ECLI:CZ:NSS:2020:2.AS.79.2019:61
sp. zn. 2 As 79/2019 - 61
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců
JUDr. Karla Šimky a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobce: Mgr. P. N., zastoupený
Mgr. Miroslavem Sládkem, advokátem se sídlem Heršpická 800/6, Brno, proti žalovanému:
Katastrální úřad pro Jihomoravský kraj, se sídlem Moravské náměstí 1/1, Brno, o žalobě
na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 30. 1. 2019, č. j. 31 A 101/2018 – 73,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 30. 1. 2019, č. j. 31 A 101/2018 – 73, se z r ušuj e
a věc se tomuto soudu v rací k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobou podanou u Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“) se žalobce
domáhal ochrany před nezákonným zásahem žalovaného, který spočíval v zápisu poznámky
dle §23 odst. 1 písm. o) zákona č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „katastrální zákon“), provedeném dne 25. 6. 2018, s právními účinky ke dni
6. 6. 2018, a to o podané žalobě na vydání ideálního podílu 9/10 k pozemku parc. č. X
a pozemku parc. č. X, jehož součástí je stavba X, č. p. X, vše zapsáno na LV č. X, v katastrálním
území X (dále jen „nemovitosti“).
[2] Městský soud v Brně totiž dne 30. 10. 2008, č. j. 34 C 297/2004 - 168, uložil v řízení
o restitučním nároku ve smyslu zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, ve znění
pozdějších předpisů, právním předchůdcům žalobce povinnost vydat původnímu vlastníkovi
ideální podíl 9/10 na předmětných nemovitostech (výrok I.), totožný návrh vůči žalobci
však zamítl (výrok II.). Rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 16. 2. 2010,
č. j. 20 Co 319/2009 – 237, byl změněn výrok I. odvoláním napadeného rozsudku
městského soudu tak, že byl zamítnut též žalobní návrh vůči právním předchůdcům žalobce;
do výroku II. rozsudku městského soudu (zamítnutí žaloby vůči žalobci) nebylo podáno
odvolání, a tudíž nabyl právní moci již dne 6. 3. 2009. Původním vlastníkem podané dovolání
bylo zamítnuto rozsudkem Nejvyššího soudu ze dne 15. 7. 2011, č. j. 28 Cdo 1892/2011 – 323.
Následně však Ústavní soud vyhověl jeho ústavní stížnosti a svým nálezem ze dne 14. 5. 2018,
sp. zn. I. ÚS 1206/15, zrušil rozsudky Nejvyššího soudu a Krajského soudu v Brně. Nyní
posuzovanou poznámku pak žalovaný zapsal do katastru nemovitostí na základě žádosti o zápis
poznámky podané právním nástupcem původního vlastníka, a to na základě probíhajícího řízení,
které je (po vydání zrušujícího nálezu Ústavního soudu) vedeno u Krajského soudu v Brně
pod sp. zn. 20 Co 319/2009 (dále jen „restituční řízení“).
[3] Žalobce uvedl, že žalovaný se dopustil nezákonného zásahu do jeho práv proto, že není
v restitučním řízení věcně legitimován, neboť žaloba vůči němu byla zamítnuta výrokem II.
rozsudku Městského soudu v Brně, který již nabyl právní moci. Restituční řízení, na jehož základě
byla nyní zapsána poznámka, není řízením, jehož předmětem by bylo jakékoli žalobcovo právo,
přičemž mu v něm nelze uložit žádnou povinnost; rovněž v něm nelze rozhodnout o vlastnickém
právu žalobce, neboť to vůbec není jeho předmětem. Pouze za předpokladu, že právní nástupce
původního vlastníka bude úspěšný v řízení o restitučním nároku o vydání nemovitosti vůči
právním předchůdcům žalobce, může poté podat určovací žalobu, ve které se bude domáhat
určení neplatnosti nabývacího titulu žalobce k předmětným nemovitostem.
Rozsudek krajského soudu
[4] Krajský soud podanou žalobu rozsudkem ze dne 30. 1. 2019, č. j. 31 A 101/2018 – 73
(dále též „napadený rozsudek“), zamítl. Konstatoval, že přestože ve vztahu k žalobci je restituční
řízení již skutečně pravomocně ukončeno, objektivně probíhá ve vztahu k jeho právním
předchůdcům. Zapsání poznámky však není podmíněno případným zásahem do práv vlastníka
nemovitosti, ale potenciálním vydáním rozhodnutí týkajícího se nemovitosti, na jehož základě
by mohl být proveden vklad. Přitom je vedeno restituční řízení, které se týká předmětných
nemovitostí, a jeho výsledkem by mohlo být vydání rozhodnutí, na jehož základě by mohl
být proveden vklad do katastru. Zdůraznil, že pro zapsání poznámky postačuje pouze eventualita
provedení vkladu na základě vydaného rozhodnutí, nikoliv jistota jeho provedení. Uzavřel tedy,
že žalovaný vyznačil poznámku v souladu se zákonem; naopak právě pokud by tak neučinil,
jednalo by se o nezákonný postup. Žalobce navíc dle krajského soudu nespecifikoval,
jak konkrétně evidence poznámky zasahuje do jeho práv; zapsání poznámky totiž nemá žádný
vliv na nemovitost jako takovou a ani na vlastnické právo žalobce, neboť nebrání ve zcizení
nemovitostí ani v jejich zatížení, nýbrž má pouze informativní charakter. K námitce žalobce,
že oprávněná osoba může podat návrh na zapsání poznámky spornosti až poté, co je úspěšná
v řízení o restitučním nároku, krajský soud uvedl, že předmětné řízení je vedeno o nezákonnosti
zapsání poznámky podle §23 odst. 1 písm. o) katastrálního zákona, nikoliv poznámky spornosti
podle §24 téhož zákona.
