ECLI:CZ:NSS:2020:1.AS.481.2018:28
sp. zn. 1 As 481/2018 - 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Filipa Dienstbiera, soudce
JUDr. Tomáše Langáška a soudkyně Mgr. Sylvy Šiškeové v právní věci žalobce: Naviero, s. r. o.,
se sídlem Vídeňská 124, Brno, zastoupeného JUDr. Zdeňkou Jedličkovou, advokátkou se sídlem
Bašty 2, Brno, proti žalovanému: Krajský úřad Jihomoravského kraje, se sídlem Žerotínovo
náměstí 3, Brno, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 9. 2016, č. j.
JMK 143447/2016, sp. zn. S-JMK 105844/2016 OŽP-Cib, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 27. 11. 2018, č. j. 29 A 195/2016 - 50,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalobce n em á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a řízení před krajským soudem
[1] Dne 16. 5. 2016 uznal Magistrát města Brna (správní orgán prvního stupně) žalobce
odpovědným za správní delikt dle §125a odst. 1 písm. t) zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a
o změně některých zákonů (vodní zákon) ve znění účinném do 30. 6. 2017. Správního deliktu
se žalobce dopustil tím, že nesplnil opatření k odstranění závad dle §110 odst. 1 vodního zákona,
které mu uložil správní orgán rozhodnutím ze dne 26. 8. 2014, č. j. MMB/0336188/2014, a které
spočívalo v povinnosti navrátit drobný vodní tok Moravanský potok do původní trasy
na pozemcích p. č. X a p. č. Y v k. ú. P. Za správní delikt uložil správní orgán žalobci pokutu ve
výši 100 000 Kč. Žalovaný prvostupňové správní rozhodnutí potvrdil.
[2] Proti rozhodnutí žalovaného brojil stěžovatel u Krajského soudu v Brně. Krajský soud
žalobu zamítl.
[3] Správní orgány dle soudu nepochybily neprovedením výslechu svědků navrhovaných
žalobcem, a to ani ve vztahu ke zjištění skutkového stavu ani, pokud jde o možné liberační
důvody (§125l odst. 1 vodního zákona). Skutečnost, že uložená nápravná opatření nebyla
provedena, měl žalovaný za prokázanou z kontrolních zjištění na místě. Jelikož předmětem řízení
je správní delikt založený na objektivní odpovědnosti, správní orgány nepochybily, pokud
se nezabývaly zaviněním žalobce ani důvody, proč nebylo uložené opatření ve stanoveném
termínu splněno. Žádné z žalobcových tvrzení uváděných v odvolání nemířilo k liberaci,
tedy doložení a prokázání, že žalobce vyvinul maximální možné úsilí k tomu, aby splnil jemu
uloženou povinnost – částečně tato tvrzení mířila k tomu, že se mu nepodařilo najít alternativní
řešení (ta však neměl sledovat, naopak se měl snažit dodržet povinnost, která mu byla stanovena
předmětným opatřením), resp. k tomu, že dané opatření mělo mít jinou podobu a obsah. Na to
však měl žalobce reagovat v řízení, které vedlo k vydání tohoto opatření, ne následně, kdy se řeší
již jen to, zda splnil pravomocně uloženou povinnost.
[4] Soud nepřisvědčil ani námitce nevykonatelnosti opatření k odstranění závad pro jeho
neurčitost, k čemuž citoval z daného rozhodnutí, a uvedl, že část generelu, dle kterého má být
původní trasa potoka obnovena, je nedílnou přílohou rozhodnutí. Soud zopakoval,
že předmětem nynějšího řízení je pouze otázka, zda byly naplněny podmínky pro uložení sankce
za správní delikt. Otázky směřující k zákonnosti samotného opatření k odstranění závad (tj. např.
nejasnosti ve způsobu provedení nebo nedostatečnost lhůty ke splnění opatření) byly předmětem
samostatného řízení. Žalobce proti rozhodnutí o uložení opatření nebrojil, toto rozhodnutí
nabylo právní moci, je tedy třeba vycházet z toho, že bylo vydáno v souladu se zákonem,
a žalobce byl povinen uložené opatření splnit.
