ECLI:CZ:NSS:2020:3.AS.76.2018:24
sp. zn. 3 As 76/2018 - 24
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Radovana Havelce
a soudců Mgr. Vladimíra Doležala a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobkyně:
MMJ club, s.r.o., se sídlem Durďákova 336/29, Brno, zastoupené Mgr. Pavlou Zámečníkovou,
advokátkou se sídlem Příkop 834/8, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo zdravotnictví,
se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 25. 7. 2018, č. j. 31 A 1/2017 – 48,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 25. 7. 2018, č. j. 31 A 1/2017 – 48, se r uší a věc
se tomuto soudu v rac í k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
[1] Včas podanou kasační stížností napadl žalovaný v záhlaví uvedený rozsudek Krajského
soudu v Brně (dále jen „krajský soud“), jímž bylo zrušeno jeho rozhodnutí ze dne 31. 10. 2016,
č. j. 62384/2016-NH-30.1-28.6.16, a rozhodnutí Krajské hygienické stanice Jihomoravského
kraje (dále jen „správní orgán prvního stupně“) ze dne 9. 5. 2016,
č. j. KHSJM 24488/2016/BM/PRAV. Žalovaný svým rozhodnutím potvrdil rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně o uložení pokuty ve výši 14 000 Kč podle §92 odst. 1 zákona
č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění
účinném do 30. 11. 2015 (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“), za nedodržení
povinnosti v §32 téhož zákona, ve spojení s §11 odst. 1 a odst. 3 nařízení vlády č. 272/2011 Sb.,
o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací, a ve spojení s přílohou č. 2 téhož
nařízení tím, že žalobkyně jako provozovatelka veřejné produkce hudby nezajistila, aby hluk
z veřejné produkce hudby v rámci akce „The Story / Michale Burian“ konané v provozovně „EXIT
music club“ na adrese náměstí Svobody 86/17 v Brně, nepřekročil v noční době
od 20. 11. 2015 do 21. 11. 2015 stanovený hygienický limit hluku v chráněném vnitřním prostoru
stavby – bytového domu na adrese Zámečnická 87/1 v Brně.
[2] Krajský soud odmítl žalobní námitku nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného.
Rozhodnutí obou správních orgánů však zrušil proto, že byla postavena na porušení povinnosti,
stanovené v §32 zákona o ochraně veřejného zdraví, ve spojení s §11 odst. 1 a 3 nařízení vlády
č. 272/2011 Sb. a přílohy 2 téhož nařízení. Krajský soud odkázal na závěry rozsudku rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2016, č. j. 6 As 44/2014 – 88, který se zabýval
překročením hygienických hlukových limitů v chráněném venkovním prostoru. Podle něj byly
překročeny meze zákonného zmocnění tím, že hygienické limity byly upraveny v nařízení vlády.
Tyto závěry jsou plně aplikovatelné i v projednávané věci, neboť i zde byly konkrétní hlukové
limity stanoveny ve stejném podzákonném předpise. Sankce proto nemůže obstát, neboť byla
uložena za porušení povinnosti, která nebyla stanovena zákonem. Tím došlo k porušení
základního ústavního principu, podle nějž mohou být povinnosti ukládány toliko na základě
zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod.
[3] Žalovaný v kasační stížnosti namítal, že závěr krajského soudu je zjednodušený,
neboť soud nevzal v úvahu rozbor věcných otázek, které závěrům rozsudku rozšířeného senátu
předcházely a kritéria, která Nejvyšší správní soud v odkazovaném rozhodnutí hodnotil.
Nyní posuzovaná věc je podle žalovaného zásadně jiná. Nesprávné je proto již východisko
krajského soudu, podle nějž jsou hygienické limity hluku stanovené nařízením vlády
neaplikovatelné ve všech případech veřejné produkce hudby. V odkazované věci žalovaný namítal
nemožnost pořádání jakýchkoliv akcí pod širým nebem, tj. ve venkovním prostoru. Zde řešený
případ se však týká produkce hudby v provozovně, respektive budově, kdy do obytné místnosti
v domě pronikal hluk konstrukcí budovy z provozovny žalobkyně ve stejném domě. Další rozdíl
spočívá v tom, že stěžovatel v odkazované věci pořádal ojedinělou produkci hudby,
zatímco žalobkyně tak činí trvale. Vzhledem k tomu žalovaný navrhoval zrušení rozsudku
krajského soudu a vrácení věci tomuto soudu k dalšímu řízení.
[4] Žalobkyně se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
[5] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti se závěrem,
že kasační stížnost byla podána oprávněnou osobou, proti rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná ve smyslu §102 soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Poté soud
přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.
v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a z hlediska přezkoumatelnosti. Přitom dospěl
k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
[6] Žalovaným je namítáno nesprávné posouzení právní otázky – možnosti stanovení
hygienického limitu hluku významného pro posouzení deliktní odpovědnosti v podzákonném
právním předpise. Jde tedy o stížnostní důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[7] Zákon o ochraně veřejného zdraví, ve znění účinném do 30. 11. 2015, v §32 stanovil,
že [h]luk z provozoven služeb a hluk z veřejné produkce hudby (například koncert, taneční zábava, artistická
produkce s hudbou) nesmí překročit hygienické limity upravené prováděcím právním předpisem pro chráněné
prostory uvedené v §30. Splnění této povinnosti zajistí osoba provozující službu a, jde-li o veřejnou produkci
hudby, pořadatel, a nelze-li pořadatele zjistit, pak osoba, která k tomuto účelu stavbu, jiné zařízení nebo
pozemek poskytla.
[8] Podle §34 odst. 1 téhož zákona platilo (a platí i v současné době), že „[p]rováděcí právní
předpis upraví hygienické limity hluku a vibrací pro denní a noční dobu, způsob jejich měření a hodnocení“.
[9] Podle §92 odst. 1 téhož zákona pak platilo, že „[z]a nesplnění nebo porušení povinností
stanovených tímto zákonem (…) uloží orgán ochrany veřejného zdraví oprávněný vykonávat státní zdravotní
dozor fyzické osobě při její podnikatelské činnosti nebo právnické osobě pokutu do výše 2 000 000 Kč“.
[10] Uvedená právní úprava představuje kombinaci tzv. odkazovací právní normy
(§32) a právní normy blanketové (§34). Odkazovací norma stanovuje obecné pravidlo chování,
přičemž výslovně odkazuje na jiné ustanovení právního předpisu, ve kterém jsou konkretizovány
podmínky, které musí být pro jeho naplnění splněny. Blanketová norma pak samotné pravidlo
chování nestanovuje, nicméně zmocňuje příslušný orgán veřejné moci k vydání právního
předpisu, kde budou výše zmiňované podmínky (v mezích tohoto zákonného zmocnění)
stanoveny konkrétně. Tato podzákonná novotvorba již není výrazem politického rozhodování
zákonodárce regulovat určitým způsobem společenské vztahy; jde jen o právně technické
zakotvení určitých ryze odborných, technických (vždy však mimoprávních) kritérií, hledisek,
apod., podmiňujících naplnění odkazovací právní normy. Tento postup je zákonodárcem volen
s ohledem na fakt, že míra kvality vědeckého poznání se stále vyvíjí, což se musí operativně
promítnout do odpovídajících právních předpisů. Pokud by byly zmiňované technické či odborné
parametry a limity zakotveny přímo v zákoně (nikoli prováděcím předpisu), muselo by neustále
docházet k jeho novelizacím, což by nejen neúměrně zatěžovalo a komplikovalo legislativní
proces, ale zejména by nebyla garantována rychlost jejich právního zakotvení. Právní úprava
aplikovaná v nyní projednávané věci tedy v obecné rovině zcela odpovídá této koncepci a nelze
na ní shledal cokoli protiústavního.
[11] V daném případě tedy stanovení hygienických limitů hluku cestou podzákonného
prováděcího předpisu nepředstavuje omezení základních práv žalobkyně. Protože samotná
povinnost tyto limity dodržovat je stanovena zákonem a stejně tak je zákonem stanovena sankce
za porušení této povinnosti, nelze žalovanému, či správnímu orgánu prvního stupně vytýkat
nezákonnost postupu tak, jak učinil krajský soud.
[12] Tento závěr je zcela v souladu s výše zmíněným rozsudkem Nejvyššího správního soudu
č. j. 6 As 44/2014 – 88 (dostupný na www.nssoud.cz). Již z jeho odůvodnění je totiž zřejmé,
že předmětem přezkumu byla jiná skutková situace, která také vyústila v právní závěr, jenž se nyní
projednávané věci netýká. Nejvyšší správní soud v odkazované věci nehodnotil, že veškerá
úprava v nařízení vlády č. 272/2011 Sb., zakotvující hygienické limity hluku, je protiústavní
(rozporná s čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a s čl. 2 odst. 4 Ústavy České
republiky). Tento závěr, spojený se zákazem použití podzákonného právního předpisu, v řešeném
případě podle čl. 95 odst. 1 Ústavy, byl učiněn jen ohledně části nařízení vlády, která stanovila
hygienické limity hluku z veřejné venkovní produkce hudby tak, že takovou produkci prakticky
nebylo možné při dodržení těchto limitů konat v žádném případě. Jen tato část proto byla
překročením rámce zákona o ochraně veřejného zdraví, neboť ten veřejnou venkovní produkci
hudby nezakazoval. V nyní projednávané věci však nebylo žalobcem namítáno, že by mu zákon
prostřednictvím podzákonné úpravy fakticky znemožnil produkci hudby uvnitř budovy konat.
Proto vybočení ze zákonem stanovených mezí nelze nyní (samotnou aplikací podzákonného
předpisu) dovozovat.
[13] Na základě shora uvedených skutečností a jejich hodnocení proto Nejvyšší správní soud
podle §110 odst. 1 věta první s. ř. s. rozsudek krajského soudu zrušil pro nesprávné
řešení právní otázky soudem v předcházejícím řízení, tedy z důvodu uvedeného
v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení. V něm je krajský soud
podle §110 odst. 4 s. ř. s. vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu, vysloveným
v bodech [11] a [12]. V novém rozhodnutí podle §110 odst. 3 s. ř. s. rozhodne krajský soud také
o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné
(§53 odst. 3 s. ř. s.).
V Brně dne 25. června 2020
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu