ECLI:CZ:NSS:2020:2.AS.203.2018:37
sp. zn. 2 As 203/2018 - 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky a soudkyň
JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobce: P. P., zastoupený
JUDr. Petrem Chamrádem, advokátem se sídlem Rožnovská 241, Frenštát pod Radhoštěm, proti
žalovanému: Státní pozemkový úřad, se sídlem Husinecká 1024/11a, Praha 3, za účasti osob
zúčastněných na řízení: I) Ing. M. F., II) Mgr. M. L., ve věci žaloby proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 30. 6. 2017, č. j. SPU 302829/2017, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 10. 4. 2018, č. j. 22 A 166/2017 – 92,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalobce n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á .
IV. Osoby zúčastněné na řízení n emaj í právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozsudkem ze dne 10. 4. 2018, č. j. 22 A 166/2017 - 92, Krajský soud v Ostravě (dále
jen „krajský soud“) zamítl žalobu směřující proti rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 6. 2017,
č. j. SPU 302829/2017 (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým bylo zamítnuto odvolání
žalobce a potvrzeno rozhodnutí Státního pozemkového úřadu, Krajského pozemkového úřadu
pro Moravskoslezský kraj, Pobočky Frýdek-Místek, o schválení návrhu komplexních
pozemkových úprav v k. ú. X, č. j. SPU 201837/2016, ze dne 30. 6. 2016.
[2] Krajský soud nepřisvědčil námitce žalobce, že pozemkové úpravy povedou ke zhoršení
jeho situace. Polní cesta označená jako X zajišťuje pouze zpřístupnění statku žalobce
a sousedících pozemků, nikoliv zpřístupnění budoucí zástavby, což by mělo za následek navýšení
dopravy a s ní spojených imisí. Jak vyplynulo ze správního spisu, cesta zajišťuje zpřístupnění
pozemků stejným způsobem jako doposud. Navíc v průběhu pořizování návrhu pozemkových
úprav žalobce s návrhem polní cesty vyslovil souhlas dne 3. 10. 2011 a k vystavenému návrhu
nepodal námitky.
[3] Dle krajského soudu napadené rozhodnutí nepředstavuje nepřípustný zásah
do vlastnických práv žalobce, jelikož byly dodrženy limitní zákonné hodnoty (viz rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 12. 2011, č. j. 1 As 96/2011 - 143).
[4] Krajský soud nepovažoval za důvodnou ani námitku vztahující se k částečně zrušenému
územnímu plánu obce Čeladná (opatření obecné povahy č. j. Cela2001/2014), který byl zrušen
na základě rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 12. 2016, č. j. 10 As 210/2015 - 51.
Návrh pozemkových úprav byl vyhotoven předtím (závěrečné jednání ohledně návrhu
pozemkových úprav proběhlo 25. 1. 2012), než byl uvedený územní plán zastupitelstvem obce
Čeladná dne 2. 10. 2014 vydán. Nadto z poslední věty §2 zákona č. 139/2002 Sb.,
o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech a o změně zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě
vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „zákon o pozemkových úpravách“), plyne, že výsledky pozemkových úprav slouží
jak podklad pro územní plánování, nikoli obráceně.
II. Kasační stížnost žalobce a vyjádření žalovaného
[5] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) v kasační stížnosti podané v zákonné lhůtě uplatnil důvody
podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[6] Stěžovatel spatřuje nepřezkoumatelnost a vnitřní rozpornost napadeného rozsudku v tom,
že krajský soud došel k závěru, že vlastnické právo navrhovatele není dotčeno, resp. že provedený
zásah do vlastnického práva navrhovatele byl zákonný s ohledem na veřejný zájem, a to vše
za situace, kdy je zjevné, že komplexní pozemkové úpravy a územní plán obce stojí
na obdobném, ne-li totožném, veřejném zájmu. Argumentace krajského soudu trpí logickým
rozporem, protože není zřejmé, na základě jaké úvahy došel krajský soud k závěru, že zrušená
část územního plánu netvoří ani formálně, ani fakticky podklad napadeného rozhodnutí
o pozemkových úpravách.
[7] Krajský soud se taktéž zcela nedostatečně vypořádal s existencí veřejného zájmu a jeho
identifikací. Pozemkovými úpravami vzniká zprůjezdněná komunikace vedená středem usedlosti
stěžovatele, tedy fakticky uzavřeným nádvořím obklíčeným hospodářskou a obytnou zástavbou
ve vlastnictví stěžovatele. Před rozhodnutím o pozemkových úpravách byl stěžovatel fakticky
jediným uživatelem polní cesty X. V důsledku pozemkových úprav má dojít k napojení této cesty
na nově vznikající komunikaci v místě, kde lze předpokládat zvýšené komunikační potřeby
z důvodu nové zástavby. Vliv takové komunikace na kvalitu života stěžovatele
pak lze jednoznačně hodnotit jako negativní a v rozporu s §2 zákona o pozemkových úpravách
i čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod.
[8] S ohledem na výše uvedené stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí
krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[9] Žalovaný se ztotožnil se závěry krajského soudu a navrhl, aby Nejvyšší správní soud
kasační stížnost zamítl.
[10] Osoby zúčastněné na řízení se nevyjádřily.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom neshledal
vady uvedené v odstavci 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[12] Kasační stížnost není důvodná.
[13] Nejdříve se Nejvyšší správní soud zabýval obecnou námitkou nepřezkoumatelnosti
napadeného rozsudku krajského soudu. Meritorní přezkum rozsudku je možný pouze
za předpokladu, že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek relevantních
důvodů, z nichž je zřejmé, proč soud rozhodl tak, jak je uvedeno v jeho výroku. Tato kritéria
napadený rozsudek splňuje, neboť je z něj zcela zřejmé, jakými úvahami byl při posouzení věci
soud veden a k jakému závěru na jejich základě dospěl.
[14] Dle §2 zákona o pozemkových úpravách „(p)ozemkovými úpravami se ve veřejném zájmu
prostorově a funkčně uspořádávají pozemky, scelují se nebo dělí a zabezpečuje se jimi přístupnost a využití
pozemků a vyrovnání jejich hranic tak, aby se vytvořily podmínky pro racionální hospodaření vlastníků půdy.
V těchto souvislostech původní pozemky zanikají a zároveň se vytvářejí pozemky nové, k nimž se uspořádávají
vlastnická práva a s nimi související věcná břemena v rozsahu rozhodnutí podle §11 odst. 8. Současně se jimi
zajišťují podmínky pro zlepšení kvality života ve venkovských oblastech včetně napomáhání diverzifikace
hospodářské činnosti a zlepšování konkurenceschopnosti zemědělství, zlepšení životního prostředí, ochranu
a zúrodnění půdního fondu, lesní hospodářství a vodní hospodářství zejména v oblasti snižování nepříznivých
účinků povodní a sucha, řešení odtokových poměrů v krajině a zvýšení ekologické stability krajiny. Výsledky
pozemkových úprav slouží pro obnovu katastrálního operátu a jako neopomenutelný podklad pro územní
plánování.“
[15] Při pozemkových úpravách se tedy střetává řada požadavků a řada zájmů, přičemž
lze obtížně zajistit, aby byly zohledněny požadavky a zájmy všech vlastníků na konkrétním
uspořádání, neboť tyto jsou mnohdy vzájemně rozporné nebo odporují veřejnému zájmu.
Z tohoto důvodu zákonodárce stanovil v §11 odst. 4 zákona o pozemkových úpravách,
že pozemkové úpravy lze schválit, pokud s nimi vysloví souhlas vlastníci alespoň 3 ( ve znění
účinném od 1. 8. 2016 stačí souhlas 60 %) vlastníků výměry půdy pozemků, které jsou
pozemkovými úpravami řešeny. Individuální nesouhlas stěžovatele s částí schválených úprav
proto pozemkové úpravy jako celek nemůže ovlivnit. Zákon současně poskytuje dotčeným
vlastníkům záruky, že výsledek pozemkových úprav nebude vůči nim zjevně nepřiměřený
(viz §8 a §10 odst. 1). Přiměřenost přitom není ponechána na úvaze pozemkového úřadu,
ale je limitována zákonnými mezemi upravenými v §10 zákona o pozemkových úpravách.
V druhém odstavci jsou stanoveny meze přiměřenosti ceny rozdílem 4 %, v odst. 3 téhož
ustanovení jsou stanoveny meze přiměřenosti výměry pozemků rozdílem 10 % a v odst. 4 téhož
ustanovení jsou stanoveny meze přiměřenosti rozdílů ve vzdálenosti pozemků ve výši 20 %. Tyto
meze jsou překročitelné pouze se souhlasem vlastníků. V nyní posuzovaném případě však tyto
meze překročeny nebyly, což ostatně nenamítal ani stěžovatel.
[16] Stěžovatel spatřuje nepřiměřenost zásahu do svého vlastnictví ve zprůjezdnění
komunikace, která vede středem jeho usedlosti, což by mělo za následek navýšení dopravy
a s ní spojených imisí. Nejvyšší správní soud ve vztahu k pozemkovým úpravám vyslovil
již v rozsudku ze dne 13. 2. 2009, č. j. 7 As 26/2007 - 278, že „(k)aždý vlastník nemovitostí vstupujících
do pozemkové úpravy musí akceptovat nově nastolený stav, bylo-li ho dosaženo správným procesním postupem
a byly-li současně dodrženy zákonem stanovené podmínky, omezení a regulativy (§10 zákona č. 139/2002 Sb.,
o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech). Nesouhlas účastníka řízení (zde vlastníka pozemků dotčených
pozemkovou úpravou) s věcným uspořádáním nemovitostí ve schváleném návrhu pozemkové úpravy nemůže vést
k závěru o nezákonnosti rozhodnutí o jejím schválení (§11 odst. 4 téhož zákona), neopírá-li se o tvrzení
o porušení shora uvedených zákonných požadavků.“ Od tohoto závěru není důvod se v dané věci
odchýlit.
[17] Jak dále rozvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 8. 12. 2011,
č. j. 2 As 80/2011 - 151, „(p)odle čl. 11 Listiny základních práv a svobod má každý právo vlastnit majetek
a podle odst. 4 tohoto ustanovení je vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva možné ve veřejném zájmu,
a to na základě zákona a za náhradu. V daném případě zákon o pozemkových úpravách vychází z existence
veřejného zájmu na určitém optimálním uspořádání pozemků a zásahy do vlastnického práva na jeho základě
učiněné jsou tedy přípustným zásahem na základě zákona. Zákon také stanoví limity, jejichž respektování
zaručuje, že tento zásah není nepřiměřený. […] Obecně sice nelze vyloučit, že v některých případech mohou být
vlastníci pozemků konečným uspořádáním znevýhodněni a je pravdou, že zákon náhradu této škody neupravuje,
stejně tak ani podmínky vyrovnání mezi vlastníky, pokud jiní byli v mezích limitů naopak zvýhodněni. Úhradu
rozdílu v ceně zákon předpokládá jen u vlastníka, který byl nadlimitně zvýhodněn v ceně nových pozemků
(§10 odst. 2). Zákon o pozemkových úpravách tak vychází z předpokladu, že zájem na uspořádání pozemků
je vyšší hodnotou než dílčí a limitovaná možná újma některého z dotčených vlastníků. I tak ovšem není vyloučeno,
aby vlastník konkrétní náhradu škody uplatnil proti státu na základě přímé aplikace Listiny. Takové případné
řízení však nesouvisí s tímto kasačním řízením. Soudy ve správním soudnictví se otázkou náhrady škody
způsobené pozemkovými úpravami nemohou zabývat.“ [pozn. – zvýraznění provedl nyní NSS]
[18] Krajský soud tak postupoval správně, když stěžovatelovu námitku, že schválení
pozemkových úprav představuje nepřípustný zásah do vlastnických práv stěžovatele, neshledal
důvodnou.
[19] Co se týče namítaného negativního vlivu komunikace X, ztotožnil se Nejvyšší správní
soud s názorem krajského soudu, tedy že „ze spisové dokumentace neplyne, že by polní cesta označená jako
X měla sloužit ke zpřístupnění budoucí zástavby a vést k navýšení dopravy a s ní spojeným imisím. Naopak
navržená cesta zajišťuje pouze zpřístupnění statku žalobce a sousedících fyzických osob. Tomu odpovídá i její
charakter, kdy cesta o celkové délce 0,640 km se napojuje v jižní části na polní cestu X, až po km 0,453
je asfaltová a dále je navržená jako cesta travnatá, bez úprav a bez příkopů; travnatou část se doporučuje
nezatěžovat za mokra. Zásadní skutečností je zjištění správních orgánů, že cesta zajišťuje zpřístupnění pozemků
stejným způsobem, jakým se to dělo doposud. Pozemková úprava toliko reflektuje současný stav v terénu.
V průběhu pořizování návrhu pozemkových úprav žalobce s návrhem polní cesty vyslovil souhlas dne 3. 10. 2011
a nepodal ani námitky k vystavenému návrhu.“
[20] K otázce existence veřejného zájmu Nejvyšší správní soud v této souvislosti odkazuje
na rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 30. 1. 2001, č. j. 5 A 5/99 - 33, podle něhož
je veřejný zájem dán kvalitativní rovinou vymezenou účelem pozemkových úprav v §2 zákona.
Veřejný zájem podle zákona nachází kvantitativní odraz v tom, že pozemkové úpravy musí být
provedeny (řízení zahájeno), požadují-li to vlastníci pozemků nadpoloviční výměry zemědělské
půdy řešeného katastrálního území (§6 odst. 3 zákona o pozemkových úpravách), a jejich návrh
může být schválen, souhlasí-li s navrhovanou úpravou vlastníci (nyní) alespoň 60 % výměry
pozemků dotčených pozemkovou úpravou. Jak uvedl vrchní soud ve shora citovaném rozsudku,
veřejný zájem je proto zájmem takto kvantitativně vyjádřené skupiny vlastníků na kvalitativně
novém prostorovém a funkčním uspořádání vlastnických vztahů k pozemkům, a to metodou
zakotvenou zákonem. Ani tato námitka tak není důvodná.
[21] Stěžovatel dále odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 12. 2016,
č. j. 10 As 210/2015 - 51, z něhož dovozuje, že vytvořením cesty, ať už územním plánem nebo
pozemkovou úpravou, je nezákonně dotčeno vlastnické právo. Takový závěr však z citovaného
rozsudku neplyne. Nejvyšší správní soud meritorně neposuzoval, zda v daném případě bylo
územním plánem zasaženo do vlastnických práv stěžovatele. Nelze souhlasit ani s názorem
stěžovatele, že závěry učiněné při přezkumu územního plánu jsou per analogiam použitelné
pro pozemkové úpravy. Jedná se totiž o odlišné instituty, o čemž svědčí mimo jiné i poslední věta
§2 zákona o pozemkových úpravách, která říká, že výsledky pozemkových úprav jsou
podkladem pro územní plánování.
[22] Nejvyšší správní soud na závěr podotýká, že místně příslušným soudem k rozhodnutí byl
Městský soud v Praze, neboť žalovaný (bez ohledu na vnitřní uspořádání jeho územních
organizačních složek) má sídlo v Praze (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
27. 5. 2014, č. j. 2 As 22/2014 - 35). Nejedná se však o takovou vadu řízení, která by byla
důvodem pro zrušení napadeného rozsudku z důvodu zmatečnosti ex offo dle §103 odst. 1
písm. c) s. ř. s. (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 2. 2007,
č. j. 2 Azs 156/2006 - 38). Navíc tato vada nebyla namítána ani jedním z účastníků. Nejvyšší
správní soud tuto okolnost zmiňuje toliko nad rámec nosných důvodů rozhodnutí, neboť
považuje za potřebné dát najevo, že v posuzování místní příslušnosti krajských soudů ve věcech,
v nichž je žalovaným Státní pozemkový úřad, nedošlo k žádné změně.
IV. Závěr a náklady řízení
[23] Nejvyšší správní soud ze všech shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 věta druhá s. ř. s. zamítl. Ve věci rozhodl
v souladu s §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti
zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
[24] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 věta první ve spojení s §120 s. ř. s.,
podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo
na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci
úspěch neměl. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto nemá právo na náhradu
nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti
příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, neboť mu v řízení o kasační stížnosti žádné
náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
[25] O tom, že osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu jimi vynaložených
nákladů řízení o kasační stížnosti, soud rozhodl podle §60 odst. 5 věty první s. ř. s., neboť soud
jim žádnou povinnost, tím méně takovou, s níž by byly spojeny náklady, neuložil.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. ledna 2020
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu