídil. Rovněž nejsou jakékoliv pochybnosti o doručení předmětného rozhodnutí
stěžovateli. Bez ohledu na to již pro uplynutí zákonných lhůt žalovaný nemůže zahájit přezkumné
řízení a považuje věc za vyřízenou.
[22] Ze sdělení je patrné, že dle žalovaného bylo rozhodnutí krajského úřadu stěžovateli řádně
doručeno a jeho obsah je mu znám s ohledem na obsah stěžovatelových podání v jiných
konkrétně vyjmenovaných řízeních. Jakékoliv bližší odůvodnění v něm ovšem chybí, stejně jako
odkaz na konkrétní použitý právní předpis (s výjimkou §96 odst. 1 správního řádu který upravuje
přezkumné řízení, což odpovídá tomu, že žalovaný odvolání posoudil jako podnět
k přezkumnému řízení). Minimálně implicitně lze dovodit, že žalovaný považuje stěžovatelovo
odvolání za zjevně opožděné. Tato úvaha není nijak blíže odůvodněna, okamžikem doručení
rozhodnutí krajského úřadu stěžovateli (či seznámení se s jeho obsahem) se žalovaný konkrétně
vůbec nezabýval a dle obsahu sdělení neměl žalovaný v úmyslu o odvolání rozhodnout.
Dle soudu tak stěžovateli nelze klást k tíži, že na sdělení nenahlížel jako na rozhodnutí
v materiálním smyslu a bránil se žalobou na ochranu proti nečinnosti.
[23] Tím spíše proto, že v důsledku této situace již lhůta pro podání žaloby proti rozhodnutí
(za předpokladu, že by sdělení bylo takto kvalifikováno) marně uplynula. Toho si byl městský
soud patrně vědom, a proto přistoupil k určitému kvazi věcnému přezkumu důvodnosti žaloby
tak, jako by byla podána proti rozhodnutí. Jako první tak formuloval jasné a konkrétní důvody,
proč má za to, že odvolání stěžovatel podal opožděně. Tím jednak nepřípustně dotvořil
a domýšlel odůvodnění, které měl v prvé řadě formulovat žalovaný ve formálním rozhodnutí
(srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu 30. 5. 2019, č. j. 9 Afs 137/2016 – 176), jednak
vykročil mimo předmět řízení o nečinnostní žalobě, neboť měl posuzovat toliko otázku,
zda žalovaný byl v odvolacím řízení nečinný či nikoliv. Správnost a zákonnost vydaného
rozhodnutí je možné zkoumat až v řízení podle §65 a násl. s. ř. s.
[24] Z naposledy uvedeného důvodu nemůže Nejvyšší správní soud nyní ani věcně posoudit
námitku stěžovatele, že rozhodnutí krajského úřadu je nicotné, tím méně sám vyslovit nicotnost
tohoto rozhodnutí, jak požaduje stěžovatel v petitu kasační stížnosti (i kdyby odhlédl
od skutečnosti, že v řízení před městským soudem stěžovatel takový požadavek ani nevznesl).
Rozhodnout o meritorní otázce nicotnosti úkonu správního orgánu může soud totiž pouze
v případě řádného podání žaloby proti rozhodnutí dle §65 s. ř. s., pokud jsou splněny všechny
podmínky předepsané pro tento typ soudního řízení, včetně vyčerpání opravných prostředků
ve správním řízení (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
12. 3. 2013, č. j. 7 As 100/2010 - 65, č. 2837/2013 Sb. NSS).
[25] Městský soud s ohledem na výše uvedené nesprávně posoudil právní otázku, když
konstatoval, že sdělení žalovaného ze dne 26. 5. 2017 představuje materiální rozhodnutí
o odvolání. Nadto se nepřípustně věcně zabýval otázkou včasnosti podaného odvolání. Tuto
otázku je nejprve povinen posoudit přezkoumatelně žalovaný a předmětem soudního přezkumu
se může stát až v rámci žaloby proti rozhodnutí dle §65 s. ř. s.
IV. Závěr a náklady řízení
[26] Nejvyšší správní soud proto napadený rozsudek městského soudu podle ustanovení
§110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude městský soud vázán
právním názorem vyjádřeným výše.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. dubna 2020
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu