ECLI:CZ:NSS:2020:10.AS.79.2019:32
sp. zn. 10 As 79/2019 - 32
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudkyně
Michaely Bejčkové a soudce Zdeňka Kühna v právní věci navrhovatelů: a) Ing. V. Š., b) M. P.,
oba zast. JUDr. Ing. Kamilem Halatou, advokátem se sídlem Metylovice 429, za účasti osoby
zúčastněné na řízení: J. Š., proti odpůrci: město Frýdlant nad Ostravicí, se sídlem Náměstí 3,
Frýdlant nad Ostravicí, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – územního plánu města
Frýdlant nad Ostravicí vydaného usnesením zastupitelstva města č. 19/8.1 ze dne 13. 12. 2017,
v řízení o kasační stížnosti navrhovatelů proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne
21. 1. 2019, čj. 76 A 5/2018-38,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Osoba zúčastněná na řízení ne m á právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
[1] Usnesením zastupitelstva města č. 19/8.1 ze dne 13. 12. 2017 byl vydán územní plán
města Frýdlant nad Ostravicí. V něm byla vymezena nová plocha krajiny určená k rekreačnímu
využívání. Z textové části územního plánu vyplynulo, že přípustným využitím této plochy
je „veřejné tábořiště a kemp“. Pozemek, který je takto v územním plánu označen, sousedí
s pozemky navrhovatelů. Pozemky navrhovatelů patří mezi plochy smíšené obytné – venkovské,
jejichž způsob využití vylučuje, aby se na nich nacházel mj. kemp. Navrhovatelé se u krajského
soudu domáhali zrušení územního plánu, protože zřízení kempu v blízkosti jejich pozemků,
které užívají k bydlení, bude zdrojem emisí hluku, kouře a pachu a povede ke ztrátě soukromí
navrhovatelů a ke snížení hodnoty jejich nemovitostí. Podle navrhovatelů město hájilo zájmy
pouze jedné fyzické osoby (jednatele společnosti hodlající provozovat kemp) na úkor zájmů
občanů města.
[2] Krajský soud se však s námitkami navrhovatelů neztotožnil a jejich návrh na zrušení
územního plánu zamítl. Dospěl totiž k závěru, že územní plán není v rozporu s právními
předpisy, a poukázal na to, že nemůže posuzovat zásah do vlastnického práva navrhovatelů
jako první v pořadí (protože navrhovatelé dříve žádné připomínky neuplatnili).
[3] Navrhovatelé (stěžovatelé) podali proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost.
Namítají, že sice nevznesli připomínky k návrhu územního plánu, ale že pro to měli dobré
důvody. V původním návrhu územního plánu byla rekreační plocha vymezena jinde;
toto umístění jim nevadilo. Poté však proběhlo dne 24. 7. 2017 opakované veřejné projednání
územního plánu, ze kterého vzešel záměr vymezit pozemek sousedící s pozemky stěžovatelů
jako plochu určenou k rekreačnímu využití. O konání tohoto veřejného projednání stěžovatelé
nevěděli a neúčastnili se jej. Proto proti návrhu územního plánu nevznesli žádné připomínky.
[4] Dále namítají, že neexistuje žádný veřejný zájem na zřízení kempu. Kemp by se nacházel
v tak malé vzdálenosti od pozemků stěžovatelů, že by na ně nutně musely vnikat emise v míře
nepřiměřené místním poměrům. Stěžovatelé se domnívají, že zrušením územního plánu nemůže
být nijak postižena společnost GLOBAL SPORT ČUPA, s. r. o., která už pozemek vymezený
jako rekreační plocha upravila tak, že by tam kemp mohl být hned. Rozhodnutí o změně využití
území totiž ještě nenabylo právní moci. Město (odpůrce) navíc podle stěžovatelů této společnosti
svým přístupem straní.
[5] Stěžovatelé se rovněž domnívají, že územní plán je v rozporu s §20 odst. 1 vyhlášky
č. 501/2006 Sb., podle které musí být pozemky vymezeny a podmínky pro jejich využívání
stanoveny tak, aby se nezhoršila kvalita prostředí a hodnota území. Stěžovatelé nesouhlasí
s krajským soudem, podle něhož se toto ustanovení při přijímání územního plánu neuplatní.
Ustanovení se podle stěžovatelů použije na základě zásady speciality. Navíc je věcně souladné
s 1 odst. 2 vyhlášky, podle které se část třetí (v níž se §20 odst. 1 nachází) vztahuje pouze
k vymezování pozemků a k umisťování staveb na nich, nikoliv k vymezování ploch v územních
plánech.
[6] Odpůrce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti poukazuje zejména na to, že rekreační
plocha byla vymezena tak, aby vytvářela předěl mezi osídlenou oblastí a areálem, který umožňuje
mj. smíšenou výrobu a skladování, a aby negativně neovlivnila přírodu a krajinu. Dále odpůrce
podotýká, že krajská hygienická stanice nepředložila žádné negativní stanovisko, podle kterého
by vymezená plocha představovala nepřiměřený zdroj emisí. Rovněž z vyhodnocení vlivů
územního plánu na soulad podmínek pro udržitelný rozvoj území vyplynulo, že ekologický,
ekonomický i sociální rozvoj území je zajištěn. Odpůrce také připomněl, že stěžovatelé zůstali
při projednávání návrhu územního plánu pasivní.
[7] Kasační stížnost není důvodná.
[8] NSS se zcela ztotožňuje s odůvodněním rozsudku krajského soudu, proto v reakci
na kasační námitky jen shrne jeho stěžejní závěry a odpoví na otázky podstatné pro právní
posouzení souladu napadeného územního plánu s právním řádem.
[9] Ze správního spisu vyplynulo, že dne 20. 9. 2012 zastupitelstvo města schválilo návrh
zadání územního plánu. K zadání byly zaslány žádosti o změnu a připomínky. Návrh zadání
územního plánu byl společně projednán dne 9. 10. 2014 a veřejně projednán dne 23. 2. 2016.
Po vyhodnocení vznesených námitek a připomínek byl návrh opětovně veřejně projednán
dne 24. 7. 2017. Rovněž na tomto projednání byly vzneseny námitky a připomínky (žádnou
z nich však nevznesli stěžovatelé), které byly následně vypořádány. Zastupitelstvo města
pak dne 13. 12. 2017 vydalo opatření obecné povahy – územní plán (s účinností od 30. 12. 2017).
[10] Posouzení opatření obecné povahy spočívá v přezkumu: 1) pravomoci správního orgánu
vydat opatření obecné povahy, 2) otázky, zda správní orgán nepřekročil při vydávání opatření
obecné povahy meze své působnosti, 3) otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno
zákonem stanoveným postupem, 4) obsahu opatření obecné povahy z hlediska rozporu
se zákonem, 5) obsahu opatření obecné povahy z hlediska přiměřenosti (srov. rozsudek NSS
ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS).
[11] Stěžovatelé namítají pouze skutečnosti, které spadají do bodů 4) a 5). NSS neshledal
žádnou vadu, kterou by se musel zabývat z moci úřední, proto stejně jako krajský soud
přezkoumal opatření obecné povahy pouze z hlediska souladu s právními předpisy a z hlediska
přiměřenosti.
[12] Stěžovatelé namítají rozpor s §20 odst. 1 vyhlášky č. 501/2006 Sb., který stanoví,
že v souladu s cíli a úkoly územního plánování a s ohledem na souvislosti a charakter území je obecným
požadavkem takové vymezování pozemků, stanovování podmínek jejich využívání a umisťování staveb na nich,
které nezhoršuje kvalitu prostředí a hodnotu území.
[13] NSS je přesvědčen, že krajský soud tuto námitku vypořádal správně a dostatečně,
a proto na jeho odůvodnění v podrobnostech odkazuje. Ač s tím stěžovatelé nadále nesouhlasí,
toto ustanovení se na vymezování ploch v územním plánu nepoužije. Podle §1 odst. 2 citované
vyhlášky se ustanovení části druhé této vyhlášky použije při vymezování ploch v územních plánech. Ustanovení
částí třetí a čtvrté této vyhlášky se použije při vymezování pozemků a umisťování staveb na nich (…). Jelikož
se §20 odst. 1 nachází ve třetí části vyhlášky, dopadá pouze na vymezování pozemků
a umisťování staveb na nich, nikoliv na vymezování ploch v územním plánu. Na tomto výkladu
nic nemění ani námitka, že §20 odst. 1 je speciální vůči §1 odst. 2, který se nachází v obecné
části. Tato námitka není opodstatněná, protože stěžovatelé nazírají na vztah těchto ustanovení
špatně. Ustanovení si navzájem nekonkurují, a proto nedává smysl hledat pravidlo, podle kterého
se při kolizi upřednostní to, či ono ustanovení. Bylo by absurdní tvrdit, že ustanovení,
které určuje způsob použití ostatních ustanovení v témže předpisu, musí „ustoupit“ jinému
ustanovení, které upravuje nějakou konkrétní otázku, jen proto, že se nachází v úvodní,
a tedy obecné, části předpisu.
[14] Není ani pravda, že takový výklad je zapotřebí, aby při územním plánování nehrozilo
nekontrolované zhoršení kvality prostředí a hodnoty území. K ochraně kvality prostředí
a hodnoty území při územním plánování slouží jiné nástroje, které byly v procesu vytváření
územního plánu použity a které není třeba nahrazovat nejen poněkud kostrbatým, ale navíc
nesprávným výkladem právního předpisu. NSS tedy souhlasí s krajským soudem, že územní plán
není v rozporu s ustanoveními vyhlášky č. 501/2006 Sb.
[15] Druhou námitkou stěžovatelé brojí proti tomu, že vymezením plochy, na které může
být zřízen kemp, bylo nepřiměřeně zasaženo do jejich vlastnického práva v důsledku emisí hluku,
kouře, pachu, snížení hodnoty nemovitostí apod. Jak již krajský soud stěžovatelům ve svém
odůvodnění sdělil, pro posouzení této námitky je stěžejní, že nebyla vznesena v průběhu procesu
přípravy a přijímání územního plánu. Soudy nemohou být prvními, kdo se k otázce přiměřenosti
zvoleného řešení vyjádří. Z rozsudku NSS ze dne 13. 5. 2014, čj. 6 Ao 3/2013-29, totiž plyne,
„že není možné po soudu požadovat, aby provedl odbornou úvahu ve směru vážení důležitých veřejných zájmů
či veřejného zájmu a ochrany vlastnictví navrhovatelů, aniž tuto úvahu před ním provedl příslušný správní orgán“.
Stěžovatelé sice namítají, že na vymezení plochy pro rekreační využití neexistuje veřejný zájem,
jde však o pouhé tvrzení, které není ničím podloženo. Navíc v usnesení rozšířeného senátu NSS
ze dne 16. 11. 2010, čj. 1 Ao 2/2010-116, č. 2215/2011 Sb. NSS, se již hovoří obecně o tom,
za jakých okolností lze přezkoumávat přiměřenost řešení v územním plánu, tzn. není stěžejní,
zda proti zájmům stěžovatelů stojí veřejný zájem, či jiná hodnota. Proto tato dílčí námitka není
důvodná.
[16] Rovněž není důvodná dílčí námitka, že posouzení přiměřenosti v tomto případě
nevyžaduje žádné odborné znalosti soudu. Stěžovatelé sice vylíčili, v čem podle nich spočívá
nepřiměřenost zvoleného řešení, tím však soudu poskytli pouze svůj úhel pohledu a nijak
z něj nesňali břímě posoudit věc odborně bezvadně a současně povinnost respektovat dělbu moci
a právo na samosprávu. Jejich tvrzení nemohou nic změnit na tom, že odborné posouzení otázky
přiměřenosti v prvé řadě náleželo odpůrci, případně dotčeným orgánům. Ty se k tomu však
vyjádřit nemohly, protože stěžovatelé své připomínky dříve nevznesli. Soud by se jejich
argumenty mohl v takové situaci zabývat jen tehdy, pokud by stěžovatelé nevznesli připomínky
z objektivních důvodů (srov. rozsudek NSS ze dne 23. 9. 2013, čj. 8 Aos 2/2012-59).
[17] Stěžovatelé však svou pasivitu žádnými objektivními překážkami nezdůvodnili. Odpůrce
informoval veřejnost o veřejném projednání návrhu územního plánu v souladu se zákonem
(mnoho osob využilo této příležitosti a své připomínky k územnímu plánu podalo). Skutečnost,
že se veřejné projednání konalo o prázdninách, stěžovatele nezbavilo práva podat připomínky.
Nejedná se tedy o omluvu jejich pasivního přístupu, která by umožnila soudům věcně hodnotit
přiměřenost přijatého řešení. Na věci nic nemění ani argument, že probíhá územní a stavební
řízení o pozemku sousedícím s pozemkem, na němž má být zřízen kemp. Případné nesrovnalosti
v tomto územím a stavebním řízení nemohou být předmětem přezkumu nynějšího řízení
o kasační stížnosti, v němž se řeší námitky týkající se územního plánu. NSS proto ani tuto
komplexní námitku neshledal důvodnou.
[18] Jelikož námitky stěžovatelů nebyly důvodné, NSS zamítl kasační stížnost podle
§110 odst. 1 s. ř. s.
[19] O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s.
Stěžovatelé nemají právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměli
úspěch; odpůrkyni v řízení před NSS nevznikly žádné náklady.
[20] Osoba zúčastněná na řízení by měla právo na náhradu jen těch nákladů řízení,
které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti uložené soudem (§60 odst. 5 s. ř. s.);
to ale v této věci nenastalo.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. ledna 2020
Ondřej Mrákota
předseda senátu