ECLI:CZ:NSS:2020:2.AS.329.2019:42
sp. zn. 2 As 329/2019 - 42
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců
JUDr. Karla Šimky a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobců: a) PharmDr. V. P.,
b) Mgr. M. K., c) PharmDr. H. H., d) Mgr. L. D., e) Mgr. J. D., f) Mgr. E. Z.,
g) PharmDr. L. P. S., h) Mgr. H. Ř., i) Mgr. V. Š., j) Mgr. M. H., k) PharmDr. L. S.,
l) PhMr. L. F., m) Mgr. M. P., n) Mgr. M. P., o) PharmDr. Z. S., Ph.D., p) Mgr. H. H.,
q) Mgr. A. H., r) Mgr. M. V., s) RNDr. E. E., t) PharmDr. E. B., u) Mgr. J. G.,
v) PharmDr. J. H., w) Mgr. I. U., x) Mgr. J. H., y) PharmDr. T. H., Ph.D., z) Mgr. J. N.,
aa) Mgr. A. N., ab) PharmDr. M. V., ac) Dr. P. N., ad) PhamDr. P. N., ae) Mgr. D. F.,
af) Mgr. A. F., ag) Mgr. R. F., ah) Mgr. I. V., ai) PharmDr. R. V., aj) Mgr. A. P.,
ak) PharmDr. V. Š., al) PhamDr. J. S. am) Mgr. P. S., an) Mgr. V. S., ao) Mgr. E. B.,
ap) PhamDr. L. N., aq) Mgr. L. K., ar) Mgr. K. Š., as) PharmDr. P. B.,
at) PharmDr. V. B., au) PhamDr. P. K., av) Mgr. H. M., aw) D. Š., ax) D. G., všichni
zastoupeni doc. JUDr. Alešem Rozehnalem, Ph.D., advokátem se sídlem Týnská 633/12,
Praha 1, proti žalované: Česká lékárnická komora, se sídlem Rozárčina 1422/9, Praha 4,
zastoupená Mgr. MUDr. Jaroslavem Maršíkem, advokátem se sídlem nám. Svobody 1, Teplice,
o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalované, v řízení o kasačních stížnostech
žalobců a) až n) a p) až ax) proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 15. 10. 2019,
č. j. 9 A 122/2019 – 218,
takto:
I. Zpětvzetí kasačních stížností žalobců a) až n), p) až aa), ac) až ae) a ah) až ax)
se b ere n a v ěd o mí .
II. Žádný z účastníků n emá p ráv o na náhradu nákladů řízení o kasačních stížnostech
žalobců a) až n), p) až aa), ac) až ae) a ah) až ax).
III. Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 15. 10. 2019, č. j. 9 A 122/2019 – 218,
se z r ušuj e v rozsahu, jímž byly odmítnuty žaloby žalobců ab, af) a ag); v tomto
rozsahu se věc v rac í Městskému soudu v Praze k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
[1] Včasně podanými kasačními stížnostmi brojili žalobci, jakožto stěžovatelé, proti shora
označenému usnesení (dále jen „napadené usnesení“) Městského soudu v Praze
(dále jen „městský soud“), jímž byla odmítnuta žaloba všech v záhlaví označených žalobců
na ochranu před nezákonným zásahem žalované.
[2] Městský soud v odůvodnění napadeného usnesení uvedl, že se žalobci domáhali určení
nezákonnosti zásahu žalované v podobě „zvláštních volebních shromáždění, konaných v Praze 7 ve dnech
17. 6. – 27. 6. 2019, v Litoměřicích ve dnech 17. 4. – 7. 5. 2019, v Praze 5 ve dnech 31. 5. – 14. 6. 2019,
v Praze 2 ve dnech 20. 5. – 3. 6. 2019, v Českých Budějovicích ve dnech 28. 5. – 11. 6. 2019, v Brně-venkov
ve dnech 10. 6. – 24. 6. 2019, ve Frýdku-Místku ve dnech 16. 5. – 31. 5. 2019, v Praze 9 ve dnech
8. 4. - 16. 4. 2019, v Hradci Králové ve dnech 26. 3. – 9. 4. 2019, v Ostravě ve dnech 29. 3. – 5. 4. 2019,
v Praze 3 ve dnech 11. 3. – 22. 3. 2019, v Praze-západ ve dnech 5. 3. – 14. 3. 2019, v Brně-město ve dnech
3. 12. 2018 – 28. 2. 2019, v Praze 8 ve dnech 18. 2. – 2. 3. 2019, v Praze 6 ve dnech 7. 1. – 21. 1. 2019
a v Praze 1 ve dnech 10. 12. – 22. 12. 2018“. Žalobci dále navrhovali, aby soud žalované uložil
povinnost zajistit nové konání řádných voleb zástupců na sjezd delegátů, a to tak, že volby
se budou odehrávat v jeden den a na jednom místě. V odůvodnění žaloby rovněž žalobci tvrdili,
že nezákonným zásahem bylo porušeno jejich veřejné subjektivní právo volit a být volen
do orgánů komory dle §9 odst. 1 písm. a) zákona č. 220/1991 Sb., o České lékařské komoře,
České stomatologické komoře a České lékárnické komoře, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon č. 220/1991 Sb.“). V důsledku nezákonného zásahu v podobě konání voleb
delegátů v jednotlivých okresních sdruženích lékárníků v rozporu se zákonem č. 220/1991 Sb.,
v jejichž důsledku se XXVIII. sjezdu delegátů ve dnech 2. – 3. 11. 2018 zúčastnili delegáti
okresních sdružení, které není možno považovat za řádně zvolené, mělo být zasaženo do práv
žalobců.
[3] Městský soud shledal žalobu opožděnou. K tomuto závěru dospěl na základě zjištění,
že poslední z výše vymezených zvláštních volebních shromáždění skončilo již dne 27. 6. 2019,
a jelikož žalobci vymezený nezákonný zásah měl spočívat právě v konání těchto shromáždění,
tedy jedná se o zásah jasně časově ohraničený a ukončený, odvíjí se od konce časově posledního
z nich počátek běhu dvouměsíční lhůty k podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem
(§84 odst. 1 s. ř. s.). Lhůta pro podání žaloby tak měla uplynout dne 27. 8. 2019, zatímco žaloba
byla podána až 16. 9. 2019. Městský soud tudíž žalobu odmítl pro opožděnost dle §46 odst. 1
písm. d) s. ř. s. Závěrem také podotkl, že žalobní petit byl formulován na uložení povinnosti,
jež není v pravomoci správních soudů při rozhodování o žalobě na ochranu před nezákonným
zásahem (§87 s. ř. s.). Podle městského soudu bylo možné žalobu v rozsahu části petitu
požadující „uložení povinnosti žalované zajistit nové konání řádných voleb zástupců na sjezd delegátů, a to tak,
že volby se budou odehrávat v jeden den a na jednom místě“, odmítnout i z důvodu §46 odst. 1
písm. a) s. ř. s., neboť nedostatek pravomoci správního soudu je neodstranitelným nedostatkem
podmínky řízení.
[4] Stěžovatelé v kasační stížnosti označili důvod dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. V obecné
rovině tedy podali kasační stížnost z důvodu tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí
návrhu.
[5] V konkrétní rovině pak stěžovatelé namítají, že závěry městským soudem odkazovaného
rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2014, č. j. 4 Aps 1/2013 – 25, již byly
překonány, a to např. nálezem Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18,
na jehož základě došlo k posunu při stanovení kritérií pro hodnocení, zda je zásah třeba
považovat za trvající, či nikoli. Ústavní soud se zde důkladně zabývá zásadou proporcionality
Pokračování 2 As 329/2019 - 43
ve vztahu k právu na přístup k soudu. Konstatuje, že každé stanovení lhůty, po kterou se lze
na soud obrátit, je omezením práva na přístup k soudu, a je proto v každém případě nutné
individuálně posoudit, zda se jedná o zásah přiměřený. Ústavní soud zdůraznil, že rozlišení,
kdy jde o zásah trvající, a kdy o ukončený s trvajícími následky, není vždy černobílé
a jednoznačné, a podotkl, že v dřívější judikatuře sám Nejvyšší správní soud upřednostnil
benevolentnější přístup při výkladu lhůt pro podání žaloby v zájmu efektivního zachování práva
na přístup k soudu, když dovodil nutnost upřednostnění práva na přístup k soudu před zájmem
na právní jistotě. Upřednostnění výkladu, který vede k odepření přístupu k soudu, je v rozporu
s čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, a to především v případech, kdy ukončenost
zásahu je hraniční a jeho posouzení není z pohledu účastníka řízení předvídatelné. Stěžovatelé
mají za to, že v nyní projednávaném případě i po skončení zvláštních volebních shromáždění
pokračoval nezákonný zásah, který se i nadále odrážel v právní sféře žalobců. Byli-li delegáti
okresních sdružení zvoleni nezákonně, jejich postavení delegátů (a tím i zástupců žalobců na
sjezdu) zůstávalo nezákonné i nadále, přičemž tento zásah pokračoval až do konání sjezdu,
kde nezákonně zvolení delegáti za žalobce vykonali práva vyplývající z členství v komoře.
Stěžovatelé jsou toho názoru, že dle kritérií nastavených Ústavním soudem se v nyní posuzované
věci jedná o pokračující zásah, a žaloba tudíž byla podána včas.
[6] Žalovaná v rámci svého vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že na žalobu i kasační
stížnost stěžovatelů není možné nahlížet jako na hromadné podání, ale jako na samostatné žaloby
a kasační stížnosti. Každý ze žalobců by tak měl vždy doložit svou žalobní legitimaci k podání
žaloby proti nezákonnému zásahu včetně skutečností, z nichž by soud mohl dovodit,
zda jde o zásah ukončený, či trvající. Žalobci v tomto ohledu selhávají jak na úrovni podané
žaloby, tak na úrovni kasační stížnosti. Byli to žalobci, kdo vymezil trvání tvrzeného
nezákonného zásahu nejzazším datem 27. 6. 2019 u posledního citovaného zvláštního volebního
shromáždění v Okresním sdružení lékárníků v Praze 7, aniž by v žalobě uvedli, z čeho by bylo
možné dospět k závěru o tom, že zvláštní volební shromáždění je zásahem trvajícím. V žalobě
nelze nalézt jiné tvrzené zkrácení práv žalobců než porušení práva volit a být volen. Pokud
městský soud rozhodoval o žalobě v podobě, v jaké byla podána, s vymezením nezákonného
zásahu tak, jak je uvedeno v jejím petitu, bylo jeho rozhodnutí zcela správné. Odkaz na nález
Ústavního soudu, který se zabývá přímým zásahem zaměřeným přímo proti účastníkovi řízení
a s evidentně trvajícími následky, je v této věci nepřiléhavý.
[7] Podáním ze dne 25. 11. 2019 vzal stěžovatel o) svou kasační stížnost zpět. Předsedkyně
senátu vzala uvedené zpětvzetí na vědomí výrokem I. usnesení Nejvyššího správního soudu
ze dne 28. 11. 2019, č. j. 2 As 329/2019 – 20 [§47 písm. a) věta za středníkem s. ř. s.]. Výrokem
II. označeného usnesení bylo rozhodnuto o nákladech řízení o kasační stížnosti stěžovatele o).
[8] Podáním ze dne 18. 12. 2019 vzali stěžovatelé a) až n), p) až aa), ac) až ae) a ah) až ax)
své kasační stížnosti zpět. Výrokem I. tohoto rozsudku vzal soud tato zpětvzetí na vědomí.
Výrokem II. tohoto rozsudku bylo rozhodnuto o nákladech řízení o kasačních stížnostech
uvedených stěžovatelů, a sice analogicky dle §60 odst. 3 s. ř. s., kdy žádný z účastníků nemá
právo na náhradu nákladů řízení, bylo-li zastaveno v důsledku zpětvzetí návrhu na zahájení řízení.
[9] Kasační stížnost je přípustná a projednatelná.
[10] Kasační stížnost je důvodná.
[11] Stěžovatelé ab), af) a ag) (dále jen „stěžovatelé“) namítli, že městský soud nesprávně
posoudil včasnost jejich žalob, když označený nezákonný zásah posoudil jako časově ohraničený,
přesněji pak jako ke dni 27. 6. 2019 ukončený. Podle jejich přesvědčení se jedná o zásah trvající,
neboť jednotlivé zvláštní volby zástupců na sjezd delegátů vygenerovaly nezákonně zvolené
delegáty, přičemž tito zvolení delegáti si své mandáty z logiky věci uchovali ještě dlouho po svém
zvolení. Nejvyšší správní soud neshledal tuto námitku důvodnou. Po seznámení se s obsahem
žaloby totiž seznal, že městský soud vyšel v napadeném usnesení z vymezení nezákonného
zásahu tak, jak jej žalobci (stěžovatelé) sami formulovali. Zásah měl podle textu žaloby skutečně
spočívat v jednotlivých zvláštních volebních shromážděních. Jejich konání přitom bylo jasně
a nezpochybnitelně časově ohraničeno, a nemohlo tedy být trvajícím nezákonným zásahem.
[12] Městský soud nicméně neodůvodnil svůj závěr, že nejpozději dnem 27. 6. 2019,
kdy skončilo poslední z vymezených zvláštních volebních shromáždění, počala běžet
dvouměsíční subjektivní lhůta pro podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem.