[5] V daných souvislostech rovněž nebylo rozhodné, kdo byl vlastníkem předmětných
pozemků v době, kdy došlo k přeložení původního koryta potoka, resp. kdo toto přeložení
provedl – povinnost stanovená opatřením (rozhodnutím) vodoprávního úřadu ze dne 26. 8. 2014
nebyla podmíněna danými skutečnostmi, nýbrž v intencích vodního zákona stanovila povinnost
aktuálnímu vlastníku dotčených pozemků (tedy žalobci). O tom, že se jednalo o rozdílné otázky,
svědčí nepřímo také to, že vodoprávní úřad zahájil samostatné správní řízení o deliktu
spočívajícím v nepovoleném přeložení koryta potoka.
[6] K výši uložené pokuty soud citoval rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
27. 9. 2017, č. j. 1 As 206/2017 - 45, a ze dne 26. 7. 2018, č. j. 2 As 425/2017 - 33. Žalobce sice
namítal likvidační výši pokuty, svá tvrzení však žádným způsobem nedoložil. Správní orgány
proto postupovaly správně, pokud otázku likvidačního charakteru pokuty posoudily podle svého
odhadu, resp. podle jim známých skutečností (že žalobce získal pozemky v hodnotě přesahující
12 milionů Kč, z čehož vyplývá, že disponuje nemalými prostředky).
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[7] Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost.
[8] Za prvé, stěžovatel brojí proti posouzení námitky týkající se liberačních důvodů.
Od počátku řízení uvádí stejné okolnosti a argumenty a navrhuje k jejich prokázání relevantní
důkazy. Skutečnost, že před správním orgánem přímo neodkazoval na aplikaci §125l odst. 1
vodního zákona, mu nemůže jít k tíži. Soud by měl vždy námitku naplnění liberačního důvodu
zkoumat, vychází-li z řádně a včas tvrzených skutečností. Soud proto pochybil, když se jí odmítl
zabývat. Stěžovateli dále nelze vytýkat neprokázání liberačních důvodů, neboť správní orgán
i soud odmítli vyslechnout jím navrhované svědky.
[9] Dle stěžovatele by se měl soud zabývat také otázkou, zda uložená povinnost, za jejíž
nesplnění je ukládána pokuta, je objektivně možná a v souladu se zákonem. Samotné rozhodnutí
o opatření k odstranění závad je rozhodnutím nicotným a nezákonným, neboť ukládá povinnost
osobě k tomu nezpůsobilé. Na tyto námitky správní orgány ani soud nereagovaly. K tomu
stěžovatel dokládá stanovisko Ministerstva zemědělství ze dne 24. 10. 2005, ve kterém
ministerstvo uvádí: „Podmínkou k uložení opatření podle ustanovení §110 vodního zákona je porušení
hmotněprávního ustanovení vodního zákona ukládající konkrétní povinnost tomu, kdo zjištěnou závadu
způsobil.“ V projednávané věci to však nebyl žalobce, kdo se protiprávního jednání dopustil
(což plyne i z řízení o deliktu spočívajícím v nepovoleném přeložení koryta potoka, které bylo
vůči stěžovateli zastaveno). Nelze striktně formalisticky legalizovat ukládání pokut za zcela
nevykonatelné a nezákonné rozhodnutí, které de facto není žalobce nikdy schopen v tomto znění
vykonat. Nad rámec toho jsou dále splněny podmínky §115 odst. 17 poslední věta vodního
zákona, neboť došlo v mezidobí k takovým změnám okolností, že i pokud by bylo opatření
uloženo řádně a pasivně věcně legitimovanému subjektu, jsou zde důvody pro nové rozhodnutí.
[10] Správní orgány i soud dle stěžovatele dále nesprávně posoudily vykonatelnost rozhodnutí
o uložení opatření k odstranění zjištěných závad, které jednak ukládá povinnost navrátit koryto
potoka do původního stavu a jednak do stavu dle generelu z roku 2009. V době, kdy stěžovatel
předmětný pozemek kupoval, již bylo koryto v současném stavu, jinak než jak je zaneseno
v generelu z roku 2009, což vyplynulo i z výpovědí svědků.
[11] Stěžovatel dále namítá nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu pro nedostatek
důvodů v části týkající se výše uložené pokuty. V rozporu se zákonem a judikaturou Nejvyššího
správního soudu se správní orgány ani soud nezabývaly skutečnou ekonomickou situací
stěžovatele. Vyvodily závěry ze skutečnosti, že v roce 2014 měl stěžovatel prostředky na nákup
pozemků a pokutu uhradil. Pozemky však žalobce může doposud splácet, ačkoliv na nich bez své
viny nemůže již 4 roky podnikat, a o původ zdrojů na uhrazení pokuty se soud taktéž nezajímal.
Možností, že žalobce pokutu uhradil z vlastních zdrojů a bude ji muset splácet, na což možná
nebude mít prostředky, se soud nezabýval, přestože tyto okolnosti by měl být povinen zkoumat
ve vztahu k výši uložené pokuty.
[12] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na svoje rozhodnutí a uvedl,
že na svých závěrech trvá a ztotožňuje se též s rozhodnutím krajského soudu. Dle dostupných
informací stěžovatel na svých pozemcích dosud předmět nápravného opatření nijak neřešil.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[13] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že má požadované náležitosti, byla podána včas
a osobou oprávněnou, a je tedy projednatelná.
[14] Poté přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti
a v rámci uplatněných důvodů, ověřil při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná.
[15] V projednávané věci je nutno zopakovat, jak již stěžovateli vysvětlil krajský soud,
že předmětem řízení je správní delikt spočívající v nesplnění uloženého opatření k odstranění
zjištěných závad. Dle §125a odst. 1 písm. t) vodního zákona, jehož porušení je stěžovateli
přičítáno: „Právnická nebo podnikající fyzická osoba se dopustí správního deliktu tím, že nesplní opatření
uložené podle §110 odst. 1 nebo §112 odst. 1 písm. b).“
[16] Stěžovatel přitom namítal nezákonnost a nicotnost rozhodnutí o uložení opatření
k odstranění závad. Je pravda, že nesplněná povinnost je založena tímto rozhodnutím, nejedná
se však o podkladový akt, proti němuž nemohl stěžovatel brojit vlastními opravnými prostředky,
což je podmínkou pro možnost přezkumu takového rozhodnutí soudem v tomto řízení podle
§75 odst. 2 s. ř. s. Vzhledem k tomu, že stěžovatel nepodal proti rozhodnutí o uložení opatření
odvolání, je třeba respektovat zásadu presumpce správnosti a zákonnosti správních aktů
a nahlížet na toto rozhodnutí jako na správné a zákonné.
[17] Z úřední povinnosti se soud musí zabývat pouze otázkou možné nicotnosti rozhodnutí
(§76 odst. 2 s. ř. s.). Nicotné je takové rozhodnutí, k jehož vydání nebyl správní orgán vůbec
věcně příslušný, které trpí vadami, jež je činí zjevně vnitřně rozporným nebo právně či fakticky
neuskutečnitelným, anebo jinými vadami, pro něž je nelze vůbec považovat za rozhodnutí
správního orgánu (§77 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád). Pokud by rozhodnutí
takovou vadou trpělo, bylo by na něj třeba hledět, jako by nebylo vydáno. V takovém případě
by nebyla naplněna skutková podstata správního deliktu, za nějž je stěžovatel trestán,
neboť opatření k odstranění závad by nebylo uloženo, nebylo by tedy možno jej nesplnit.
K výkladu pojmu nicotnosti správního rozhodnutí lze v podrobnostech odkázat na usnesení
rozšířeného senátu ze dne 12. 3. 2013, č. j. 7 As 100/2010 - 65.
[18] V projednávané věci stěžovatel namítal zejména skutečnost, že povinnost založená
rozhodnutím o uložení opatření k odstranění závad neměla být uložena jemu, neboť koryto
potoka nepřeložil. Tato námitka tedy svým obsahem zjevně míří proti rozhodnutí o uložení
opatření, nikoliv rozhodnutí o správním deliktu. I pokud by námitka byla důvodná, nezpůsobila
by nicotnost rozhodnutí, neboť taková vada nečiní rozhodnutí právně ani fakticky
neuskutečnitelné. Jednalo by se o otázku zákonnosti vydaného rozhodnutí, která však z výše
uvedených důvodů nemůže být v nyní projednávané věci revidována. Stejně tak argumentace,
že jsou splněny podmínky pro vydání nového rozhodnutí, je v projednávané věci zcela
nepřípadná.
[19] K námitce neurčitosti a nevykonatelnosti rozhodnutí o opatření se Nejvyšší správní soud
zcela ztotožňuje se závěry krajského soudu. Rozhodnutí jasně definuje, do jakého stavu má být
potok navrácen (pomocí příčných a podélných řezů které jsou součástí zpracovaného Generelu odvodnění města
Brna ze září 2009, části C. část vodní toky, konkrétně části C.3.7.2.1. Moravanský potok č. 11 – výřez
situační mapy, části C.3.7.4.1. – příčné řezy (výřez) a části C.3.7.3.1. – podélný profil (výřez), které tvoří
nedílnou přílohu rozhodnutí o uložení opatření). Otázka, v jakém stavu tedy stěžovatel pozemky nabyl,
v tomto směru není rozhodná. Krajský soud správně posoudil, že rozhodnutí není
neuskutečnitelné pro svou neurčitost, ani tato námitka tak nemůže zakládat nicotnost rozhodnutí.
