ECLI:CZ:NSS:2020:10.AS.383.2019:47
sp. zn. 10 As 383/2019 - 47
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudce Zdeňka
Kühna a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobce: T. J., zast. Mgr. Václavem
Voříškem, advokátem se sídlem Ledčická 649/15, Praha 8, proti žalovanému: Magistrát města
Pardubice, se sídlem Pernštýnské nám. 1, Pardubice, o žalobě na ochranu před nezákonným
zásahem žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu
v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích ze dne 23. 10. 2019, čj. 52 A 56/2019-46,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích ze dne 23. 10. 2019,
čj. 52 A 56/2019-46, se ruší a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaný vydal dne 26. 2. 2018 příkaz, jímž uznal žalobce vinným ze spáchání přestupku
podle §125c odst. 1 písm. f) bodu 4 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních
komunikacích (zákon o silničním provozu). Proti tomuto příkazu podal žalobce prostřednictvím
zmocněnce (Česká vzájemná pojišťovna motoristů, družstvo) odpor. V plné moci ze dne
8. 3. 2018 udělené zmocněnci, kterou žalobce přiložil k podání, bylo uvedeno: „Plná moc je udělena
pro veškeré úkony, spojené s tímto správním řízením, tj. k podání odporu, podání vyjádření ke spisu, podání
odvolání proti rozhodnutí správního orgánu, zastupování při jednání, nahlížení do spisu a žádostí o jejich kopie,
podávání námitek podjatosti úředních osob, podnětů k uplatnění opatření proti nečinnosti, navrhování důkazů
v řízení, podávání podnětů k přezkumnému řízení, návrhu na obnovení řízení, vyjma doručování písemností.“
Žalovaný na základě podaného odporu dospěl v rozhodnutí ze dne 28. 2. 2019 ke shodnému
závěru jako v příkazu ze dne 26. 2. 2018 a toto rozhodnutí zaslal pouze zmocněnci do datové
schránky. Žalobce se podle svého tvrzení o existenci rozhodnutí ze dne 28. 2. 2019 dozvěděl
z usnesení Krajského úřadu Pardubického kraje ze dne 4. 3. 2019, kterým nebylo vyhověno
jeho žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti žalovaného. Rozhodnutí žalovaného ze dne
28. 2. 2019 dosud nebylo žalobci řádně doručeno.
[2] Žalobce podal žalobu ke krajskému soudu na ochranu před nezákonným zásahem
žalovaného, který spatřoval v nedoručení uvedeného rozhodnutí žalovaného přímo jemu,
neboť doručování písemnosti bylo výslovně vyloučeno z rozsahu zastupování zmocněncem
v plné moci.
[3] Krajský soud v záhlaví označeným rozsudkem žalobu zamítl. Uvedl, že soukromoprávní
ujednání prezentované v dotčené plné moci nemůže nahradit pravidlo stanovené v §34 odst. 2
správního řádu, podle něhož se s výjimkou případů, kdy má zastoupený něco v řízení osobně vykonat,
doručují písemnosti pouze zástupci, a to ani s odkazem na §33 odst. 2 písm. a) téhož zákona. Uvedená
ustanovení jsou kogentní, proto nelze k výluce doručování písemností přihlížet. Krajský soud
si je vědom toho, že v souladu s §33 odst. 2 písm. a) správního řádu je možné udělit plnou moc
pouze k určitému úkonu či skupině úkonů; za určitý úkon či skupinu úkonů se ovšem nedá
považovat samotné doručování.
[4] Dále krajský soud konstatoval, že takto formulovaná plná moc je předem promyšlenou
procesní pastí žalobce nastraženou pro potřeby budoucích obstrukcí. Jedná se o zneužití práva,
jemuž soudní ochrana nenáleží.
II. Kasační stížnost, vyjádření žalovaného a replika stěžovatele
[5] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností.
Namítl, že zmocnění lze uložit i pouze v omezeném rozsahu, nikoli jen pro veškeré úkony
v řízení, a doručování je „úkonem“ ve smyslu §33 odst. 2 písm. a) správního řádu. Stěžovatel
plnou moc omezil jednoznačně a srozumitelně. Podle §34 odst. 2 správního řádu nebylo možné
postupovat, neboť stěžovatel žádného zástupce pro doručování neměl.
[6] Stěžovatel popřel, že by omezení plné moci mělo představovat obstrukční praktiku.
Doplnil, že ze zákona ani judikatury nevyplývá povinnost odůvodnit omezení plné moci. Pokud
krajský soud zvažoval její platnost, měl stěžovatele vyzvat k vysvětlení.
[7] Dále stěžovatel namítl, že rozsudek krajského soudu je nepřezkoumatelný pro nedostatek
důvodů, jelikož krajský soud rozhodoval mimo jiné na základě toho, že stěžovatel je údajně
„pojištěn proti pokutám“. Nic takového se však v řízení neprokázalo.
[8] Stěžovatel je přesvědčen, že předseda senátu JUDr. Jan Dvořák je vůči němu,
jeho zástupci a této věci podjatý. Předseda senátu totiž zamítl žalobu rovněž z důvodu napojení
stěžovatele na následující osoby: zástupce stěžovatele, Česká vzájemná pojišťovna motoristů,
družstvo, P. K. a Mgr. Jaroslav Topol. Spolupráce se jmenovanými osobami svědčí o účelovosti
žaloby. Předseda senátu použil v rozsudku příjmení „Voříšek“ celkem patnáctkrát, což není podle
stěžovatele normální. Dále doplnil, že si předseda senátu na jeho zástupce vede složku, kterou
pro toto řízení navrhuje jako důkaz.
[9] Závěrem stěžovatel a jeho zástupce vyjádřili nesouhlas se zveřejněním jejich osobních
údajů, rozhodnutí krajského soudu a NSS na webové stránce NSS.
[10] Stěžovatel navrhl, aby NSS napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu
k dalšímu řízení.
[11] Žalovaný se ztotožnil se závěrem krajského soudu. Plná moc byla udělena pro veškeré úkony
spojené se správním řízením; jedná se tedy o plnou moc pro celé správní řízení. Doručování
písemností není úkonem účastníka řízení, ale správního orgánu; stěžovatel s ním proto nemohl
nakládat. Správní řád neposkytuje prostor pro vyloučení doručování písemností v plné moci
udělené podle §33 odst. 2 písm. b) tohoto zákona.
[12] Žalovaný navrhl, aby NSS kasační stížnost zamítl.
[13] Stěžovatel v replice vyjádřil nesouhlas s tvrzením žalovaného, že plná moc byla udělena
pro celé správní řízení. Nejedná se totiž o procesní plnou moc, ale o plnou moc
ve smyslu §33 odst. 2 písm. a) správního řádu. Stěžovatel proto mohl ze zmocnění vyloučit úkon
doručování.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[14] Kasační stížnost je důvodná.
[15] Nejprve NSS posoudil námitku nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku.
Podle názoru NSS krajský soud dostatečně vysvětlil (str. 3 až 5 napadeného rozsudku), na základě
kterých ustanovení posoudil nezákonnost omezení plné moci, jež byla stěžejním důvodem
pro zamítnutí žaloby (v bodu 25 rozsudku, jenž následuje po zhodnocení výluky z plné moci,
krajský soud uvedl: „Nad rámec shora uvedeného odůvodnění, které dle soudu zcela postačuje k zamítnutí
žaloby, soud považuje za potřebné dodat, že postup osob spojených s MVP považuje za postup zneužívající
právo.“). Krajský soud v rozsudku vyslovil podezření na snahu zneužít právo ze strany stěžovatele
a jeho zástupce. Tento závěr objasnil a podložil judikaturou (str. 5 až 12 napadeného rozsudku).
Právní názory krajského soudu jsou v uvedeném směru srozumitelné (k otázce přezkoumatelnosti
srov. např. rozsudek NSS ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Ads 58/2003-75, č. 133/2004 Sb. NSS). Jinou
otázkou ovšem je, zda jsou také v souladu se zákonem. Je rovněž vhodné již na tomto místě
také konstatovat, že NSS shledal rozsudek krajského soudu z jiných (níže uvedených) důvodů
skutečně nepřezkoumatelným, a to pro nedostatek důvodů.
[16] Dále se NSS zabýval namítanou podjatostí předsedy senátu krajského soudu JUDr. Jana
Dvořáka, která by případně mohla vést ke zmatečnosti řízení před krajským soudem způsobené
tím, že rozhodoval vyloučený soudce [§103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.].
[17] Podle §8 odst. 1 s. ř. s. jsou soudci vyloučeni z projednávání a rozhodnutí věci, jestliže se zřetelem
na jejich poměr k věci, k účastníkům nebo k jejich zástupcům je dán důvod pochybovat o jejich nepodjatosti.
Vyloučeni jsou též soudci, kteří se podíleli na projednávání nebo rozhodování věci u správního orgánu
nebo v předchozím soudním řízení. Důvodem k vyloučení soudce nejsou okolnosti, které spočívají v postupu soudce
v řízení o projednávané věci nebo v jeho rozhodování v jiných věcech.