II. Kasační stížnost a vyjádření
Kasační stížnost žalobce
[5] Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost,
ve které navrhl napadený rozsudek zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení. Jádrem
nesprávného právního posouzení jsou dle něj závěry krajského soudu, že restituční řízení je tím,
na jehož základě by mohlo být vydáno rozhodnutí, které může být podkladem pro vklad
vlastnického práva právního nástupce původního vlastníka k předmětným nemovitostem
ve vlastnictví stěžovatele. Ten naopak setrvává na svém tvrzení, že zapsáním poznámky
se žalovaný dopustil nezákonného zásahu do jeho vlastnických práv, neboť žalobní nárok,
který je předmětem restitučního řízení, byl již vůči němu jakožto vlastníku dotčené nemovitosti
pravomocně zamítnut; přímo v daném restitučním řízení tedy nelze vydat rozhodnutí,
na jehož základě by mohl být proveden jakýkoli vklad práva do katastru nemovitostí.
Tím ovšem nejsou splněny zákonné předpoklady pro zápis poznámky do katastru nemovitostí
podle §23 odst. 1 písm. o) katastrálního zákona. Restituční řízení s právními předchůdci
stěžovatele totiž není řízením, ve kterém by mohlo být autoritativně rozhodnuto přímo o právech
a povinnostech stěžovatele, a to včetně vlastnického práva k dotčené nemovitosti; ostatně
jakékoli rozhodnutí vydané v daném restitučním řízení nemůže být tím, na jehož základě by mohl
být proveden vklad práva k dotčeným nemovitostem do katastru nemovitostí, a to z důvodu
dle §17 odst. 4 katastrálního zákona.
[6] Stěžovatel poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 3. 2014,
č. j. 3 Aps 6/2013 – 33, dle nějž samotný vznik vlastnického práva k nemovitosti na základě
rozhodnutí orgánu veřejné moci neznamená bez dalšího též povinnost katastrálního úřadu
provést záznam tohoto práva do katastru nemovitostí. Dále vycházel z nálezu Ústavního soudu
ze dne 23. 5. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 10/16, z nějž vyplývá, že až v případě pozitivního rozhodnutí
o restitučním nároku v restitučním řízení může oprávněná osoba podat žalobu na určení
vlastnictví, v níž bude stěžovatel teprve věcně pasivně legitimován; tedy až takový žalobní návrh
může být podkladem pro zápis poznámky spornosti dle §24 katastrálního zákona.
[7] Rovněž zásadně nesouhlasí s formalistickým závěrem krajského soudu, který v rozporu
s principy materiálního právního státu nevyhodnotil jednání žalovaného (zapsání poznámky
o podané žalobě do katastru nemovitostí) jako protiprávní zásah do jeho vlastnických práv;
pominul totiž skutečnost, že byť formálně může s předmětnými nemovitostmi nakládat,
přesto je tímto zcela objektivně jeho dispoziční právo zásadně omezeno, neboť nelze vůbec
pochybovat o tom, že při zapsání poznámky (jakožto podstatné právní vady) nelze nakládat
s nemovitostmi za stejných podmínek jako před jejím provedením. Navíc restituční řízení
je vedeno již 28 let, přičemž po celou tuto dobu by (při přijetí závěrů napadeného rozsudku)
mohla být zapsána poznámka o podané žalobě, byť proti stěžovateli byl nárok pravomocně
zamítnut již v roce 2008.
Vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti
[8] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že k vyznačení poznámky podle
§23 odst. 1 písm. o) katastrálního zákona postačuje, pokud žaloba směřuje k vydání takového
rozhodnutí soudu, které by potenciálně mohlo být kvalifikovanou vkladovou listinou. Není tedy
rozhodné, zda na základě takové listiny bude v budoucnu skutečně možné vklad provést, nýbrž
stačí, že se bude jednat o listinu, na jejímž základě je teoreticky možné vklad povolit, což v tomto
případě bylo splněno. O zápisu poznámky se nevede správní řízení, jedná se toliko o faktický
úkon správního orgánu. Z povahy věci je tak vyloučeno, aby se při zápisu poznámky prováděl
přezkum, zda v případě navrhovaného rozhodnutí soudu budou kdykoliv v budoucnu splněny
podmínky pro povolení vkladu práva do katastru nemovitostí ve smyslu §17 odst. 4 katastrálního
zákona. Takový přezkum je při zápisu poznámky pojmově vyloučen, současně však není
ani faktický možný, neboť podle §17 odst. 5 katastrálního zákona se skutečnosti rozhodné
pro povolení vkladu zkoumají podle stavu, jaký tu je v okamžiku podání návrhu na vklad,
resp. doručení rozhodnutí soudu podle §14 odst. 2 katastrálního zákona. Katastrální úřad
při zápisu poznámky nemůže předjímat, jak bude vypadat aktuální stav zápisu v době, kdy bude
navrhované rozhodnutí soudu případně předloženo k zápisu. Při zápisu poznámky tak vzhledem
k její povaze nemůže katastrální úřad provádět právní hodnocení žaloby, která mu byla
předložena, a činit si úsudek o tom, zda bude možné následně na základě případného rozhodnutí
soudu zapsat věcné právo do katastru nemovitostí. V takovém případě by již úkon vyznačení
poznámky fakticky nahrazoval samotné vkladové řízení, což by nemělo oporu v platných
právních předpisech, které naopak důsledně rozlišují zápis poznámky a zápis vkladem, a to včetně
podmínek, které musí být pro jednotlivé druhy zápisů splněny.
[9] Stěžovatel se v kasační stížnosti zabývá případným výsledkem restitučního řízení,
a to ve vztahu k případně následnému vkladovému řízení; zkoumá, zda rozhodnutí soudu
může splňovat podmínky pro povolení vkladu vlastnického práva do katastru nemovitostí
podle §17 odst. 4 katastrálního zákona. Takový přezkum však katastrální úřad v žádném případě
není při zápisu poznámky oprávněn provádět. Ta má obecně pouze informativní funkci a sama
o sobě nemůže nijak zasahovat do právních vztahů k nemovitostem, přičemž nijak právně
neomezuje aktuálně zapsaného vlastníka v nakládání s nemovitostmi, k nimž byla poznámka
vyznačena. Vůči třetím osobám plní pouze informační funkci o tom, že konkrétní nemovitost
je dotčena probíhajícím soudním řízením, o čemž svědčí i systematické zařazení této poznámky
do §23 katastrálního zákona, tedy mezi poznámky zapisované k nemovitosti, nikoliv zapisované
k osobě konkrétního vlastníka.
Replika žalobce k vyjádření žalovaného
[10] Stěžovatel v replice ve značné míře opakoval tytéž argumenty, které již uvedl v kasační
stížnosti. Nad rámec již řečeného zobecnil, že krajským soudem zaujatý formalistický výklad
§23 odst. 1 písm. o) katastrálního zákona by znamenal, že jakákoli žaloba směřující k vydání
rozhodnutí, jež druhově (nikoli věcně) může být podkladem pro vkladové řízení, ačkoli
ani nesměřuje vůči zapsanému vlastníku, může být podkladem pro zápis poznámky, která fakticky
omezuje vlastnické právo každého vlastníka. Současně v kontextu vedeného restitučního řízení
by daný interpretační formalismus znamenal omezení vlastnických práv libovolného vlastníka
(eventuálního právního nástupce „povinných osob“ dle restitučního zákona) po dobu i více
než 28 let.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval posouzením, zda byly splněny podmínky řízení.
Zjistil, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, vůči němuž
je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, stěžovatel je v řízení zastoupen advokátem
dle §105 odst. 2 s. ř. s. a jsou splněny i obsahové náležitosti stížnosti dle §106 s. ř. s.
[12] Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s §109
odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a přípustně uplatněných důvodů. Stěžovatel uplatnil
kasační důvody podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[13] Kasační stížnost je důvodná.
[14] Podle §82 s. ř. s. platí, že „každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným
zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen
přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat
ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.“
[15] Dle §87 odst. 2 věty prvé s. ř. s. pak „soud rozsudkem určí, že provedený zásah byl nezákonný,
a trvá-li takový zásah nebo jeho důsledky anebo hrozí-li jeho opakování, zakáže správnímu orgánu,
aby v porušování žalobcova práva pokračoval, a přikáže, aby, je-li to možné, obnovil stav před zásahem.“
[16] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 16. 11. 2010,
č. j. 7 Aps 3/2008 – 98, dospěl k závěru, že soudní ochrany proti provedení či neprovedení
záznamu do katastru nemovitostí podle §7 a §8 zákona č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických
a jiných věcných práv k nemovitostem, ve znění pozdějších předpisů, se lze ve správním
soudnictví domáhat v řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením
správního orgánu podle §82 a násl. s. ř. s. V témže rozhodnutí Nejvyšší správní soud judikoval,
že „soudní ochraně před obsahově nesprávným postupem či „prostou“ nečinností katastrálního úřadu
formou zásahové žaloby nebrání ani ustanovení §85 s. ř. s., podle něhož zásahová žaloba je nepřípustná,
lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky (…). Takové právní prostředky totiž
ve věcech záznamu do katastru neexistují.“ Následně Nejvyšší správní soud navázal na toto usnesení
rozšířeného senátu rozsudkem ze dne 26. 1. 2012, č. j. 4 Aps 4/2011 – 68, kterým jednoznačně
vztáhl závěry v něm učiněné i na případy soudní ochrany proti provedení či neprovedení
poznámky do katastru nemovitostí. V rozsudku ze dne 21. 1. 2016, č. j. 7 As 290/2015 – 19,
pak Nejvyšší správní soud naznal, že „provedení či neprovedení zápisu poznámky spornosti podle
katastrálního zákona z roku 2013 představuje pouze faktický úkon, a to pozitivní (provedení poznámky),
nebo negativní (neprovedení poznámky) anebo absolutní nečinnost katastrálního úřadu (nekonání vůbec).
Proto Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že proti provedení či neprovedení zápisu poznámky spornosti
podle ust. §24 odst. 1 katastrálního zákona z roku 2013 se lze bránit zásahovou žalobou.“ Tento
závěr lze přitom obdobně vztáhnout též na poznámky dle §23 katastrálního zákona;
obecně tedy lze konstatovat, že proti provedení záznamu předmětné poznámky
[§23 odst. 1 písm. o) katastrálního zákona] se lze bránit žalobou na ochranu před nezákonným
zásahem.
[17] Judikatura správních soudů přitom dovodila, že žaloba proti nezákonnému zásahu podle
§82 a násl. s. ř. s. je důvodná tehdy, jsou-li zároveň splněny následující podmínky: žalobce musí
být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka)
zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, který není rozhodnutím (4. podmínka),
a přitom byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo
(5. podmínka). Podmínka trvání zásahu, jejíž naplnění judikatura správních soudů taktéž
požadovala, již v důsledku novelizace soudního řádu správního provedené zákonem
č. 303/2011 Sb. dána není. Není-li splněna byť jen jediná z takto kumulativně formulovaných
podmínek důvodnosti ochrany podle §82 s. ř. s., je nutno takovou ochranu odepřít a žalobu,
která se jí domáhá, zamítnout (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005,
č. j. 2 Aps 1/2005 - 65, publ. pod č. 603/2005 Sb. NSS).
[18] Byť krajský soud úvodem svého právního posouzení taktéž odkazoval na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005, č. j. 2 Aps 1/2005 - 65, jako první
(a nejpodrobněji) se zabýval otázkou zákonnosti tvrzeného zásahu (tj. až 3. zkoumanou
podmínkou). Především na základě jejího posouzení (tj. neshledání postupu žalovaného
v rozporu se zákonem) založil zamítnutí předmětné žaloby (srov. odst. [17] napadeného
rozsudku); kasační argumentace stěžovatele proto brojí zejména proti shledané zákonnosti
zapsání předmětné poznámky do katastru nemovitostí.
[19] Podle §23 odst. 1 písm. o) katastrálního zákona se „k nemovitosti se zapisuje poznámka
o podané žalobě, kterou se navrhovatel domáhá, aby soud vydal takové rozhodnutí týkající se nemovitostí
evidovaných v katastru, na jehož základě by mohl být proveden vklad do katastru, pokud se na jeho základě
nezapisuje poznámka spornosti zápisu“.
[20] Podle §24 odst. 1 katastrálního zákona, „není-li stav zapsaný v katastru v souladu se skutečným
právním stavem, osoba, jejíž věcné právo je dotčeno, se domáhá odstranění nesouladu, a prokáže- li, že své právo
uplatnila u soudu, zapíše se na její žádost do katastru poznámka spornosti zápisu. Obdobně se zapíše
do katastru poznámka spornosti zápisu i v případě, že někdo tvrdí, že je ve svém právu dotčen zápisem
provedeným do katastru bez právního důvodu ve prospěch jiného, a žádá, aby to bylo v katastru poznamenáno.
Poznámku spornosti zápisu, která působí proti zápisu provedenému na základě napadeného právního jednání
a na něj navazujícím zápisům, zapíše katastrální úřad také na základě oznámení soudu o podané žalobě
nebo na základě doloženého návrhu žalobce, pokud žalobce podal žalobu o určení, že právní jednání, na jehož
základě má být zapsáno právo do katastru, je neplatné, zdánlivé nebo zrušené.“
[21] Dle §17 odst. 4 katastrálního zákona, „jde-li o rozhodnutí soudu, zkoumá katastrální úřad
splnění podmínek jen podle odstavce 2 písm. a) a dále, zda je toto rozhodnutí závazné i pro osoby, v jejichž
prospěch je právo v katastru dosud zapsáno.“
[22] Komentářová literatura k §17 odst. 4 katastrálního zákona pak uvádí: „v minulosti
(do 31. 12. 2013) se nezřídka stávalo, že k zápisu záznamem byla posílána rozhodnutí soudu, která sice
určovala něčí právo, ale v katastru nebyl jako vlastník zapsán žalovaný. Teprve soudy pak dospěly k závěru,
že takové zápisy by do katastru neměly být prováděny. Rozhodnutí však byla pravomocná a jejich odmítání
katastrálním úřadem bylo obtížné, zvláště když se o záznamu nevedlo správní řízení a nevydávalo se rozhodnutí.
Chyběla úprava obdobná §21 zák. č. 95/1871 ř. z., o zavedení obecného zákona o pozemkových knihách,
že "zapisovati se může jen proti tomu, kdo jest toho času, kdy se žádá, zapsán v pozemkové knize za vlastníka
nemovitosti nebo práva, ve příčině kterých se má zápis státi, nebo se alespoň zároveň za vlastníka vloží
nebo zaznamená". Nyní katastrální úřad má důvod zamítnout vklad, pokud rozhodnutí nebude závazné
i pro osoby, v jejichž prospěch je právo v katastru dosud zapsáno. Podle §159a o. s. ř., nestanoví-li zákon jinak,
je výrok pravomocného rozsudku závazný jen pro účastníky řízení a v rozsahu, v jakém je výrok pravomocného
rozsudku závazný pro účastníky řízení, je závazný též pro všechny orgány.“ (BAREŠOVÁ, Eva, a kol.
Katastrální zákon. Komentář, Praha, Wolters Kluwer, 2015). „Je-li vkladovou listinou rozhodnutí
soudu, musí být pravomocné, a z jeho výrokové části musí vyplývat, jaký vklad do katastru má být na jeho
základě povolen a proveden. (…) Z dosavadní praxe opírající se o judikaturu soudů, na které patrně nebude nic
podstatného měněno, lze dovodit, že vkladovou listinou není rozhodnutí o platnosti či neplatnosti smlouvy.
Z okolnosti, že je smlouva neplatná, totiž nijak nevyplývá, jaké to má důsledky pro právní vztahy. V řízení
o určení práva k nemovitosti je otázka platnosti smlouvy jen otázkou předběžnou, jejíž zodpovězení je pouhým
předpokladem pro to, aby soud dospěl k výroku o určení existence či neexistence práva. Rovněž je všeobecně
uznáváno, že rozhodnutí, které ve své výrokové části někomu ukládá povinnost vyklidit nemovitost,
ještě o existenci či neexistenci právního vztahu nic nevypovídá. (…) Pokud je pravomocné rozhodnutí soudu
ve výše uvedeném smyslu vkladovou listinou, přezkoumá se v rozsahu, který je popsán v komentáři k §17 odst. 1
písm. a). Dále se přezkoumá, zda je toto rozhodnutí závazné pro osobu, jejíž právo zapsané dosud v katastru
má být omezeno nebo vymazáno. To bude platit v tom případě, že tato osoba byla účastníkem řízení, ve kterém
bylo uvedené rozhodnutí soudu vydáno.“ (BAUDIŠ, Petr. Katastrální zákon. Komentář. 1. vydání.
Praha: C. H. Beck, 2014).
[23] Dle §17 odst. 5 katastrálního zákona „skutečnosti uvedené v odstavcích 1 až 4
(§17 katastrálního zákona) přezkoumává katastrální úřad na základě listin předložených účastníky,
popřípadě soudem nebo soudním exekutorem ke vkladovému řízení, dosavadních zápisů v katastru a na základě
údajů ze základních registrů, z agendového informačního systému evidence obyvatel a z agendového informačního
systému cizinců a dále na základě dalších informací poskytnutých vlastníkem nemovitosti a dalšími účastníky
vkladového řízení poté, co obdrží od katastrálního úřadu informaci podle §16 odst. 1. Tyto skutečnosti
katastrální úřad zkoumá podle stavu, jaký tu byl v okamžiku podání návrhu na vklad.“
[24] Nejvyšší správní soud shrnuje, že jádrem nyní řešené právní otázky je výklad
§23 odst. 1 písm. o) katastrálního zákona, resp. v něm stanovené podmínky pro zapsání
příslušné poznámky. Jde především obecně o posouzení toho, jaké civilní řízení o žalobě
je tím, z nějž vzejde takové rozhodnutí týkající se nemovitostí evidovaných v katastru
nemovitostí, na jehož základě by mohl být proveden vklad práva do katastru nemovitostí;
tedy o posouzení bezprostřednosti kauzálního vztahu mezi rozhodnutím vzešlým z takového
civilního soudního řízení a úspěšným návrhem na provedení vkladu práva. V projednávaném
případě jde pak konkrétně o to, zdali tuto zákonnou podmínku pro provedení zápisu poznámky
splňuje předmětné restituční řízení, či nikoliv. Stěžovatel je přesvědčen, že příslušnou poznámku
lze zapsat pouze v případě takového řízení o žalobě, z nějž vzešlé rozhodnutí bude
přímo (samo o sobě) titulem pro vklad práva do katastru nemovitostí; již toto rozhodnutí
tedy dle něj musí splňovat požadavek §17 odst. 4 katastrálního zákona, což není v této věci zcela
zjevně splněno (ve vedeném restitučním řízení totiž bude moci být uložena povinnost pouze
právním předchůdcům stěžovatele, kteří však již nejsou vlastníky předmětné nemovitosti).
Kdežto žalovaný tvrdí, že není podstatné, zda na základě takového rozhodnutí bude skutečně
možné vklad provést (před zápisem poznámky se tedy nezkoumá splnění podmínky
dle §17 odst. 4 katastrálního zákona), nýbrž pouze stačí, že díky danému rozhodnutí by bylo
teoreticky možné někdy v budoucnu vklad povolit, resp. že toto rozhodnutí je nezbytným
podkladem pro titul opravňující k provedení vkladu práva.
[25] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s krajským soudem v konstatování toho,
že i když ve vztahu ke stěžovateli je restituční řízení již pravomocně ukončeno, přesto
(alespoň k okamžiku zapsání příslušné poznámky) stále objektivně probíhalo s jeho právními
předchůdci; souhlasí též s tím, že zapsání poznámky dle §23 odst. 1 písm. o) katastrálního
zákona není podmíněno zásahem do práv vlastníka nemovitosti, nýbrž vydáním rozhodnutí
týkajícího se dané nemovitosti, na jehož základě by mohl být proveden vklad práva; je taktéž
pravdou, že v rozhodném okamžiku bylo vedeno restituční řízení, které se týkalo předmětných
nemovitostí. Nejvyšší správní soud však již nemůže aprobovat právní závěr krajského soudu
vyvozený z výše uvedených skutečností, totiž že zapsání předmětné poznámky bylo ze strany
žalovaného učiněno v souladu se zákonem.
[26] Ustanovení §23 odst. 1 písm. o) katastrálního zákona totiž dle názoru Nejvyššího
správního soudu zcela explicitně stanoví podmínku pro žalobu, o níž může být zapsána
předmětná poznámka; navrhovatel se jí musí domáhat, aby soud vydal takové rozhodnutí týkající
se nemovitostí evidovaných v katastru, na jehož základě by mohl být proveden vklad práva
do katastru nemovitostí. Daná podmínka není formulována tak, že postačuje vydat rozhodnutí,
které má k předmětné nemovitosti pouze nějaký vztah (týká se jí, resp. vlastnického práva
k ní); stejně tak tomuto požadavku nedostojí ani rozhodnutí, jež může být pouhým podkladem
nezbytným pro budoucí hypotetické vydání titulu opravňujícího k zapsání práva.
Zákonodárce jasně vyjádřil, že předmětnou poznámku je možno v souladu se zákonem zapsat
právě a pouze tehdy, pokud podaná žaloba směřuje k vydání rozhodnutí, na jehož základě
(přímo a bezprostředně, tedy bez dalšího) může být proveden vklad práva do katastru
nemovitostí. Příslušné zákonné ustanovení tuto podmínku nikterak nerelativizuje ani nepřipouští
možnost jejího splnění až v závislosti na vydání nějakého dalšího rozhodnutí. I jen na základě
jazykového výkladu tedy lze dle Nejvyššího správního soudu dospět k závěru, že požadovaný
charakter musí mít samo rozhodnutí vzešlé z řízení, o němž je zapisována příslušná poznámka;
vztah mezi rozhodnutím vzešlým z takového řízení a úspěšným návrhem na provedení vkladu
práva tedy musí být kauzálně bezprostřední. Již toto rozhodnutí musí být přímo (samo o sobě)
titulem pro vklad práva do katastru nemovitostí; je proto nezbytné, aby splňovalo také požadavek
§17 odst. 4 katastrálního zákona, dle nějž musí být závazné i pro osoby, v jejichž prospěch
je právo v katastru nemovitostí dosud zapsáno. Jestliže tedy katastrální úřad provede zápis
poznámky o podané žalobě, která nesměřuje bezprostředně k vydání titulu pro vklad práva
do katastru nemovitostí, porušuje tím zásadu enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí,
neboť učiní úkon, k němuž není ze zákona oprávněn; kompetenci správního orgánu totiž není
možné rozšiřovat nad rámec zákona. K obdobnému závěru přitom již dříve dospěl též Krajský
soud v Praze, jenž se konkrétně poznámkou dle §23 odst. 1 písm. o) katastrálního zákona také
zabýval ve svém rozsudku ze dne 26. 5. 2016, č. j. 47 A 5/2014 – 117, v němž mimo jiné
konstatoval, že z daného ustanovení „jednoznačně vyplývá, že tento druh poznámky by mohl být zapsán
pouze v případě, že cílem podané žaloby je vydání soudního rozhodnutí, které bude titulem pro zápis ve formě
vkladu. Musí se tedy jednat o případ, kdy vyhovění podané žalobě bude mít za následek vznik některého práva
uvedeného v §11 odst. 1 katastrálního zákona. V nyní projednávané věci však žalobce doložil žalovanému
podání civilní žaloby k okresnímu soudu (její podrobná specifikace viz výše), která se vydání žádného titulu
pro provedení vkladu nedomáhá. Zápis vkladem by totiž mohl být proveden leda na základě rozsudku,
jehož výrokem je určena existence vlastnického či jiného věcného práva, popř. existence některého z práv
vymezeného ustanovením §11 odst. 1 katastrálního zákona. V případě vyhovění bodu I. předmětné civilní žaloby
by však bylo výrokem soudu deklarováno, že kupní smlouva o převodu nemovitosti je neplatná. Byť to na první
pohled nemusí být patrné, výrok soudu prohlašující smlouvu (titul) pro převod vlastnického práva za neplatnou
nemá automaticky tytéž právní důsledky jako výrok určující existenci vlastnického či jiného věcného práva.
Neplatnost titulu pro převod vlastnického práva totiž nemusí nutně vést k zániku vlastnického práva na straně
nabyvatele, neboť nelze vyloučit, že v mezidobí došlo k vydržení (nebo též k jiným skutečnostem – např. nabytí
nemovitosti v dobré víře, nabytí vydražitelem apod.).“
[27] S žalovaným lze dle Nejvyššího správního soudu souhlasit v tom, že o zápisu poznámky
se nevede správní řízení, neboť se jedná toliko o faktický úkon správního orgánu. Přesto však,
aby správní orgán mohl takový úkon vůbec učinit, musí se zcela nutně zabývat minimálně jeho
zákonností, tedy naplněním ex lege stanovených podmínek pro jeho provedení. Po katastrálním
úřadu není rozhodně požadováno, aby jakkoli věcně posuzoval předmět sporu a předjímal
tak výsledek daného řízení (tedy právně hodnotil, zdali bude žalobě vyhověno či nikoliv),
nýbrž se pouze zabýval otázkou, zdali by teoreticky vůbec z takového řízení (při některém
z jeho možných výsledků) mohlo vzejít rozhodnutí způsobilé být přímo titulem pro vklad práva
do katastru nemovitostí; nelze tedy tvrdit, že by již úkon vyznačení poznámky fakticky nahrazoval
samotné vkladové řízení. Je pravdou, že dle §17 odst. 5 katastrálního zákona se skutečnosti
rozhodné pro povolení vkladu práva zkoumají podle stavu, jaký je v okamžiku podání návrhu
na vklad, resp. doručení rozhodnutí soudu podle §14 odst. 2 katastrálního zákona, přičemž
katastrální úřad jej skutečně při zápisu poznámky nemůže předjímat. Zákonnost zápisu
předmětné poznámky (což je otázka odlišná od konečného posouzení oprávněnosti
předloženého návrhu na vklad práva) je však katastrální úřad logicky povinen zkoumat
k okamžiku jejího provedení, resp. podání návrhu na její zápis. Není možné rezignovat
na posouzení zákonnosti zápisu dané poznámky jenom proto, že požadavek §17 odst. 4
katastrálního zákona [obsažený též v nutném předpokladu provedení poznámky dle §23 odst. 1
písm. o) katastrálního zákona] bude muset být v případě podání návrhu na vklad práva zkoumán
znova dle §17 odst. 5 katastrálního zákona podle stavu, jaký bude v okamžiku podání návrhu
na vklad. Nejvyšší správní soud tedy shrnuje, že rozhodující pro zákonnost provedení zápisu
poznámky dle §23 odst. 1 písm. o) katastrálního zákona je (byť jen potenciální) způsobilost
rozhodnutí vydaného v řízení o podané civilní žalobě být (přímo a bezprostředně) titulem
pro vklad práva k nemovitosti evidované v katastru nemovitostí, posuzováno k okamžiku podání
návrhu na zápis této poznámky.
[28] V nyní řešené věci je rozhodující, že byť bylo k okamžiku zapsání předmětné poznámky
skutečně vedeno restituční řízení týkající se dané nemovitosti, jeho účastníky byli pouze právní
nástupce původního vlastníka a právní předchůdci stěžovatele; vůči samotnému stěžovateli však
bylo toto řízení již dříve pravomocně skončeno. Byť by tedy výsledek daného restitučního řízení
byl jakýkoli (třeba i v závislosti na nálezu Ústavního soudu vydaného v této věci by byla právním
předchůdcům stěžovatele uložena povinnost vydat právnímu nástupci původního vlastníka
ideální podíl 9/10 na předmětných nemovitostech), nikdy nemohlo rozhodnutí vydané v tomto
řízení být přímo (bez dalšího procesního postupu) závazné i pro stěžovatele jakožto osobu,
v jejíž prospěch je v katastru nemovitostí dosud zapsáno právo k předmětným nemovitostem
(§17 odst. 4 katastrálního zákona); takové rozhodnutí tedy nemohlo být tím, na jehož základě
by mohl být proveden vklad práva do katastru nemovitostí. Jakkoli je nepochybné, že výsledek
vedeného řízení o podané restituční žalobě může být fakticky zcela zásadní pro úspěšnost dalších
právních kroků právního nástupce původního vlastníka, není s ohledem na jasně formulovanou
podmínku §23 odst. 1 písm. o) katastrálního zákona tím řízením, jehož vedení by opravňovalo
k zapsání příslušné poznámky.
[29] Teprve na základě výsledku restitučního řízení by mohl právní nástupce
původního vlastníka podat určovací žalobu proti stěžovateli, přičemž až výsledek tohoto řízení
by byl oprávněným titulem pro vklad práva do katastru nemovitostí; toto řízení o určení
vlastnického práva k předmětným nemovitostem by pak bylo důvodem pro zápis poznámky
do katastru nemovitostí (byť by se v tomto případě již pravděpodobně jednalo o poznámku
spornosti dle §24 katastrálního zákona). V tomto ohledu lze odkázat na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 27. 3. 2014, č. j. 3 Aps 6/2013 – 33: „Z rozhodnutí pozemkového úřadu coby
podkladové listiny pro záznam údajů je zřejmý převod vlastnictví z osoby povinné - Lesy České republiky, s. p.
coby právního nástupce Středočeských státních lesů, jež držely nemovitosti k rozhodnému dni 24. 6. 1991,
do podílového spoluvlastnictví oprávněných osob - stěžovatelů. Současně je zřejmé, že u vydávaných nemovitostí
(s výjimkou lesního pozemku p. č. 283/3 o výměře 2.770 m
2
), není jako současný vlastník v katastru
nemovitostí zapsána povinná osoba. Z jednotlivých výpisů z katastru nemovitostí založených ve správním spisu
vyplývá, že vlastníky nemovitostí jsou odlišné osoby od povinné osoby. (…) Změna evidence vlastnictví nemovitostí
v katastru nemovitostí z osoby povinné na osoby oprávněné, jak vyplývá z rozhodnutí pozemkového úřadu,
proto nenavazuje na dosavadní stav zápisu. (…) má-li být záznamem údajů z předložené listiny zapsána změna
evidence dosavadního stavu na stav nový, je právě z podstaty tohoto úkonu nanejvýše žádoucí, aby návaznost
zápisů byla zachována. Uvedené nabývá na opodstatněnosti právě proto, že účastníky řízení před pozemkovým
úřadem nebyli současní vlastníci vydávaných nemovitostí. (…) Nejvyšší správní soud jistě vnímá obtížnou situaci
stěžovatelů, kdy na jedné straně pozemkový úřad rozhodnutím určil jejich vlastnické právo, na straně druhé
evidenční stav zápisu v katastru nemovitostí této skutečnosti neodpovídá. (…) Podle názoru Nejvyššího správního
soudu proto bude na stěžovatelích, aby samotnou otázku vlastnictví vydaných pozemků uplatnili u příslušného
obecného soudu žalobou na určení vlastnictví nemovitosti vůči „evidovaným“ vlastníkům (srov. usnesení Nejvyššího
soudu sp. zn. 22 Cdo 2147/1999, 20 Cdo 1897/98, a 3 Cdon 991/96). V této souvislosti Nejvyšší správní
soud poznamenává, že pokud stěžovatelé své právo uplatní, právní úprava §24 nového katastrálního zákona
(256/2013 Sb.) v návaznosti na §985 a §986 zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku, jim umožňuje
zápis tzv. poznámky spornosti zápisu do katastru nemovitostí s právními účinky vůči zápisům prováděným
do budoucna.“ Ústavní soud pak v řízení o zrušení §17 odst. 4 katastrálního zákona v plenárním
nálezu ze dne 23. 5. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 10/16, konstatoval, že „napadená část §17 odst. 4
katastrálního zákona byla přijata s cílem, aby se zabránilo výmazu práv všech osob, které se neúčastnily řízení,
z něhož vzešlo rozhodnutí, jež však má důsledky do právního postavení těchto nezúčastněných osob. Smysl této
úpravy je tak zcela zřejmý, neboť je tímto způsobem zamezeno tomu, aby byl někdo zbaven vlastnictví,
aniž by mohl jakkoliv proti tomu vystupovat. Z tohoto pohledu napadené ustanovení naplňuje ústavně zaručené
právo zakotvené v čl. 38 odst. 2 Listiny. (…) Ve věci, která byla podkladem pro návrh na zrušení části
§17 odst. 4 katastrálního zákona, je nepochybné, že účastníci řízení před krajským soudem (tedy žalobci v řízení
před krajským soudem, resp. navrhovatelé v řízení o povolení vkladu před katastrálním úřadem) se už právní
mocí rozhodnutí pozemkového úřadu stali vlastníky v restituci vydaných nemovitostí. (…) účastníci řízení
se nacházejí v obtížné situaci, kdy na jedné straně nejprve správní orgán a poté soud rozhodnutím určil jejich
vlastnické právo, na straně druhé stav zápisu v katastru nemovitostí této skutečnosti neodpovídá, resp. na základě
výkladu provedeného katastrálním úřadem jej do souladu se skutečností ani uvést nelze. Oprávněné osoby
tak zdánlivě disponují pouze formálním vlastnictvím, když jsou sice pravomocně uznány jako vlastníci
nemovitých věcí, avšak s těmito nemohou v danou chvíli nakládat, neboť nejsou (a nemohou být) ani jako vlastníci
v katastru nemovitostí zapsáni. Navrhovatel se domnívá, že tento rozpor lze vyřešit jedině zrušením části
§17 odst. 4 katastrálního zákona. (…) nabízí se postup, při němž otázku vlastnictví vydaných pozemků
uplatní oprávněné osoby (tj. žalobci, resp. navrhovatelé v řízení před katastrálním úřadem) u příslušného obecného
soudu žalobou na určení vlastnictví, což ve svém důsledku může vést k žádoucímu stavu, tedy výmazu vlastnického
práva dosud zapsaných osob, jež nabyly vlastnické právo v rozporu s §5 odst. 3 zákona o půdě, ve prospěch
práva nabytého oprávněnými osobami.“ Výše citovaná judikatura tedy potvrzuje, že aby mohl
být proveden vklad práva do katastru nemovitostí, je nezbytné, aby restituent předložil
katastrálnímu úřadu rozhodnutí vzešlé z řízení o určovací žalobě, které bude směřovat proti
dosavadnímu (evidovanému) vlastníkovi a bude pro něj závazné. Pouhé rozhodnutí vydané
v restitučním řízení není dostatečným titulem pro oprávněný vklad práva do katastru nemovitostí;
tudíž, jak bylo pojednáno výše, není vedení takového řízení ani zákonným důvodem pro zapsání
poznámky dle §23 odst. 1 písm. o) katastrálního zákona.
[30] Nad rámec uvedeného Nejvyšší správní soud uvádí, že samozřejmě reflektuje oprávněný
zájem právního nástupce původního vlastníka, aby byla v katastru nemovitostí evidována
(jakákoli) poznámka upozorňující na objektivně existující vlastnický spor o předmětnou
nemovitost. Za situace řešeného případu však nebylo možné, z důvodů již předestřených, zapsat
poznámku dle §23 odst. 1 písm. o) katastrálního zákona. Jako teoreticky myslitelný postup,
jak dosáhnout informativního zápisu v katastru nemovitostí, nastiňuje Nejvyšší správní soud
možnost restituenta podat určovací žalobu na aktuálního (čili v katastru nemovitostí zapsaného)
vlastníka současně s podáním restituční žaloby na povinné osoby (pakliže tyto jsou odlišné
od evidovaného vlastníka). Na základě podání této určovací žaloby pak restituent navrhne
zapsání poznámky do katastru nemovitostí (opět pravděpodobně poznámky spornosti
dle §24 katastrálního zákona). Následně v řízení o určovací žalobě předloží návrh, aby toto řízení
bylo přerušeno až do skončení restitučního řízení, neboť v něm jde o posouzení
předběžné otázky [srov. §109 odst. 1 písm. b) o. s. ř.]. Byť Nejvyšší správní soud připouští,
že tento procesní postup není zdaleka optimální, procesními předpisy výslovně předvídaný
a jeví se poněkud krkolomný a zdlouhavý, není ale na rozdíl od postupu zvoleného
v projednávaném případě v rozporu se zákonem.
[31] Současně Nejvyšší správní soud připouští, že jím zaujatý výklad poněkud zužuje
využitelnost zápisu poznámky dle §23 odst. 1 písm. o) katastrálního zákona. V řadě případů totiž
rozhodnutí, na jehož základě by bylo možné přímo bez dalšího provést vklad práva do katastru
nemovitostí [a splňovalo by tedy podmínku zápisu poznámky dle §23 odst. 1 písm. o)
katastrálního zákona], vzejde z řízení, o němž je možné zapsat poznámku spornosti
dle §24 katastrálního zákona; poznámku dle §23 odst. 1 písm. o) katastrálního zákona přitom
nelze zapsat právě za situace, kdy je možné využít institutu poznámky spornosti. Nejvyšší správní
soud však nemá rozhodně za to, že by institut poznámky dle §23 odst. 1 písm. o) katastrálního
zákona zaujatým výkladem zcela vyprázdnil (např. řízení o žalobě na vypořádání spoluvlastnictví
není sporem založeným na správnosti zápisu v katastru nemovitostí, avšak zároveň v něm může
být vydáno rozhodnutí, které bude přímo titulem pro vklad práva do katastru nemovitostí).
[32] Nejvyšší správní soud uzavírá, že právní posouzení otázky zákonnosti
stěžovatelem tvrzeného zásahu krajským soudem shledal nesprávným [žalovaný totiž nebyl
oprávněn za dané situace zapsat k předmětným nemovitostem do katastru nemovitostí
poznámku dle §23 odst. 1 písm. o) katastrálního zákona], a proto napadený rozsudek
zrušil. Zabýval se však pouze otázkou zákonnosti postupu žalovaného (3. podmínka důvodnosti
žaloby proti nezákonnému zásahu ve smyslu rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
17. 3. 2005, č. j. 2 Aps 1/2005 - 65, publ. pod č. 603/2005 Sb. NSS); v dalším řízení bude
na krajském soudu, aby posoudil (kumulativní) splnění též všech zbylých podmínek. V tomto
ohledu pak odkazuje Nejvyšší správní soud na svůj rozsudek ze dne 8. 11. 2017,
č. j. 1 As 173/2016 – 80, v němž uvedl, že „tvrzený zásah směřuje přímo proti žalobkyni nebo je proti
ní přímo zasaženo v jeho důsledku, neboť žalobkyně je vlastnicí jednotky, které se předmětná poznámka
v katastru nemovitostí týká. Ačkoliv obsahem poznámky [dle §23 odst. 1 písm. i) katastrálního zákona]
není omezení vlastnických práv žalobkyně samotné, pouhá existence této poznámky žalobkyni brání v čerpání
hypotečního úvěru za výhodných podmínek“, pročež shledal zásah spočívající v zápisu dané poznámky
dotčením jejích práv. Bude proto úkolem krajského soudu se mimo jiné individuálně zabývat
tím, zdali [byť zápis poznámky obecně sám o sobě nepředstavuje žádné omezení vlastnického
práva stěžovatele (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 6. 2008,
č. j. 9 As 60/2007 – 42, či usnesení Ústavního soudu ze dne 18. 11. 2009, sp. zn. I. ÚS 1032/09)]
postupem žalovaného nedošlo k dotčení stěžovatelových práv.
IV. Závěr a náklady řízení
[33] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou, proto zrušil napadený
rozsudek a vrátil věc krajskému soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1 věta první s. ř. s.),
v němž bude vázán právním názorem, jenž Nejvyšší správní soud vyslovil v tomto rozsudku
(§110 odst. 4 s. ř. s.).
[34] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. února 2020
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu