ECLI:CZ:NSS:2020:3.AS.243.2019:55
sp. zn. 3 As 243/2019 - 55
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce a soudců
JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobkyně VISCOFAN
CZ s. r. o., se sídlem České Budějovice, Průmyslová 377/2, zastoupené JUDr. Františkem
Smejkalem, advokátem se sídlem České Budějovice, Klavíkova 18, proti žalované Ústřední
veterinární správě Státní veterinární správy, se sídlem Praha 2, Slezská 100/7, v řízení
o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne
5. 6. 2019, č. j. 50 A 94/2018-45,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalovaná je po v i nna zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení
částku 4 114 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce
JUDr. Františka Smejkala.
Odůvodnění:
[1] Krajská veterinární správa Státní veterinární správy pro Jihočeský kraj (dále jen „krajská
veterinární správa“) uložila žalobkyni rozhodnutím ze dne 21. 8. 2018, č. j. SVS/2018/098869-C,
podle §38b odst. 1 a §75 odst. 6 zákona č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně
některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „veterinární zákon“),
a podle §2 vyhlášky č. 389/2017 Sb., o stanovení výše paušálních částek nákladů veterinárních
kontrol spojených s dovozem nebo vývozem ve znění účinném do 31. 12. 2018 (dále jen
„vyhláška“), povinnost uhradit částku 60 500 Kč jako náhradu nákladů veterinární kontroly
spojených s vydáním osvědčení k vývozu zvířat nebo živočišných produktů do třetí země, která
krajská veterinární správa vydala žalobkyni v období od 1. 7. 2018 do 31. 7. 2018. Výše paušální
částky nákladů veterinární kontroly spojené s vydáním veterinárního osvědčení k vývozu zvířat
nebo živočišných produktů totiž činila podle §2 vyhlášky 500 Kč na jednoho inspektora
za každou započatou hodinu výkonu veterinární kontroly, přičemž šlo celkem o 121 osvědčení
k vývozu umělých kolagenových střívek. Odvolání žalobkyně proti rozhodnutí krajské veterinární
správy žalovaná rozhodnutím ze dne 1. 10. 2018, č. j. SVS/2018/114731-G, zamítla a dané
rozhodnutí potvrdila.
[2] Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalované žalobu ke Krajskému soudu v Českých
Budějovicích, který jí napadeným rozsudkem vyhověl, zrušil rozhodnutí žalované i rozhodnutí
krajské veterinární správy a věc vrátil žalované k dalšímu řízení.
[3] Krajský soud nepřisvědčil námitce, že veterinární kontrola, za niž byla žalobkyni
stanovena náhrada nákladů, ve skutečnosti není kontrolou, ale jen administrativním úkonem.
Podle krajského soudu se jedná o zvláštní druh kontroly, který veterinární zákon výslovně
upravuje. V rámci této kontroly je ověřováno splnění podmínek pro vývoz zboží do třetích zemí.
Skutečnost, že odborné prohlídce není podroben každý jednotlivý vzorek živočišných produktů
vyvážených žalobkyní, není relevantní pro určení toho, zda je či není prováděna veterinární
kontrola. Prohlídka vyvážených živočišných produktů fakticky není odborným veterinárním
lékařem realizována u každého jednotlivého vývozního artiklu, nýbrž vychází z dlouhodobých
znalostí učiněných veterinárními lékaři; za splnění podmínek pro vydání osvědčení je odpovědný
právě veterinární lékař. Tyto úkony představují činnost vykonávanou v rámci
veterinární kontroly, s jejíž realizací jsou spojeny náklady, které je vývozce na základě
§75 odst. 6 veterinárního zákona povinen uhradit.
[4] Nedůvodnou dále krajský soud shledal námitku nesprávného určení výše uložené
náhrady. Konstatoval, že veterinární kontrola je prováděna vždy individuálně ve vztahu
ke konkrétním dokladům podmiňujícím vývoz do třetí země dle vývozních podmínek dané země.