[18] Z obsahu kasační stížnosti je zřejmé, že stěžovatel spatřuje podjatost předsedy senátu
zejména ve způsobu odůvodnění napadeného rozsudku, resp. v tom, jak se předseda senátu
vyjadřoval k zástupci stěžovatele a dalším osobám, které s ním spojoval. Stěžovatel odcitoval bod
čtvrtý rozsudku; jak ale NSS zjistil, citovaný text napadený rozsudek vůbec neobsahuje.
[19] NSS se již mnohokrát zabýval obdobnými námitkami ve vztahu k JUDr. Janu Dvořákovi.
Například v usnesení ze dne 30. 11. 2016, čj. Nao 282/2016-92, poukázal na nemožnost
spatřovat důvod podjatosti v postupu soudce v řízení o projednávané věci nebo v jeho
rozhodování v jiných věcech. Výslovně se zde vyjádřil i k „pomlouvačnému odůvodnění“ rozsudku
a k otázce vedení složky na zástupce stěžovatele, přičemž dovodil, že ani tyto skutečnosti
nemohou založit nedůvěru v nestrannost jmenovaného soudce (dále též rozsudek NSS ze dne
14. 12. 2017, čj. 7 As 316/2017-37, a v něm citovaná judikatura). NSS proto nepokládal
za nezbytné vyžádat si od krajského soudu údajnou složku.
[20] S ohledem na obsah spisu neshledal NSS důvod se od výše uvedené judikatury odchýlit
a přebírá ji i pro nyní projednávanou věc.
[21] V projednávané věci není sporné, že plná moc, kterou stěžovatel udělil svému zmocněnci,
byla udělena ke všem úkonům s výjimkou doručování písemností a že žalovaný své rozhodnutí
doručil pouze zmocněnci stěžovatele. Stěžovatel tvrdil, že tento postup představuje nezákonný
zásah.
[22] Úvodem NSS uvádí, že se neztotožňuje s výkladem §33 a §34 správního řádu,
který provedl krajský soud. K otázce zastoupení NSS trvá na svých závěrech, které vyslovil
v rozsudcích ve věcech sp. zn. 9 As 390/2017 a sp. zn. 9 As 184/2019, a v souladu
s těmito rozsudky konstatuje, že ač to z §34 odst. 2 správního řádu nevyplývá, z jeho kontextu
je zřejmé, že dopadá pouze na případy, kdy je adresát písemnosti zastoupen. Ačkoli byl stěžovatel
ve správním řízení zastoupen, podstatné je, že z plné moci plyne omezený rozsah zástupčího
oprávnění zástupce. Stěžovatel zde výslovně vyloučil z rozsahu plné moci doručování písemností,
avšak právě doručováním písemností ve správním řízení se toto ustanovení zabývá. Z výše
uvedeného je tedy zřejmé, že §34 odst. 2 správního řádu se v nyní projednávaném případě
neuplatní, jelikož toto ustanovení dopadá toliko na situace, kdy je účastník řízení zastoupen
i pro účely doručování. V podrobnostech NSS na uvedené rozsudky odkazuje a v dalším výkladu
z nich vychází.
[23] V rozsudku NSS ze dne 2. 8. 2017, č. j. 6 As 28/2017-45, z něhož vycházel krajský soud,
NSS výslovně uvedl: „Za další procesní past Nejvyšší správní soud považuje samotné omezení plné moci tak,
že neopravňuje zmocněnce k doručování od správních orgánů. Samotný stěžovatel ve své kasační stížnosti totiž
nepopírá, že volba zmocněnkyně byla provedena z toho důvodu, že hodlal využít jejích ‚právních znalostí‘ při styku
se správními orgány, avšak zároveň věděl o tom, že doručování takové osobě z důvodu jejího životního stylu,
kdy zmocněnkyně žije v B. a v P., bude prakticky nemožné. Tedy zjevně si ‚vybral‘ zástupce, u něhož dopředu
věděl, že mu bude obtížné (či spíše nemožné) doručovat. Nejvyšší správní soud v obecné rovině nezpochybňuje
možnost účastníka řízení omezit plnou moc pouze na některé úkony (viz ustanovení §33 odst. 2 písm. a)
správního řádu), na druhou stranu však nemůže aprobovat zjevně účelový postup, kdy účastník řízení si zvolí
zástupce, o němž dopředu ví, že bude pro správní orgány nekontaktní, přičemž omezí plnou moc tak,
aby z rozsahu zmocnění vyloučil doručování, a to vše v souladu se zjevnou obstrukční strategií; pokud by totiž
správní orgány postupovaly jiným způsobem, tj. doručovaly by pouze stěžovateli osobně, ihned by stěžovatel zřejmě
namítal, že ze strany správních orgánů došlo k porušení kogentního ustanovení §34 odst. 2 správního řádu,
podle kterého ‚S výjimkou případů, kdy má zastoupený něco v řízení osobně vykonat, doručují se písemnosti
pouze zástupci. Doručení zastoupenému nemá účinky pro běh lhůt, nestanoví-li zákon jinak.‘ NSS proto tuto
strategii označil za zjevně zneužití procesního práva, kterému nemůže poskytnout právní
ochranu.
[24] NSS se nemohl ztotožnit s názorem krajského soudu, že se také v nyní projednávané věci
jedná o zjevně obstrukční jednání stěžovatele podle výše uvedeného rozsudku, byť různé formy
předcházejícího obstrukčního jednání zástupců stěžovatele krajský soud podrobně rozvedl
s odkazem na konkrétní řízení. Vždy je totiž nutné vycházet z okolností konkrétního případu.
[25] Nelze bez dalšího vycházet pouze z případného předchozího obstrukčního jednání osob,
které žalobce v obdobných věcech zastupují. Jak uvedl již Krajský soud v Ostravě – pobočka
v Olomouci a následně potvrdil NSS v rozsudku sp. zn. 9 As 390/2017: „pouhá skutečnost,
že jako zmocněnec žalobce vystupovala M. V. a následně žalobce v soudním řízení zastupuje Mgr. Topol,
jež jsou již správním orgánům a soudům známí svým obstrukčním jednáním a vytvářením procesních zmatků
v přestupkových řízení v pozici zmocněnce obviněných (viz např. výše zmíněný rozsudek Nejvyššího správního
soudu nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2016., č. j. 4 As 269/2015-37),
však nezbavuje správní orgány povinnosti postupovat v řízení při doručování písemností v souladu se zákonem“.
[26] V projednávané věci je tedy NSS nucen konstatovat, jakkoliv úvahám krajského soudu
do určité míry rozumí, že stěžovatel měl právo omezit rozsah plné moci a vyjmout
z něj doručování.
[27] Výše uvedené závěry však samy o sobě nestačí k závěru o důvodnosti žaloby.
[28] V případě podání žaloby proti nezákonnému zásahu je vždy nutné posoudit,
zda napadený postup skutečně splňuje všechny podmínky nezákonného zásahu podle §82 s. ř. s.
Podle uvedeného ustanovení může podat žalobu proti nezákonnému zásahu každý, kdo tvrdí,
že byl přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka)
zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, který není rozhodnutím (4. podmínka)
a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo
(5. podmínka). Uvedené podmínky musí být splněny kumulativně (rozsudek NSS ze dne
25. 9. 2013, čj. 2 Aps 5/2012-52, či ze dne 17. 3. 2005, čj. 2 Aps 1/2005-65, č. 603/2005 Sb.
NSS).
[29] Krajský soud v napadeném rozsudku splnění výše jmenovaných podmínek řádně
nevyhodnotil. Podstatnou část svého rozsudku věnoval (mylnému) rozboru právní moci
a předchozím obstrukčním jednání advokátů, kteří zastupují v obdobných věcech žalobce.
Dále se pak omezil na citaci §82, §84 a §85 správního řádu a následný závěr, že žaloba je včasná
a přípustná.
[30] NSS nezbývá než konstatovat, že takové posouzení je nedostatečné, a má proto
za následek nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku pro nedostatek důvodů.
[31] V této souvislosti NSS zdůrazňuje, že účinnou soudní ochranu je třeba poskytnout
jen tehdy, pokud orgány veřejné správy zasahují (popř. zasáhly, jde-li o deklaraci nezákonného
zásahu) do veřejných subjektivních práv nebo povinností jednotlivce, tj. stanoví mu nové
povinnosti, které dosud neměl, anebo jej odmítají zbavit určitých povinností, které již má;
přiznávají, anebo odmítají mu přiznat určitá jednotlivcem nárokovaná práva; jinak zasahují
do jeho práv konáním, anebo opomenutím, tedy mj. i nekonáním v případě, že právo stanovuje
povinnost veřejné správy za stanovených podmínek konat, ať již předepsanou formou,
anebo fakticky (usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98,
č. 2206/2011 Sb. NSS).
[32] Za nezákonný zásah přitom nelze označit jakýkoli nezákonný postup správního orgánu,
ale pouze ten, který dosáhne určité intenzity. Jen takový postup může naplnit podmínky §82
s. ř. s. Ochranu ve smyslu §82 s. ř. s. je nutné poskytnout jen proti nezákonným postupům, které
představují reálný (nikoliv jen imaginární či mizivý) dopad do práv žalobce. Judikatura správních
soudů zpravidla akceptuje požadavek určité minimální intenzity nezákonného postupu
v hodnocení okolností konkrétní věci. Proto pouze „podle okolností“ může být nezákonným
zásahem i zahájení a provádění daňové kontroly (usnesení rozšířeného senátu ze dne 31. 8. 2005,
čj. 2 Afs 144/2004-110), nezákonná výzva k prokázání příjmů dle §38x zákona o daních z příjmů
(rozsudek NSS ze dne 13. června 2019, čj. 9 Afs 64/2019-52), bránění žadateli v osobním podání
žádosti o zaměstnaneckou kartu (rozsudek rozšířeného senátu ze dne 30. 5. 2017,
čj. 10 Azs 153/2016-52) a mnohé další případy.
[33] K uplatnění zásady de minimis non curat praetor (maličkostmi se soudce nezabývá) se NSS
v poslední době přihlásil např. v rozsudku ve věci sp. zn. 9 As 138/2019, v němž odkázal nejen
na rozhodovací činnost Ústavního soudu, ale též např. na rozsudky NSS ze dne 16. 10. 2013,
čj. 4 As 71/2013-5, popř. ze dne 15. 4. 2010, čj. 8 As 56/2009-99. Konstatoval, že stejně
jako drobné pochybení ve správním řízení není důvodem pro rušení výsledného rozhodnutí,
nemá být ani drobné pochybení, které nemohlo skutečně zasáhnout veřejná subjektivní práva
jednotlivce, v souladu s rozebíranou zásadou označeno za nezákonný zásah. Ačkoli
se v odkazovaném rozsudku jedná o odlišnou skutkovou situaci, obsahuje obecné závěry
k posuzování nezákonných zásahů, a proto je možné z něj vycházet.
[34] Závěrem NSS dodává, že již zástupci stěžovatele několikrát vysvětlil nedůvodnost
námitky týkající se nesouhlasu se zveřejněním osobních údajů stěžovatele a jeho zástupce,
rozhodnutí krajského soudu a NSS na webové stránce zdejšího soudu. V rozsudku ze dne
19. 11. 2019, čj. 1 As 266/2019-48, konstatoval, „že otázka zveřejňování rozhodnutí správních soudů
na internetových stránkách NSS se nijak nedotýká předmětu tohoto řízení. Soud proto neshledal důvod
se jí v tomto rozhodnutí zabývat“.
[35] V dalším řízení se krajský soud bude zejména zabývat splněním pěti podmínek
nezákonného zásahu ve smyslu §82 s. ř. s. a posoudí, zda nezákonným postupem žalovaného
skutečně byl stěžovatel přímo zkrácen na svých právech. NSS v této souvislosti upozorňuje
také na závěry rozsudku NSS ze dne 29. 1. 2020, čj. 10 Afs 304/2019-39, podle nichž pojetí
správního soudu jako supervizora správního orgánu, průběžně monitorujícího postupy veřejné
správy, je v rozporu se základními principy soudního řízení správního, především s principem
subsidiarity (§5 s. ř. s.), jakož i s principem dělby moci. K tomu, za jakých podmínek může
nesprávné doručení představovat nezákonný zásah, se pak komplexně vyjádřil NSS v rozsudku
ze dne 22. 1. 2020, čj. 10 As 292/2019-29, body 12 až 20 (včetně závěru, že „nedoručení rozhodnutí
tedy bude představovat nezákonný zásah spíše výjimečně, typicky v situaci, kdy nedoručení rozhodnutí skutečně
a přímo zasahuje do práv a povinností jeho adresáta či třetí osoby“).
[36] NSS rovněž připomíná, že v žalobě na ochranu před nezákonným zásahem správního
orgánu je žalobce povinen mimo jiné dostatečně tvrdit a prokázat, v čem konkrétně spočívá
zkrácení na jeho právech nezákonným postupem správního orgánu (srov. rozsudek NSS ze dne
11. 7. 2019, čj. 9 As 138/2019-35).
IV. Závěr a náklady řízení
[37] Z uvedených důvodů dospěl NSS k závěru, že kasační stížnost je důvodná,
a proto rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§110 odst. 1 věta první
s. ř. s.). V něm je krajský soud vázán právním názorem vysloveným NSS v rušícím rozhodnutí
(§110 odst. 4 s. ř. s.).
[38] V novém rozhodnutí rozhodne krajský soud rovněž o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. května 2020
Ondřej Mrákota
předseda senátu