[20] Stěžovatel dále tvrdil, že v projednávané věci byly naplněny podmínky liberace, tedy
zproštění jeho odpovědnosti za správní delikt. Dle §125l odst. 1 vodního zákona: „Právnická osoba
za správní delikt neodpovídá, jestliže prokáže, že vynaložila veškeré úsilí, které bylo možno požadovat,
aby porušení právní povinnosti zabránila.“
[21] I v tomto případě je třeba mít na zřeteli, co je předmětem nynějšího řízení. Porušená
právní povinnost spočívá v nesplnění uloženého opatření, nikoliv v samotném nezákonném
přeložení koryta potoka, o němž bylo vedeno samostatné řízení. Aby stěžovatel mohl s touto
námitkou uspět, musel by tvrdit a prokazovat, že vynaložil veškeré úsilí, které po něm bylo
možno požadovat, aby splnil uloženou povinnost, tedy realizoval navrácení vodního toku do jeho
původní trasy, a to ve lhůtě k tomu stanovené.
[22] Ze správního spisu vyplynulo, že rozhodnutí o uložení opatření k odstranění závad bylo
vydáno dne 26. 8. 2014 a nebylo právní moci dne 29. 9. 2014. Dne 22. 1. 2015 provedl správní
orgán místní šetření, z nějž vyplynulo, že opatření nebylo realizováno. Zástupce stěžovatele
uvedl, že se k věci vyjádří do 15 dnů. Dne 5. 6. 2015 provedl správní orgán na místě kontrolu,
při níž Povodí Moravy, s. p. uvedlo, že vlastník pozemku (stěžovatel) se dosud nesnažil situaci
řešit. Zástupce stěžovatele uvedl, že se spojí s Povodím Moravy za účelem řešení situace.
Případné bližší vyjádření předá do 15 dnů správnímu orgánu, do tohoto data se též pokusí sjednat
schůzku s Povodím Moravy. Dne 22. 7. 2015 vydal správní orgán příkaz, kterým stěžovatele
uznal odpovědným za správní delikt a uložil mu pokutu. V tomto rozhodnutí uvedl,
že do daného dne neobdržel ze strany stěžovatele žádné vyjádření. V odporu, který proti příkazu
stěžovatel podal, uvedl, že se již snažil navázat spojením s Povodím Moravy a je přesvědčen,
že nejpozději v září bude možno vyvolat jednání směřující k nápravě sporného stavu. Vyvíjí
tak upřímnou snahu celou situaci řešit a to tak, aby došlo k dohodě, která by byla pro obě strany
přijatelná. Dne 14. 10. 2015 navrhl stěžovatel správnímu orgánu výslech tří svědků. Na výzvu
správního orgánu stěžovatel doplnil, že navrhovaný svědek P. V. byl přítomen při jednání s
Povodím Moravy ohledně způsobu řešení situace. Pan Milan Dočkal byl jednatelem stěžovatele v
době koupě pozemků i v době, kdy mělo dojít k tvrzenému přeložení koryta, může se tedy
vyjádřit ke stavu pozemků a jejich úpravám. Pan Dominik Dočkal je současným jednatelem
stěžovatele a může se vyjádřit k připravené realizaci úprav pozemků a vodního toku. Ve vyjádření
k podkladům pro rozhodnutí ze dne 18. 2. 2016 stěžovatel nesouhlasil s neprovedením jím
navrhovaným důkazů a uvedl, že tyto důkazy mohou prokázat, že se přeložení potoka nedopustil
sám ani k tomu nepověřil jinou osobu, a dále, že se snaží vzniklou situaci řešit.
[23] Ze stěžovatelových vyjádření a dalších poznatků správního orgánu obsažených
ve správním spise se podává, že po uplynutí lhůty pro splnění uložené povinnosti a poté,
kdy správní orgán provedl kontrolu na místě samém, začal stěžovatel otázce přeložení vodního
toku věnovat pozornost. Ani z tvrzení uvedených v odvolání, které shrnul krajský soud,
nevyplývá žádná okolnost, která by souvisela s liberačními důvody. Jak již bylo uvedeno,
pro zproštění odpovědnosti by stěžovatel musel tvrdit (a k tomuto tvrzení navrhovat důkazy),
že vynaložil veškeré úsilí, které po něm bylo možno požadovat, aby zabránil porušení právní
povinnosti, kterým je v nyní projednávaném případě nesplnění uloženého opatření. Veškerá
tvrzení a důkazní návrhy směřující k prokázání, že v současné době se stěžovatel situací zabývá
a hledá vhodné řešení, jak dostát požadavkům správních orgánů (i případný vývoj tohoto řešení),
jsou tak pro posouzení liberačních důvodů ve vztahu ke spáchanému správnímu deliktu
bezpředmětná, což již správně vyhodnotil krajský soud. Ani v žalobě stěžovatel neuvedl žádná
konkrétní tvrzení, ze kterých by vyplývalo, že ve stanovené lhůtě vynaložil veškeré možné úsilí
k realizaci přeložení Moravanského potoka do původní trasy.
[24] Krajský soud nepochybil, odmítl-li tvrzení žalobce o naplnění liberačních důvodů
a aproboval-li postup správních orgánů, které neprovedly žalobcem navržené důkazy výslechem
svědků. Důkazní návrhy učiněné žalobcem se nevztahovaly k předmětu řízení a nemohly
prokázat žádné relevantní okolnosti (ani skutečnosti týkající se liberačních důvodů, jak vyplývá
z výše uvedeného).
[25] Poslední stěžovatelova námitka míří proti výši uložené pokuty. Má za to, že rozsudek
krajského soudu je v této části nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů, neboť nedostatečně
zhodnotil stěžovatelovu majetkovou situaci.
[26] Již krajský soud s odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu uvedl, že správní
orgán je povinen zkoumat, zda ukládaná pokuta nebude mít pro účastníka řízení likvidační
charakter, činí tak ovšem na základě poznatků o majetkových poměrech, které mu účastník řízení
tvrdí a doloží. Pokud tak neučiní, je správní orgán oprávněn vycházet ze skutečností, které vyšly
najevo v průběhu řízení či které jsou mu známy z jeho vlastní činnosti. Nelze-li takto získat
přesné informace, je správní orgán oprávněn stanovit je v nezbytném rozsahu odhadem
(srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008 - 133, ze kterého
vycházejí i krajským soudem citované rozsudky).
[27] Stěžovatel se tedy mýlí, pokud tvrdí, že jak krajský soud, tak správní orgány postupovaly
v rozporu s judikaturou Nejvyššího správního soudu. V odvolání stěžovatel uvedl, že prakticky
všechny prostředky společnosti byly použity na koupi pozemků a na úhradu pokuty by si musel
vzít úvěr případně některý z pozemků prodat. V žalobě pak namítal, že nedisponuje jinými
cennými aktivy, vyjma pozemků, na kterých chce podnikat. Krajský soud správně poukázal na to,
že stěžovatel svoje tvrzení o tom, že pokuta je pro něj likvidační, nijak nedoložil.
[28] Není povinností správního orgánu ani soudu pracovat s potenciálními scénáři týkajícími
se majetkové situace stěžovatele, jak naznačuje v kasační stížnosti. Nedodal-li stěžovatel
správnímu orgánu podklady o stavu své podnikatelské činnosti či příjmů z ní, nebylo povinností
správního orgánu tyto okolnosti domýšlet. Vyšel proto z informací, které mu byly známy
z dosavadního průběhu řízení, a pokutu stanovil přiměřeně odhadovaným poměrům stěžovatele,
závažnosti porušení zákona, zohlednil přitom i polehčující okolnost, že stěžovatel nebyl dosud
trestán za jiný správní delikt.
[29] Krajský soud tak nepochybil v hodnocení této námitky, stejně tak Nejvyšší správní soud
neshledal jeho závěry nepřezkoumatelnými.
IV. Závěr a náklady řízení
[30] Stěžovatel se svými námitkami neuspěl. Jelikož Nejvyšší správní soud neshledal důvod
pro zrušení napadeného rozhodnutí ani z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.), zamítl kasační
stížnost jako nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[31] O náhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel ve věci neměl úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti. Žalovanému v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné
úřední činnosti nevznikly, proto soud rozhodl, že se mu náhrada nákladů řízení o kasační
stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. dubna 2020
JUDr. Filip Dienstbier
předseda senátu