Každá takto realizovaná kontrola je jedinečná a představuje samostatný proces, odlišný od každé
jiné kontroly prováděné ve vztahu ke zboží exportovanému do jiné cílové země. Počet osvědčení
vydaných v rámci jedné hodiny není podstatný. Výše paušální náhrady nákladů v částce 500 Kč
se vztahuje ke každé veterinární kontrole prováděné k jednotlivým osvědčením zvlášť
a podstatná je pouze délka jedné kontroly.
[5] Krajský soud neshledal v postupu správních orgánů ani namítaný rozpor
s čl. 27 odst. 7 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 882/2004, o úředních kontrolách
za účelem ověření dodržování právních předpisů týkajících se krmiv a potravin a pravidel o zdraví
zvířat a dobrých životních podmínkách zvířat (dále jen „nařízení“), dle kterého v případě
provádění několika kontrol současně uloží správní orgán jeden poplatek. Kontroly prováděné
inspektory pro účely vydání veterinárního osvědčení pro vývoz zboží do třetích zemí totiž nejsou
prováděny současně, nýbrž každá kontrola týkající se konkrétní zásilky zboží do konkrétní třetí
země je vykonávána zvlášť.
[6] Krajský soud však dospěl k závěru, že §2 vyhlášky, na jehož základě krajská veterinární
správa žalobkyni uložila náhradu nákladů veterinární kontroly, nereflektuje kritéria pro stanovení
výše poplatků pokrývajících náklady kontroly zakotvená v čl. 27 odst. 5 nařízení. Právě na jejich
základě byly členské státy povinny určit výši částky nákladů veterinární kontroly spojených
s vydáním osvědčení, a to buď prostřednictvím určitého zákonného rozmezí, v jehož rámci
by orgán pověřený stanovením výše náhrady nákladů určil konkrétní výši náhrady dle kritérií
stanovených nařízením aplikovaných na daný případ, nebo na základě správního uvážení, kterým
by byla určena konkrétní částka náhrady nákladů na základě zohlednění kritérií určených
nařízením. Nařízení jsou sice obecně bezprostředně účinná, v tomto konkrétním nařízení je však
zakotveno oprávnění členských států stanovovat poplatky pokrývající náklady vzniklé
v souvislosti s úředními kontrolami a je vyžadováno přijetí vnitrostátního opatření, kterým bude
závazně určen způsob výpočtu těchto poplatků. Vyhláška však v §2 stanovuje výši
částky nákladů veterinárních kontrol spojených s dovozem nebo vývozem zcela paušálně
jednotnou částkou 500 Kč bez zohlednění kritérií uvedených v čl. 27 odst. 5 nařízení. Taková
vnitrostátní úprava je rozporná s unijním právem, a napadené rozhodnutí z ní vycházející je tudíž
protiprávní.
[7] Proti rozsudku krajského soudu podala žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) kasační
stížnost, z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) a d) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
[8] Namítá, že krajský soud vyložil rozhodná ustanovení vyhlášky a nařízení v rozporu
s principy, na kterých stojí fungování Evropské unie. Zcela totiž pominul, že nařízení definuje
v čl. 27 dva druhy poplatků. Poplatky tzv. nepovinné (čl. 27 odst. 1) a povinné (čl. 27 odst. 2).
Evropská unie reguluje pouze výši poplatků povinných s tím, že v čl. 27 odst. 5 nařízení
stanovuje kritéria pro její určení. Poplatky v posuzované věci patří mezi poplatky nepovinné
a kritéria pro určení jejich výše unijním právem regulována nejsou. Důvodem je, že se jedná
o poplatky za vývoz do třetích zemí, mimo Evropskou unii. Nařízení se tak dotýká §2 vyhlášky
pouze okrajově, neboť pouze obecně deklaruje možnost členských států vybírat poplatky,
které pokryjí náklady vzniklé v souvislosti s úředními kontrolami.
[9] Dále stěžovatelka namítá, že napadený rozsudek je nepřezkoumatelný pro nedostatek
důvodů. Krajský soud totiž dostatečně neodůvodnil své závěry o protiprávnosti vyhlášky. Jeho
úvahy jsou nepřesvědčivé a kusé. I při případné aplikaci čl. 27 odst. 5 nařízení na nepovinné
poplatky nelze tvrdit, že byl členský stát povinen zapracovat zde uvedená kritéria do národní
legislativy formou určitého rozmezí částek náhrady nebo nastavením postupu pro správní orgány,
které by konkrétní částku stanovily ad hoc na základě správního uvážení. Čl. 27 odst. 5 nařízení
obsahuje kritéria stanovená pro členské státy, jež mají být aplikována při tvorbě vnitrostátních
opatření, ale nevyžaduje, aby bylo dále jakkoli prováděno ve vnitrostátní legislativě.
[10] Krajský soud podle stěžovatelky napadeným rozsudkem zpochybnil zavedenou praxi,
která se používá i při stanovování dalších paušálních částek náhrad nákladů za obdobné kontrolní
činnosti.
[11] Závěrem stěžovatelka upozorňuje na několikastupňové posuzování slučitelnosti návrhu
předpisu se zákonem, a to včetně předpisů Evropské unie. Příslušné odborné legislativní složky
při přijímání vyhlášky konstatovaly, že stanovení paušální výše náhrady je souladné s nařízením
i s dalšími právními předpisy EU. Vyhláška, na jejímž základě byla žalobkyni vyměřena náhrada
nákladů, tak podle stěžovatelky je v souladu s obecně závaznými právními předpisy.
[12] Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti poukázala na to, že sama stěžovatelka
si patrně byla vědoma nevhodnosti výše paušální částky náhrady nákladů kontrolní činnosti
v §2 vyhlášky, což plyne i z odůvodnění její novely účinné od 1. 1. 2019, provedené vyhláškou
č. 277/2018 Sb. V tomto odůvodnění jsou kolagenní střeva uvedena jako typický příklad
produktu, pro který je paušální náhrada nákladů ve výši 500 Kč nevhodná. V rámci hodnocení
regulace (RIA) bylo také uvedeno, že tato částka vývozce neúměrně zatěžuje v případech,
kdy je předmětem vývozu velké množství zásilek stejného typu.
[13] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu podané
kasační stížnosti (§109 odst. 3 věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených
(§109 odst. 4, věta před středníkem s. ř. s.). Ve věci rozhodl bez nařízení jednání za podmínek
vyplývajících z §109 odst. 2 věty první s. ř. s.
[14] Kasační stížnost není důvodná.
[15] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval namítanou nepřezkoumatelnosti rozsudku
krajského soudu pro nedostatek jeho důvodů. Platí totiž, že nepřezkoumatelný rozsudek
zpravidla nenabízí prostor k úvahám o námitkách věcného charakteru a je nezbytné
jej bez dalšího zrušit.
[16] Konstantní judikatura Nejvyššího správního soudu označuje za nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů zejména takové rozhodnutí, v němž soud zcela opomene
vypořádat některou z uplatněných žalobních námitek (viz například rozsudky ze dne 27. 6. 2007,
č. j. 3 As 4/2007-58, ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004-73, či ze dne 8. 4. 2004,
č. j. 4 Azs 27/2004-74, citovaná rozhodnutí tohoto soudu jsou dostupná na webu
www.nssoud.cz), respektive pokud z jeho odůvodnění není zřejmé, proč nepovažoval
za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení a proč žalobní námitky účastníka
považuje za liché, mylné nebo vyvrácené, a to zejména tehdy, jde-li o právní
argumentaci, na níž je postaven základ žaloby (viz například rozsudek ze dne 14. 7. 2005,
č. j. 2 Afs 24/2005-44).
[17] Rozsudek krajského soudu však uvedenými nedostatky netrpí. Stěžovatelka
mu konkrétně vytýká, že úvahy v něm obsažené o nesouladu §2 vyhlášky s kritérii vymezenými
v čl. 27 odst. 5 nařízení jsou nepřesvědčivé a kusé. Krajský soud se nicméně s otázkou
neaplikovatelnosti ustanovení podzákonného právního předpisu pro rozpor s právem EU
vypořádal sice stručně, ale srozumitelně. Jeho odůvodnění obsahuje jednoznačnou úvahu,
o níž učiněný závěr opřel, podle níž čl. 27 odst. 5 nařízení stanoví čtyři jasná kritéria, která mají
členské státy zohlednit při stanovení poplatků upravených tímto článkem, ovšem §2 vyhlášky,
který takový poplatek upravuje, uvedená kritéria ani sám nezohledňuje, ani neponechává
správnímu orgánu prostor pro jejich zohlednění.
[18] Lze tedy uzavřít, že napadený rozsudek je způsobilý věcného přezkumu a kasační důvod
podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. tak není dán.
[19] Nejvyšší správní soud se tak dále zabýval spornou otázkou, zda se na poplatky vyměřené
podle §2 vyhlášky vztahují kritéria stanovená v čl. 27 odst. 5 nařízení, podle nichž:
Při stanovování poplatků členské státy zohlední:
a) typ dotyčného podniku a odpovídající rizikové faktory,
b) zájmy podniků s nízkým objemem výroby,
c) tradiční metody výroby, zpracování a distribuce,
d) potřeby podniků umístěných v regionech se zvláštními zeměpisnými omezeními.
[20] Totožnou právní otázkou se Nejvyšší správní soud již zabýval ve svých rozsudcích ze dne
8. 8. 2019, č. j. 9 As 174/2019-44, ze dne 15. 8. 2019, č. j. 9 As 173/2019-50, ze dne 12. 11. 2019,
č. j. 10 As 186/2019-52, ze dne 27. 8. 2020, č. j. 10 As 185/2019-52, ze dne 14. 9. 2020,
č. j. 5 As 273/2019-37, a ze dne 21. 9. 2020, č. j. 4 As 301/2019-52. Všechny tyto případy
se týkaly týchž účastníků jako nyní posuzovaná věc, a to na podkladě obdobných skutkových
okolností; liší se pouze v časových obdobích, za která byla žalobkyni stanovena povinnost
k náhradě nákladů kontrol. Nejvyšší správní soud přitom neshledává ani v tomto případě důvod
odchýlit se od závěrů vyslovených v uvedených rozsudcích, neboť je považuje za plně použitelné
i v právě projednávané věci. Není proto účelné již vyslovené závěry nyní detailně
opakovat. Nejvyšší správní soud tak na odůvodnění uvedených rozsudků (zejména rozsudků
č. j. 9 As 173/2019-50 a č. j. 9 As 174/2019-44) v podrobnostech odkazuje, neboť jejich obsah
je účastníkům znám.
[21] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil argumentaci stěžovatelky, že se kritéria stanovená
v čl. 27 odst. 5 nařízení nevztahují na poplatky stanovené v §2 vyhlášky. Čl. 27 odst. 1 nařízení
umožňuje členským státům vybírat fakultativní poplatky, které mají pokrýt náklady vzniklé
v souvislosti s úředními kontrolami. V odstavci 2 téhož článku pak nařízení vymezuje povinnost
členských států vybírat obligatorní poplatky za činnosti vyjmenované v příloze nařízení, mezi
něž nespadá veterinární kontrola spojená s vydáním veterinárního osvědčení k vývozu zvířat
nebo živočišných produktů do třetích zemí. Proto je částka nákladů veterinární kontroly spojená
s vydáním veterinárního osvědčení k vývozu zvířat nebo živočišných produktů do třetí země
fakultativním poplatkem podle čl. 27 odst. 1 nařízení, který členské státy mohou stanovit,
ale nemusejí. V rámci čl. 27 pak lze skutečně najít pasáže, které se vztahují pouze na poplatky
obligatorní, a to konkrétně odstavec 3. Čl. 27 odst. 5, který je klíčovým ustanovením v této věci,
ovšem dopadá na všechny regulované poplatky, jak obligatorní, tak fakultativní, ke kterým patří
i nyní posuzovaný poplatek.
[22] Vedle vytvoření podmínek pro fungování vnitřního trhu mj. v oblasti společné
zemědělské politiky je přímým cílem nařízení ochrana veřejného zdraví. Již v době přijímání této
úpravy tedy měla EU kompetenci formou nařízení přijatého v rámci spolurozhodovací procedury
podle čl. 251 tehdejšího znění Smlouvy o založení Evropského společenství provádět
harmonizaci regulace stran poplatků za veterinární kontroly při vývozu do třetích zemí.
Nic nebránilo tomu, aby unijní normotvůrce nařízení vztáhl určitá (harmonizační) kritéria
i na fakultativní poplatky, a tedy i na sporný poplatek vyměřený dle §2 vyhlášky.
[23] K tomuto závěru zcela správně dospěl rovněž krajský soud. Lze shrnout,
že čl. 27 odst. 5 nařízení stanovuje čtyři jasná kritéria, která mají členské státy zohlednit
při stanovování poplatků upravených tímto článkem, ovšem §2 vyhlášky, který takový poplatek
upravuje, daná kritéria ani sám nezohledňuje, ani neponechává správnímu orgánu prostor
pro jejich zohlednění.
[24] Tvůrce vyhlášky měl přitom několik možností, jak tato čtyři kritéria zohlednit. Mohl
stanovit rozpětí, v jehož rámci by ponechal jejich zohlednění na správním orgánu, který poplatky
ukládá. Mohl také stanovit různé výše poplatků pro různé typy podniků ve smyslu těchto kritérií.
Nelze ani vyloučit, že by paušálně stanovil takovou výši poplatku, která by vyhovovala všem
uvedeným kritériím, typicky proto, že by byla dostatečně nízká, a tím by vyhovovala všem typům
podniků uvedeným v čl. 27 odst. 5 nařízení, což by patřičně vyjádřil v odůvodnění vyhlášky.
Ostatně, paušální stanovení poplatku výslovně připouští čl. 27 odst. 4 písm. b) nařízení.
Vyhláška však nejde žádnou z uvedených cest. Přestože byla přijata právě v návaznosti
na nařízení, na které výslovně odkazuje v poznámce pod čarou, kritéria pro způsob stanovování
poplatků, která z tohoto nařízení vyplývají, nijak nezohledňuje.
[25] O souladnosti §2 vyhlášky s čl. 27 odst. 5 nařízení nemůže sám o sobě svědčit pouhý
fakt, že Ministerstvo zemědělství jako gestor vyhlášky a Úřad vlády ČR – odbor kompatibility
v rámci procesu přijímání vyhlášky konstatovaly její soulad s právem EU. Orgány exekutivy sice
mohou takový soulad deklarovat, tato deklarace však není závazná pro soudy, které musejí
naopak aplikovat nařízení jako přímo aplikovatelný právní předpis, který má přednost
před vnitrostátním zákonem či podzákonným předpisem (viz rozsudek Soudního dvora EU
ve věci Flaminio Costa proti E.N.E.L., dne 15. 7. 1964, C-6/64, ECLI:EU:C:1964:66). Tím spíše
nemůže souladnost §2 vyhlášky s čl. 27 odst. 5 nařízení založit zavedená legislativně-správní
praxe či hrozba negativních dopadů do praxe celé řady kontrolních orgánů, jak stěžovatelka
rovněž namítá.
[26] Ze shora uvedených důvodů tak Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná, a proto ji dle §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
[27] O náhradě nákladů tohoto řízení bylo rozhodnuto ve smyslu §60 odst. 1, věty první
s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s. Vzhledem k tomu, že stěžovatelka byla v řízení o kasační stížnosti
procesně neúspěšná, právo na náhradu nákladů řízení jí nenáleží. Pokud jde o procesně
úspěšného účastníka – žalobkyni, její náklady jsou tvořeny částkou 3 100 Kč za jeden úkon
právní služby jejího zástupce (vyjádření ke kasační stížnosti) podle §7, §9 odst. 4 písm. d)
a §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátní tarif, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „advokátní tarif“). Přiznána byla též náhrada hotových výdajů zástupce, která činí dle
§13 odst. 3 advokátního tarifu 300 Kč za úkon právní služby. Celkem tak jsou náklady
zastoupení tvořeny částkou 3 400 Kč. Jelikož advokát doložil, že je plátcem daně z přidané
hodnoty, zvyšuje se uvedená odměna o částku odpovídající této dani. Celkovou částku 4 114 Kč
představující náhradu nákladů řízení je stěžovatelka povinna zaplatit žalobkyni do 30 dnů
od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. prosince 2020
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu