ECLI:CZ:NSS:2020:2.AS.234.2020:21
sp. zn. 2 As 234/2020 - 21
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky a soudkyň
Mgr. Sylvy Šiškeové a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobkyně: ab connectia s.r.o.,
se sídlem Malá Morávka 298, zastoupené Mgr. Pavlem Waldhansem, advokátem se sídlem Marie
Steyskalové 686/38, Brno, proti žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje,
se sídlem 28. října 2771/117, Ostrava, ve věci žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze dne
9. 12. 2019, č. j. MSK 105270/2019, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení
Krajského soudu v Ostravě ze dne 4. 6. 2020, č. j. 22 A 15/2020 – 45,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 4. 6. 2020, č. j. 22 A 15/2020 - 45,
se z r ušuj e a věc se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a řízení před krajským soudem
[1] Městský úřad Rýmařov (dále jen „orgán památkové péče“) rozhodnutím ze dne
7. 6. 2019, č. j. MURY/12541/2019, vydal závazné stanovisko podle §14 odst. 2 a 3 zákona
č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči (dále jen „památkový zákon“), ke stavebnímu záměru
žalobkyně nazvanému „Objekt turistické informační kanceláře, obchodu a bytu pro zaměstnance
s doplňkovým bydlením v apartmánech“. Odvolání žalobkyně proti závaznému stanovisku
žalovaný v záhlaví označeným rozhodnutím zamítl.
[2] Proti rozhodnutí žalovaného se žalobkyně bránila žalobou, kterou Krajský soud
v Ostravě (dále jen „krajský soud“) jako nepřípustnou odmítl. Podle krajského soudu závazné
stanovisko orgánu památkové péče, které žalovaný napadeným rozhodnutím potvrdil, není
rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen
„s. ř. s.“), a je tedy ze soudního přezkumu vyloučeno. Při hodnocení povahy napadeného úkonu
vycházel krajský soud z usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2004,
č. j. 7 A 90/2001 – 98, č. 837/2006 Sb. NSS.
II. Kasační stížnost žalobkyně a vyjádření žalovaného
[3] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) v kasační stížnosti uplatnila důvod podle
§103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Předně namítla, že v odůvodnění napadeného usnesení chybí úvaha
o tom, zda žalobou napadené rozhodnutí není rozhodnutím ve smyslu §44a odst. 3
památkového zákona. Takové posouzení je přitom nutné i s ohledem na závěry rozsudku
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009 – 113,
č. 2434/2011 Sb. NSS. Podle výjimky obsažené v §44a odst. 3 památkového zákona platí,
že vydá-li závazné stanovisko orgán státní památkové péče ve věci, o které není příslušný
rozhodovat stavební úřad, jedná se o samostatné rozhodnutí ve správním řízení. Orgán
památkové péče v nyní řešené věci dospěl k tomu, že dokumentace přiložená k žádosti není
kompletní dokumentací pro vydání územního rozhodnutí pro umístnění stavby. Posuzoval ji tedy
jako záměr, k němuž je v souladu s §44a památkového zákona potřeba vydat závazné stanovisko
formou rozhodnutí. Stěžovatelku navíc poučil o možnosti podat odvolání a daný úkon výslovně
označil jako „rozhodnutí“.
[4] Podle citovaného rozsudku rozšířeného senátu č. j. 2 As 75/2009 – 113 je nutné vždy
posoudit, zda se v konkrétní věci jedná o závazné stanovisko, na které bude navazovat další
řízení, či nikoliv. Některá závazná stanoviska jsou totiž vydávána v samostatném správním řízení
formou správního rozhodnutí ve smyslu zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, resp. rovněž
ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Jedná se mj. právě o závazné stanovisko orgánu státní památkové
péče podle §44a odst. 3 památkového zákona. Z napadeného usnesení však není patrné, zda
si krajský soud byl vědom posledně citovaného ustanovení památkového zákona či závěrů
rozšířeného senátu, a stěžovatelka proto napadené usnesení považuje za nepřezkoumatelné.
