ECLI:CZ:NSS:2020:10.AZS.278.2018:39
sp. zn. 10 Azs 278/2018 - 39
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna,
soudce Ondřeje Mrákoty a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobce: N. D. H.,
zast. Mgr. Petrem Václavkem, advokátem se sídlem Opletalova 25, Praha 1, proti žalované:
Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem nám. Hrdinů 1634/3, Praha 4,
proti rozhodnutí žalované ze dne 26. 10. 2017, čj. MV-113542-4/SO-2017, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 10. 10. 2018, čj. 30 A 209/2017-
58,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Ministerstvo vnitra, odbor azylové a migrační politiky, vydalo dne 26. 10. 2017
rozhodnutí, kterým žalobci zrušilo povolení k trvalému pobytu na území České republiky podle
§77 odst. 1 písm. c) a odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České
republiky, a uložilo mu lhůtu v délce 60 dnů k vycestování z České republiky. Důvodem tohoto
rozhodnutí bylo to, že žalobce pobýval v rozporu se zákonem mimo území států Evropské unie
déle než 12 měsíců. Žalovaná zamítla žalobcovo odvolání a rozhodnutí ministerstva potvrdila.
Následnou žalobu krajský soud zamítl rozsudkem označeným v záhlaví. Soud dospěl k závěru,
že žalobce pobýval déle než 18 měsíců na území Vietnamu, přitom neměl k pobytu ve Vietnamu
žádné závažné důvody.
[2] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) proti rozsudku krajského soudu podal kasační stížnost
podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[3] Stěžovatel namítá, že se soud nedostatečně vyjádřil k námitce porušení základních zásad
činnosti správních orgánů, zejména k porušení zásady materiální pravdy, a k tomu, že žalovaná
nedostatečně a nesprávně odpověděla na odvolací námitky. Soud se také nevypořádal s druhým
žalobním bodem, v němž stěžovatel namítal, že správní orgány pochybily, když nezjišťovaly
skutečnosti z jeho současného života. Soud pouze uvedl, že námitku nepokládá za skutečný
žalobní bod, a neposoudil to, jak se stěžovatelův pobyt ve Vietnamu promítl do jeho současného
života v České republice. Dále stěžovatel vytýká správním orgánům a soudu, že zaujaly přepjatě
formalistický přístup při posuzování závažnosti důvodu jeho pobytu ve Vietnamu.
Vyzývá je, aby kromě doslovné dikce dbaly také smyslu a účelu zákona. Soud se také podle
stěžovatele nesprávně a nedostatečně vypořádal s námitkou, že správní rozhodnutí
mělo nepřiměřené dopady na jeho soukromý a rodinný život. Správní orgány byly povinny
v tomto případě posuzovat kritéria podle §174a zákona o pobytu cizinců, to však neučinily.
II. Právní hodnocení
[4] Kasační stížnost není důvodná.
II. A – Zásada materiální pravdy
[5] Ministerstvo podle stěžovatele nedostatečně zjistilo skutkový stav, protože zjistilo
skutečnosti pouze v neprospěch stěžovatele. Při dodržení zásady materiální pravdy
by ministerstvo objasnilo i stěžovatelův současný život, což je podstatné pro posouzení,
zda je přijaté řešení v souladu s veřejným zájmem a odpovídá okolnostem daného případu.
[6] Tato námitka je kasačním důvodem podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., neboť stěžovatel
namítá nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nedostatek důvodů.
Stěžovatel tento důvod sice v kasační stížnosti netvrdil, ale soud tvrzené důvody kasační stížnosti
posuzuje podle jejich obsahu, a nikoliv podle formálního označení (srov. usnesení NSS
ze dne 18. 3. 2004, čj. 1 As 7/2004-47).
[7] Podle §3 s. ř. „postupuje správní orgán tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné
pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu s požadavky uvedenými v §2“,
tj. se zásadami legality, zákazu zneužití pravomoci a správní úvahy, ochrany veřejného zájmu,
nestranného přístupu, legitimního očekávání a proporcionality, jakož i ochrany dobré víry.
Zásadu materiální pravdy konkretizuje §50 odst. 3 s. ř., podle kterého v řízení, v němž
má být z moci úřední uložena povinnost, je správní orgán povinen i bez návrhu zjistit všechny
rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch toho, komu má být povinnost uložena.
[8] Řízení o zrušení trvalého pobytu je bezesporu řízením z moci úřední, v němž má být
stanovena povinnost. Ministerstvo však bylo povinno zjistit nikoli všechny, nýbrž pouze rozhodné
okolnosti svědčící v prospěch i neprospěch stěžovatele: i v této povinnosti se tak projevuje
zásada materiální pravdy. Správní orgán není povinen zjišťovat všechny skutečnosti,
které by mohly vypovídat o tom, jak stěžovatel žije nyní, ale postačí, když zjistí právě okolnosti
rozhodné. S ohledem na užitou skutkovou podstatu to zde znamenalo zjistit jen okolnosti týkající
se minulosti, totiž zda a proč stěžovatel dlouhodobě pobýval mimo území ČR.
[9] Ze správního spisu NSS zjistil, že stěžovateli bylo dne 12. 9. 2003 uděleno povolení
k trvalému pobytu za účelem sloučení rodiny. Z protokolu o výslechu ze dne 7. 7. 2014
vyplynulo, že stěžovatel pobýval v zemi původu asi 5 let před dubnem roku 2011
a poté od 12. 12. 2011 do 25. 6. 2013. Také z úředních záznamů ve stěžovatelově cestovním
dokladu vyplývá, že v zemi původu pobýval od 12. 12. 2011 do 25. 6. 2013,
tedy více než 18 měsíců nepřetržitě. Stěžovatel dne 16. 9. 2014 doložil potvrzení o studiu v zemi
původu v období od září 2008 do dubna 2011. Dne 17. 10. 2014 doplnil stěžovatel potvrzení,
že v období od 1. 1. 2012 do 30. 4. 2014 se vyučil v hotelové restauraci Xanh. Z protokolu
o výslechu však vyplynulo, že „učení“ ve smyslu studia na žádné škole neabsolvoval,
učil se pouze praxí – tedy pracoval jako kuchař v restauraci svých známých.
[10] Je zejména na cizinci, o jehož pobytový titul jde, aby tvrdil a dokládal, že skutková
podstata, kterou se správní orgán chystá v jeho věci užít, nemůže obstát, protože zákonné
podmínky nebyly naplněny či doklady obstarané správním orgánem neposkytují úplný obraz
o věci (srov. rozsudek NSS ze dne 14. 3. 2018, čj. 6 Azs 422/2017-29). Rozhodnou okolností
ve smyslu §77 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců je, zda cizinec pobýval mimo území
Evropské unie nepřetržitě po dobu delší než 12 měsíců a zda tento pobyt nebyl odůvodněn
závažnými důvody (k této druhé podmínce viz část II.C níže). Skutečnost, že se stěžovatel zdržoval
ve Vietnamu po dobu delší než 12 měsíců, vyplývá jednak z cestovních dokladů a jednak
ji stěžovatel sám ani nezpochybnil.
[11] Námitka je tedy nedůvodná, neboť pro zjištění stavu věci bez důvodných pochybností
nebylo vůbec nutné objasňovat stěžovatelův současný život. Krajský soud se s touto námitkou
vypořádal správně (není podstatné, že pojem zásada materiální pravdy není v argumentační části
jeho rozsudku přímo užit).
II.B – Reakce krajského soudu na druhý žalobní bod
[12] Stěžovatel dále namítá, že se krajský soud nevypořádal se všemi námitkami. Konkrétně
se jedná o námitku obsaženou ve druhém žalobním bodě, podle níž správní orgány obou stupňů
pochybily, protože se nepokoušely zjistit skutečnosti ohledně stěžovatelova současného života.
Tuto námitku krajský soud pro nedostatek náležitostí nepovažoval za skutečný žalobní bod,
neboť z ní nebylo zřejmé, z jakých konkrétních právních a skutkových důvodů stěžovatel
považuje napadené výroky rozhodnutí za nezákonné. Stěžovatel namítá, že podání se zkoumá
podle obsahu, z něhož je v tomto případě zřejmé, jakých okolností objasňujících jeho život
se stěžovatel dovolává.
[13] Otázka, zda ze zásady materiální pravdy vyplývá, že správní orgán musí zjišťovat
okolnosti stěžovatelova současného života, byla věcně vyřešena výše. Stěžovatel nyní vznáší
i otázku procesní, tj. zda krajský soud správně vyhodnotil, že se druhým žalobním bodem nemusí
zabývat, protože tento bod nesplňuje náležitosti požadované soudním řádem správním.
[14] Krajský soud je povinen se v rozhodnutí o žalobě vypořádat se všemi žalobními
námitkami (srov. rozsudek NSS ze dne 8. 4. 2004, čj. 4 Azs 27/2004-74), v opačném případě
je takové rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů podle §103 odst. 1 písm. d)
s. ř. s. Soud, který se vypořádává s právní argumentací (námitkou), ji nemůže jen pro nesprávnost
odmítnout, ale musí také uvést, v čem konkrétně její nesprávnost spočívá. Z odůvodnění
rozhodnutí musí být tedy zřejmé, proč soud nepovažoval žalobcovu argumentaci za důvodnou
(srov. rozsudek NSS ze dne 14. 7. 2005, čj. 2 Afs 24/2005-44, č. 689/2005 Sb. NSS).
[15] Fungování správního soudnictví je postaveno na dispoziční zásadě. Především
sám účastník řízení (žalobce) má tvrdit a prokazovat, že byl zkrácen na svých právech.
To se projevuje i v náležitostech žaloby proti rozhodnutí správního orgánu. Kromě obecných
náležitostí podání musí žaloba podle §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. obsahovat kromě jiných
také žalobní body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje žalobce napadené
výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné. Žalobce tak musí uvést v žalobě konkrétní,
individualizovaná (ve vztahu k žalobci a k projednávané věci) skutková tvrzení podpořená
konkrétní právní argumentací.
[16] Stěžovatel v bodě II své žaloby uvádí, že „žalovaný, stejně jako orgán prvního stupně, pochybil,
když se nepokoušel zjistit skutečnosti ohledně žalobcova současného života“. Vzhledem k výše nastíněným
náležitostem žaloby je ovšem zřejmé, že se jedná o nedostatečnou námitku, neboť se tu neuvádí
žádné konkrétní skutkové tvrzení, zejména o jaké skutečnosti se má jednat
a jak by měly konkrétně ovlivnit náhled na zjištěný stav věci a jeho právní kvalifikaci.
[17] Krajský soud tak správně vyhodnotil, že nejde o skutečný žalobní bod, a touto částí
žaloby se správně dále nezabýval, neboť neobsahovala konkrétní skutková a právní tvrzení.
II.C – Závažnost důvodů pro pobyt mimo území
[18] Stěžovatel namítá, že správní orgány i krajský soud nesprávně posoudily právní otázku
závažnosti důvodu pobytu stěžovatele mimo území Evropské unie, jelikož ji posuzovaly přepjatě
formalisticky. Dále apeluje na individuální posouzení svého případu.
[19] Z §77 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců vyplývá, že ministerstvo vnitra zruší
povolení k trvalému pobytu takovému cizinci, který pobýval mimo území států Evropské unie
po dobu více než dvanácti měsíců, pokud tato doba nebyla odůvodněna závažnými důvody.
Správní orgán není v tomto případě nadán diskreční pravomocí, a nemá tak možnost volby,
zda povolení k trvalému pobytu zruší, či nikoliv, nýbrž je povinen při naplnění stanovených
podmínek povolení zrušit. Pouze v případě, že cizinec prokáže objektivní závažné důvody,
kvůli kterým se nemohl vrátit, povolení k trvalému pobytu nebude zrušeno.
[20] Smyslem možnosti prokázat závažné důvody na straně cizince je jeho ochrana
před nepřijatelně tvrdými dopady zrušení povolení k trvalému pobytu. Správní orgán musí
v každém jednotlivém případě vyložit neurčitý právní pojem závažné důvody a svůj výklad
vztáhnout na konkrétní skutkové okolnosti.
[21] Ministerstvo rámcově vymezilo obsah a význam neurčitého právního pojmu „závažné
důvody“, přitom poukázalo na demonstrativnost výčtu závažných důvodů uvedených
v §77 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců i na judikaturu NSS. Dále zhodnotilo skutečnosti
uvedené v bodě [9] shora a uzavřelo, že práce v restauraci ve vlasti není objektivně závažným
důvodem, pro který se stěžovatel nemohl vrátit do ČR před uplynutím 12 měsíců.
Žalovaná s tímto závěrem souhlasila; podle krajského soudu je výklad správních orgánů
srozumitelný a přesvědčivý.
[22] Stěžovatel v kasační stížnosti argumentuje, že šlo o „několikaměsíční stáž za účelem
zdokonalení kuchařského umění“, a navíc je podle něj samozřejmé, že „učení“ ve Vietnamu probíhá
jinak než v České republice.
[23] Pojmy „učení“ či „stáž“ úzce souvisí se studiem jako formou přípravy na budoucí
povolání. Pojem „učení“ použitý stěžovatelem ovšem v jeho případě nelze podřadit pod závažný
důvod představovaný studiem podle §77 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců. Ten je nutno
vykládat ve smyslu §64 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, podle kterého se studiem rozumí „střední
vzdělávání a vyšší odborné vzdělávání v oborech vzdělání ve střední škole, konzervatoři nebo vyšší odborné škole,
zapsané do rejstříku škol a školských zařízení, a studium v akreditovaných studijních programech na vysoké
škole“. Ačkoliv ze systematiky zákona o pobytu cizinců vyplývá, že zmiňované ustanovení
se vztahuje zejména k přechodnému pobytu na území, hlava IV zákona o pobytu cizinců,
upravující trvalý pobyt, nedefinuje význam pojmu „studium“ ve vztahu k trvalému pobytu
speciálně (srov. rozsudek NSS ze dne 31. 1. 2019, čj. 2 Azs 204/2018-40). Pokud tedy nelze práci
v restauraci (učení se praxí) pod studium podřadit, nejde o nic jiného než o obyčejný výkon práce,
ať je motivace k práci jakákoliv.
[24] NSS tak souhlasí s názory krajského soudu a správních orgánů, neboť práci v restauraci
ve Vietnamu nelze považovat za objektivně závažný důvod, který by mohl odůvodnit pobyt
mimo území států Evropské unie delší než 12 měsíců.
II.D – Dopad rozhodnutí na rodinný a soukromý život
[25] Stěžovatel dále namítá, že se krajský soud nedostatečně a nesprávně vypořádal s námitkou
nepřiměřených dopadů správních rozhodnutí na stěžovatelův rodinný a soukromý život. Správní
orgány byly podle stěžovatelova názoru povinny posuzovat přiměřenost správních rozhodnutí
podle §174a zákona o pobytu cizinců.
[26] Zákon o pobytu cizinců v §174a odst. 3 stanoví, že přiměřenost dopadů rozhodnutí
podle zákona o pobytu cizinců správní orgán posuzuje pouze v případech, kdy mu to ukládá sám
zákon. K tomu se vztahuje starší judikatura NSS (rozsudek NSS ze dne 4. 1. 2017,
čj. 9 Azs 288/2016-30).
[27] NSS tak souhlasí s názory krajského soudu potud, že správní orgány nemusely hodnotit
otázku přiměřenosti dopadů rozhodnutí na soukromý a rodinný život stěžovatele na základě
zákona o pobytu cizinců. Je ovšem třeba korigovat názor krajského soudu, že by přiměřenost
dopadů rozhodnutí na soukromý a rodinný život mohla být posuzována pouze ve výjimečných
případech hodných zvláštního zřetele.
[28] Zákonodárce sice předpokládal, že ve většině případů posuzovaných podle §77 odst. 1
písm. c) zákona o pobytu cizinců nedojde rozhodnutím k nepřiměřenému zásahu do soukromého
nebo rodinného života, a tím i k porušení čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních
svobod. To ovšem nejde s jistotou nikdy vyloučit (srov. rozsudek NSS ze dne 31. 5. 2018,
čj. 5 Azs 47/2016-57). Článek 8 Úmluvy je přímo aplikovatelný a má přednost před zákonem.
To pro správní orgán znamená, že pokud stěžovatel vznese konkrétní námitku nepřiměřenosti
zásahu do soukromého a rodinného života a porušení článku 8 Úmluvy, musí se s ní správní
orgán vypořádat bez ohledu na to, zda zákon o pobytu cizinců v daném řízení vyžaduje
posouzení přiměřenosti podle §174a (srov. rozsudek NSS ze dne 23. 12. 2019,
čj. 10 Azs 262/2019-31).
[29] Ze správního spisu ovšem vyplývá, že stěžovatel ve správním řízení nevznesl konkrétní
námitky nepřiměřenosti dopadu rozhodnutí na svůj soukromý nebo rodinný život. Proto správní
orgány nebyly povinny zkoumat přiměřenost dopadů rozhodnutí nad rámec stanovený zákonem
o pobytu cizinců. Nepřiměřenost namítá stěžovatel až v žalobě, ovšem ani zde své námitky
nekonkretizuje a uvádí pouze povšechné tvrzení, že má v České republice vybudovány rodinné
a silné sociální vazby a že Českou republiku považuje za svůj domov, jehož ztráta by pro něj byla
značnou osobní tragédií.
III. Závěr
[30] S ohledem na výše uvedené NSS zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou (§110 odst. 1
věta poslední s. ř. s.). O náhradě nákladů řízení rozhodl podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s.
Stěžovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměl
úspěch; žalované náklady řízení nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 2. června 2020
Zdeněk Kühn
předseda senátu