[13] Podle §84 odst. 1 s. ř. s. platí, že „[ž]aloba musí být podána do dvou měsíců ode dne, kdy se žalobce
dozvěděl o nezákonném zásahu. Nejpozději lze žalobu podat do dvou let od okamžiku, kdy k němu došlo.“
Z uvedeného zákonného textu vyplývá, že soud musí včasnost žaloby posuzovat ve vztahu
ke každému žalobci zvlášť, jde-li o subjektivní dvouměsíční lhůtu. Městský soud v napadeném
usnesení neuvedl, proč se domnívá, že se každý ze stěžovatelů dozvěděl o vymezeném zásahu
právě dne 27. 6. 2019. Nejvyšší správní soud neshledává dostačujícím konstatování městského
soudu, že „žalobci předložili oznámení o všech napadených zvláštních volebních shromážděních v jednotlivých
okresních sdruženích lékárníků, která byla zveřejněna na internetových stránkách žalované před zahájením
shromáždění.“ Ve vztahu k vědomosti toho kterého stěžovatele o vymezeném zásahu to totiž
nevypovídá ničeho. Posouzení včasnosti žaloby je přitom otázkou, kterou se soud musí zabývat
z úřední povinnosti. V případě zásahové žaloby je navíc údaj o tom, kdy se žalobce o zásahu
dozvěděl, jednou z „rozhodných skutečností“ ve smyslu §84 odst. 3 písm. b) s. ř. s.,
a neobsahuje-li jej žalobní tvrzení, je nutné žalobce vyzvat k odstranění této vady postupem
dle §37 odst. 5 téhož zákona. Nejvyšší správní soud je navíc přesvědčen, že pokud by tak
městský soud učinil, vyšla by nevyhnutelně najevo další vada žaloby v této věci, a sice že není
zřejmé, zda žalobci považují za zásah všech šestnáct zvláštních volebních shromáždění v jejich
souhrnu, anebo zda jednotliví žalobci spatřují zásah vždy v konkrétním zvláštním volebním
shromáždění, které se konalo v jejich volebním obvodu. Tato nejasnost má přitom podstatný vliv
na vymezení nezákonného zásahu, případně plurality nezákonných zásahů. Pokud by se jednalo
o více zásahů spočívajících v jednotlivých volebních shromážděních, bylo by nezbytné posuzovat
počátky běhu subjektivních lhůty zvlášť pro každého žalobce ve vztahu k některému
ze zvláštních volebních shromáždění. Je zjevné, že bez odstranění zmíněné nejasnosti
ve vymezení nezákonného zásahu není možné otázku včasnosti žalob řádně posoudit. Městský
soud měl proto stěžovatele vyzvat také k odstranění nedostatku žaloby spočívajícího v nejasném
vymezení skutkového děje, v němž měl zásah spočívat.
[14] Tím, že městský soud stěžovatele nevyzval k odstranění obou výše popsaných vad žaloby,
zatížil řízení vadou, která mohla mít za následek nezákonnost rozhodnutí o věci samé [§103 odst.
1 písm. d) s. ř. s.]. K takovému pochybení přihlíží Nejvyšší správní soud i nad rámec podané
kasační stížnosti [§109 odst. 4 téhož zákona].
[15] Nejvyšší správní soud proto napadené usnesení městského soudu zrušil podle §110
odst. 1 věty první před středníkem s. ř. s. Mohl tak ovšem učinit pouze ve vztahu ke stěžovatelům
ab), af) a ag), kteří své kasační stížnosti nevzali zpět. Žaloby ostatních žalobců proto zůstávají
pravomocně odmítnuty napadeným usnesením. Městský soud tak bude v dalším řízení
pokračovat pouze se stěžovateli ab), af) a ag). Ujasní si přitom (případně i v součinnosti s nimi),
vůči jakým postupům v průběhu voleb či jejich důsledkům směřují žaloby toho kterého
ze zbylých žalobců, a poté si utvoří názor, zda tato jednání mohou být podle jejich povahy
nezákonným zásahem; v kladném případě pak posoudí včasnost žaloby (k tomu srovnej rozsudek
rozšířeného senátu ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015 – 160, body 59 – 65). Přistoupí-li
Pokračování 2 As 329/2019 - 44
městský soud k věcnému projednání, posoudí i zákonnost stavovských či jiných předpisů, podle
nichž bylo postupováno.
[16] O náhradě nákladů řízení o kasačních stížnostech stěžovatelů ab), af) a ag) rozhodne
s ohledem na §110 odst. 3 větu první s. ř. s. městský soud v novém rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. června 2020
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu