ECLI:CZ:NSS:2020:10.AS.52.2020:50
sp. zn. 10 As 52/2020 - 50
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna,
soudce Ondřeje Mrákoty a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobkyně:
Dopravní podnik hl. m. Prahy, akciová společnost, se sídlem Sokolovská 42/217, Praha 9,
proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 7,
Brno, proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 20. 4. 2018, čj. ÚOHS-R0020/2018/VZ-
11743/2018/323/EBr,Lva, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského
soudu v Brně ze dne 30. 1. 2020, čj. 62 Af 53/2018-58,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
[1] Žalovaný rozhodnutím ze dne 24. 1. 2018 uložil žalobkyni pokutu ve výši 100 000 Kč
za to, že se dopustila přestupku podle §120 odst. 1 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných
zakázkách. Přestupku se žalobkyně dopustila tím, že v rozporu s §76 odst. 1 téhož zákona
nevyřadila nabídku vybraného uchazeče, který nezajistil platnost bankovní záruky po celou dobu
zadávací lhůty (§43 téhož zákona). Tento postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější
nabídky. Rozklad žalobkyně proti tomuto rozhodnutí předseda žalovaného rozhodnutím
ze dne 20. 4. 2018 zamítl a rozhodnutí žalovaného potvrdil.
[2] Proti rozhodnutí předsedy žalovaného se žalobkyně bránila žalobou, kterou krajský soud
rozsudkem ze dne 30. 1. 2020 zamítl. Soud odmítl tezi žalobkyně, že by rozhodnutí žalovaného
bylo založeno na nepřiměřeně formálním výkladu zákona nebo že by jednání žalobkyně
nenaplnilo materiální stránku přestupku. Soud na věc nahlížel ve všech podstatných ohledech
shodně jako žalovaný a jeho předseda.
[3] Rozsudek krajského soudu napadla žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížností.
V ní nejprve obsáhle shrnuje podstatu celé věci a průběh řízení před žalovaným a krajským
soudem. Následně zpochybňuje rozsudek krajského soudu více méně stejnými argumenty,
které již uplatnila v žalobě. Opakuje, že rozhodování žalovaného je přepjatě formalistické,
domáhá se též použití nové právní úpravy, která je pro celou věc příznivější (a argumentuje
též obsahem vládního návrhu další novelizace současného zákona regulujícího veřejné zakázky).
Jednání stěžovatelky prý nenaplnilo ani minimální míru společenské škodlivosti.
[4] Žalovaný ve vyjádření navrhuje kasační stížnost zamítnout. Vysvětluje, proč jeho výklad
nebyl formalistický, ale byl naopak v souladu s účelem zákona. Nesouhlasí ani se zbylými
stížnostními námitkami, které dle žalovaného nepřináší nic nového, ale jen opakují argumenty,
které již zazněly před krajským soudem.
[5] Kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána včas a osobou oprávněnou.
Důvodnost kasační stížnosti NSS posoudil v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.); neshledal přitom vady, jimiž by se musel zabývat i bez návrhu.
[6] Kasační stížnost není důvodná.
[7] NSS na úvod podotýká, že stěžovatelka v kasační stížnosti sice formálně napadá rozsudek
krajského soudu, ovšem jinak ve většině pasáží jen přebírá (nezřídka doslovně) argumentaci,
kterou uplatnila již v žalobě. Není však úkolem NSS, aby opakoval argumenty krajského soudu,
pokud s nimi stěžovatelka relevantně nepolemizuje. Proto NSS pojme tento rozsudek jen stručně,
k stížnostním bodům odkáže na odpovídající pasáže rozsudku krajského soudu,
event. rozhodnutí žalovaného, které rozvede jen tam, kde je to nutné nebo kde stěžovatelka
přináší nové argumenty.
[8] Na věc se v nynějším případě použije zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách,
platný do 30. 9. 2016 (podle tohoto zákona v lednu 2016 stěžovatelka zadala veřejnou zakázku
„Zajištění fyzické ostrahy objektů zadavatele“, ev. číslo 630474). Podle §76 odst. 1 zákona
o veřejných zakázkách hodnotící komise posoudí nabídky uchazečů z hlediska splnění
zákonných požadavků a požadavků zadavatele uvedených v zadávacích podmínkách.
Nabídky, které tyto požadavky nesplňují, musí být vyřazeny. Podle §120 odst. 1 písm. a) zákona
o veřejných zakázkách se zadavatel dopustil správního deliktu tím, že nedodržel postup
stanovený tímto zákonem pro zadání veřejné zakázky, přičemž tím podstatně ovlivnil nebo mohl
ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a uzavře smlouvu na veřejnou zakázku.
[9] Skutkové otázky (i většina otázek právních) jsou v nynější věci nesporné. Proto je NSS
jen stručně shrne. Stěžovatelka v pozici zadavatele v souladu s §67 odst. 1 zákona o veřejných
zakázkách stanovila povinnost poskytnout jistotu ve výši 1 000 000 Kč, a to formou složení
peněžní částky na účet stěžovatelky nebo formou bankovní záruky, případně formou pojištění
záruky. V případě jistoty formou bankovní záruky musela její platnost „začínat nejpozději posledním
dnem lhůty pro podání nabídky a trvat po celou dobu zadávací lhůty“. Zadávací lhůta byla stanovena
na 90 dnů od uveřejnění ve Věstníku veřejných zakázek. Lhůta pro podání nabídek končila
dne 1. 8. 2016 ve 12:00 hodin. Vybraný uchazeč (CENTR GROUP, a.s.) poskytl jistotu formou
bankovní záruky. Záruka byla platná do dne 31. 10. 2016.
[10] Podle §67 odst. 5 zákona o veřejných zakázkách na uchazeče, který poskytl jistotu
formou bankovní záruky, dopadala povinnost zajistit platnost této záruky po celou dobu zadávací
lhůty. Podle §43 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách byla zadávací lhůtou lhůta,
po kterou jsou uchazeči svými nabídkami vázáni. Zadávací lhůtu měl stanovit zadavatel zejména
s ohledem na druh zadávacího řízení a předmět veřejné zakázky. V nyní posuzované věci
stěžovatelka stanovila zadávací lhůtu v oznámení o zahájení zadávacího řízení v délce 90 dnů.
Podle §43 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách zadávací lhůta začala běžet okamžikem skončení
lhůty pro podání nabídek (v tomto případě tedy dne 1. 8. 2016) a končila dnem doručení
oznámení zadavatele o výběru nejvhodnější nabídky. V nynějším případě se však zadávací lhůta
stavila, neboť v průběhu řízení byly podány námitky (podle §43 odst. 4 zákona o veřejných
zakázkách byly-li podány námitky, zadávací lhůta neběžela; konec zadávací lhůty se posouval
o dobu, kdy zadávací lhůta neběžela). V důsledku toho se tak posunul konec zadávací lhůty
z původního dne 31. 10. 2016 o 10 dnů. Vybraný uchazeč však bankovní záruku poskytl pouze
do 31. 10. 2016, tedy do dne, v němž by uplynula zadávací lhůta, pokud by se nestavila.
Bylo proto na vybraném uchazeči, aby zajistil prodloužení bankovní záruky a aby tuto skutečnost
stěžovatelce doložil. Hodnoticí komise dne 29. 11. 2016 konstatovala, že vybraný uchazeč přestal
splňovat zadávací podmínku spočívající v poskytnutí jistoty, a usnesla se, že souhlasí
s vyloučením vybraného uchazeče ze zadávacího řízení pro nesplnění zadávacích podmínek.
Přes usnesení hodnoticí komise však stěžovatelka nabídku vybraného uchazeče nevyřadila
a uchazeče nevyloučila.
[11] Stěžovatelka poukazuje na formálnost výkladu o naplnění skutkové podstaty správního
deliktu: v okamžiku zjištění pochybení vybraného uchazeče přece již nebyly důvody k uplatnění
bankovní záruky. NSS k tomu předně v souladu s krajským soudem upozorňuje, že jakkoliv
v nynější věci nenastaly důvody k plnění z bankovní záruky, tato skutečnost není z pohledu
naplnění skutkové podstaty §120 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách podstatná.
Podstatné je, že vybraný uchazeč po dobu deseti dnů nesplňoval zadávací podmínku,
tj. požadavek na poskytnutí jistoty ve výši 1 000 000 Kč, pročež ho měla stěžovatelka
ze zadávacího řízení vyloučit a jeho nabídku podle §76 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách
vyřadit. Proto celý komplex námitek, kterými se stěžovatelka snaží zpochybnit naplnění skutkové
podstaty deliktu a tvrdí nepřiměřenost postihu, není důvodný.
[12] Co se týče související námitky, že právní hodnocení jednání stěžovatelky je přehnaně
formalistické, lze odkázat na body 15 až 17 rozsudku krajského soudu. Krajský soud se tam snažil
stěžovatelce vysvětlit důvody, pro které se tradičně v oblasti veřejných zakázek uplatňují přísná
formální pravidla. NSS se proto ztotožnil s krajským soudem i v tom závěru, že „jakékoli postupné
ad hoc rozmělňování požadavků na dodržení těchto pravidel, nebyla-li tato pravidla v průběhu zadávacího řízení
zpochybněna především námitkami uchazečů (dodavatelů), by jakoukoli jistotu osob účastnících se zadávacích
procesů spíše oslabovalo, než posilovalo, což by ani požadavku na dodržení zásady transparentnosti zadávacích
řízení nemohlo vyhovět“ (bod 15 rozsudku). Důsledné dodržování formálních aspektů
kontraktačního procesu dle zákona o veřejných zakázkách není tudíž nepřiměřeným postupem
či „excesivním formalismem“, jak stěžovatelka opakovaně namítá (srov. bod 16 rozsudku).
[13] NSS dává za pravdu krajskému soudu i v tom, že specifika nynější kauzy (stěžovatelka
zjistila pochybení uchazeče až v okamžiku, kdy již nebylo významné; vybrán pro realizaci zakázky
byl ten uchazeč, jehož nabídka byla nejvýhodnější dle požadavků stěžovatelky, proto narušení
hospodářské soutěže nemělo za následek nehospodárné vynakládání veřejných prostředků apod.)
jsou vskutku jen polehčujícími okolnostmi, jak již správně uvedl v bodech 117 až 119 rozhodnutí
žalovaný. Rozhodně nejde o liberační důvody, jak poněkud nejasně naznačuje v kasační stížnosti
stěžovatelka (liberaci na věc aplikovatelný zákon o veřejných zakázkách v §121 odst. 1 definoval
tak, že právnická osoba za správní delikt neodpovídá, jestliže prokáže, že vynaložila veškeré úsilí,
které bylo možno požadovat, aby porušení právní povinnosti zabránila).
[14] Právě uváděná specifika nynější kauzy nezakládají ani důvody, které by vyloučily naplnění
materiální stránky přestupku. Nadto podstatná část argumentace zpochybňující materiální stránku
je v podstatě opět jen variací na nenaplnění skutkové podstaty deliktu, které NSS již výše vyvrátil.
Lze tedy jen doplnit, že v „obecné rovině bude naplnění materiálního znaku přestupku splývat s naplněním
formálních znaků, a to zejména u přestupků ohrožovacích“ (rozsudek ze dne 27. 9. 2016,
čj. 6 As 187/2016-23, bod 20). Právě i shora cit. delikt podle §120 odst. 1 písm. a) zákona
o veřejných zakázkách je případem deliktu ohrožovacího.
[15] Co se týče aplikace údajně příznivější právní úpravy, zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání
veřejných zakázek, účinného od 1. 10. 2016, i k této otázce se již dostatečně vyjádřili žalovaný
(bod 96 rozhodnutí) i krajský soud. Starý zákon o veřejných zakázkách a nový zákon o zadávání
veřejných zakázek jsou ve vztahu k tomuto přestupku v podstatě stejné, obdobně je formulována
skutková podstata, stěžovatelce podle obou zákonů hrozila stejně vysoká pokuta. Jak upozornil
krajský soud, celá argumentace ve prospěch aplikace nového zákona je v podstatě založena
na spekulaci, co by se stalo, kdyby stěžovatelka uchazeče vyzvala k doplnění bankovní záruky
podle nového zákona. Pointou nynější věci však je, že stěžovatelka takto nepostupovala,
žádnou výzvu vůči uchazeči neučinila. Proto i úvahy, zda by se na takovouto (hypotetickou)
výzvu snad nemohl aplikovat nový zákon, jsou ryze akademické, bez jakéhokoliv vlivu na nynější
věc (viz bod 92 rozhodnutí žalovaného a bod 20 rozsudku krajského soudu).
[16] V kasační stížnosti přichází stěžovatelka s další námitkou. V Poslanecké sněmovně nyní
leží vládní návrh novelizace platného zákona o zadávání veřejných zakázek. Stěžovatelka tvrdí,
že tak bude tento zákon pro její situaci ještě příznivější. Vybízí proto NSS k aplikaci
pro zadavatele příznivějšího zákona, který bude brzy přijat.
[17] Odhlédne-li NSS od toho, že zatím žádná novela, o níž stěžovatelka hovoří,
přijata zákonodárcem nebyla, třeba poukázat též na další důležitý aspekt této otázky. Rozhoduje-li
krajský soud ve správním soudnictví o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu,
kterým bylo rozhodnuto o vině a trestu za správní delikt v situaci, kdy zákon byl po právní moci
správního rozhodnutí změněn nebo zrušen, je povinen přihlédnout k zásadě vyjádřené ve větě
druhé čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod, podle níž se trestnost činu posoudí a trest
ukládá podle právní úpravy, která nabyla účinnosti až poté, kdy byl trestný čin spáchán,
je-li to pro pachatele příznivější (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2016,
čj. 5 As 104/2013-46, č. 3528/2017 Sb. NSS). Ovšem tato zásada platí pouze pro řízení
před krajským soudem. Neplatí pro NSS, neboť NSS rozhoduje o mimořádném opravném
prostředku. Rozsudek krajského soudu je pravomocným výsledkem soudního přezkumu,
včetně uplatnění plné jurisdikce. Proto v řízení o kasační stížnosti již nemůže být zohledněna
právní úprava, která by nabyla účinnosti poté, co právní moci nabyl rozsudek krajského soudu
(viz usnesení 5 As 104/2013, bod 52).
[18] S ohledem na výše uvedené NSS zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou (§110 odst. 1
věta poslední s. ř. s.).
[19] O náhradě nákladů řízení rozhodl podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s.
Stěžovatelka nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměla
úspěch; žalovanému náklady řízení nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí ne j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. června 2020
Zdeněk Kühn
předseda senátu