I pokud by však bylo přezkoumatelným, je na místě jej zrušit z důvodu vady řízení, k níž měl
soud přihlédnout z úřední povinnosti. V této souvislosti stěžovatelka odkázala na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 9. 2017, č. j. 9 As 236/2016 – 36.
[5] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti ve shodě se stěžovatelkou uvedl,
že z odůvodnění napadeného usnesení není zřejmé, na základě jakých skutečností a úvah krajský
soud dospěl k závěru, že žalobou napadené rozhodnutí není rozhodnutím ve smyslu soudního
řádu správního. Pojem „závazné stanovisko“, jak jej užívá zákon o státní památkové péči, vždy
významově nekoresponduje s pojmem závazného stanoviska ve smyslu §149 správního řádu.
Závazné stanovisko podle §14 památkového zákona může mít jak formu samostatného
rozhodnutí ve smyslu §67 správního řádu, tak formu závazného stanoviska podle §149
správního řádu, kdy je podkladem pro rozhodnutí stavebního úřadu. Přílohou žádosti
stěžovatelky o vydání závazného stanoviska byla dokumentace záměru stavby, která však
nesplňovala náležitosti stanovené prováděcím právním předpisem. Vzhledem k této skutečnosti
postupoval orgán památkové péče podle názoru žalovaného v souladu se zákonem, jestliže
závazné stanovisko k záměru stěžovatelky vydal ve formě rozhodnutí podle §67 správního řádu.
Teprve pro účely územního rozhodnutí či stavebního řízení, kdy je předložena projektová
dokumentace splňující náležitosti stanovené prováděcím právním předpisem, vydává orgán
památkové péče v souladu s §44a odst. 3 památkového zákona závazné stanovisko ve smyslu
§149 správního řádu. Žalovaný dále odkázal na relevantní závěry odborné literatury a uzavřel,
že správní orgány ve věci postupovaly procesně správně. Závěrem vyjádřil souhlas s návrhem
stěžovatelky, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení zrušil a věc vrátil krajskému soudu
k dalšímu řízení.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[6] Kasační stížnost je podána včas, osobou k tomu oprávněnou a míří proti rozhodnutí,
proti kterému je kasační stížnost přípustná.
[7] Kasační stížnost je důvodná.
[8] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval tvrzenou nepřezkoumatelností napadeného
usnesení, neboť jen u rozhodnutí přezkoumatelného lze zpravidla vážit další kasační námitky.
Pokud jde o obsah samotného pojmu nepřezkoumatelnost, odkazuje Nejvyšší správní soud
na svou ustálenou judikaturu k této otázce (srov. např. rozsudky ze dne 29. 7. 2004,
č. j. 4 As 5/2003 – 52, ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 – 44, nebo ze dne 18. 10. 2005,
č. j. 1 Afs 135/2004 – 73). Stěžovatelka spatřuje nepřezkoumatelnost napadeného usnesení
v tom, že postrádá jakoukoliv úvahu ohledně povahy napadeného rozhodnutí jako rozhodnutí
ve smyslu §44a odst. 3 památkového zákona. Odůvodnění napadeného usnesení, byť kusé,
považuje Nejvyšší správní soud za přezkoumatelné. Zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost
je vyhrazeno těm situacím, kdy pro absenci důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně nelze
rozhodnutí meritorně přezkoumat (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016 – 64).
[9] Podle §44a odst. 3 památkového zákona „závazné stanovisko podle §14 odst. 1 a 2, je-li vydáno
orgánem státní památkové péče ve věci, o které není příslušný rozhodovat stavební úřad podle zvláštního právního
předpisu, je samostatným rozhodnutím ve správním řízení, jinak je úkonem učiněným dotčeným orgánem
pro řízení vedené stavebním úřadem. Stanoviska uplatněná k politice územního rozvoje a územně plánovací
dokumentaci nejsou správním rozhodnutím.“
[10] Závazné stanovisko podle §14 památkového zákona může mít dvojí povahu. Buď jde
o závazné stanovisko ve smyslu §149 správního řádu, tj. nikoliv samostatné rozhodnutí
správního orgánu, které podléhá výluce z přezkumu ve správním soudnictví (resp. jeho
zákonnost je možné v souladu s §75 odst. 2 s. ř. s. posoudit až v rámci soudního přezkumu
rozhodnutí, jehož podkladem se stalo), nebo se jedná o samostatné rozhodnutí vydávané
ve správním řízení (srov. již citovaný rozsudek č. j. 9 As 236/2016 – 36, bod 11, nebo rozsudek
č. j. 2 As 75/2009 – 113, bod 14), které správní soud přezkoumává v řízení o žalobě proti
rozhodnutí správního orgánu podle §65 odst. 1 s. ř. s.
[11] V nyní projednávané věci krajský soud považoval napadené rozhodnutí za závazné
stanovisko, ačkoliv je žalovaný jednoznačně označil jako rozhodnutí o odvolání proti
prvostupňovému rozhodnutí. V případě, že by se skutečně jednalo o závazné stanovisko podle
§149 správního řádu, nebyl by žalovaný oprávněn rozhodnutí o odvolání vydat. Rozhodnutí
orgánu památkové péče obsahuje mj. poučení o možnosti odvolání, což nasvědčuje tomu,
že správní orgán skutečně zamýšlel vydat závazné stanovisko formou správního rozhodnutí.
[12] Krajský soud ve svém usnesení vycházel z pouze z rozsudku Nejvyššího správního
soudu č. j. 7 A 90/2001 – 98, zcela však pominul pozdější rozsudek rozšířeného senátu
č. j. 2 As 75/2009 – 113, který provedl výklad týkající se dvojího charakteru vydávání závazných
stanovisek, přičemž v bodě 45 tohoto rozsudku je popsáno, za jakých okolností je závazné
stanovisko samostatným rozhodnutím, které je možno podrobit soudnímu přezkumu.
[13] Ve zde posuzované věci vydal závazné stanovisko orgán památkové péče k žádosti
stěžovatelky ve věci záměru stavby objektu turistické informační kanceláře. Jak vyplývá
z §44a odst. 3 památkového zákona, závazné stanovisko v „tradiční“ formě ve smyslu §149
správního řádu se vydává za podmínek, že se jedná o záměr regulovaný stavebním zákonem
a současně je dána pravomoc stavebního úřadu k jeho posouzení. Podmínka pravomoci
stavebního úřadu pak souvisí s tím, „jak podrobná je dokumentace či žádost sama. […] Pokud žádost výše
uvedené náležitosti (stanovené vyhláškou č. 499/2006 Sb., o dokumentaci staveb, pozn. Nejvyššího
správního soudu) neobsahuje, tedy má podobu např. ideového záměru, hmotové studie atp., lze takovou žádost
podle §14 odst. 1 či 2 zák. o st. památkové péči posoudit, pokud splňuje obecné požadavky určitosti žádosti
podle správního řádu. K takové žádosti však orgán památkové péče vydá závazné stanovisko formou správního
rozhodnutí, neboť není dána navazující rozhodovací pravomoc stavebního úřadu.“ (ZÍDEK, M., TUPÝ, M.,
KLUSOŇ, J. Zákon o státní památkové péči. Praktický komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019,
komentář k §44a).
[14] O samotné formě napadeného rozhodnutí, resp. rozhodnutí orgánu památkové péče,
mezi stranami není sporu. Po vydání závazného stanoviska navíc následovalo odvolací řízení
a nikoliv správní řízení, ve kterém by rozhodoval stavební úřad. Závazné stanovisko má tedy
charakter samostatného správní rozhodnutí a krajský soud proto postupoval v rozporu
se zákonem, pokud žalobu proti rozhodnutí žalovaného jako nepřípustnou odmítl s poukazem
na nemožnost takové rozhodnutí přezkoumat samostatně.
IV. Závěr a náklady řízení
[15] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou, a proto napadené usnesení
krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm krajský soud posoudí důvodnost
stěžovatelčiny žaloby.
[16] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. prosince 2020
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu