ECLI:CZ:NSS:2020:3.AZS.377.2019:25
sp. zn. 3 Azs 377/2019 - 25
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína a soudců
Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobce: V. H., zastoupen Mgr.
Jindřichem Lechovským, advokátem se sídlem Hládkov 701/4, Praha, proti žalované: Policie
České republiky, Krajské ředitelství policie hl. m. Prahy, se sídlem Kaplanova 2055/4, Praha
4, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 14. 10.
2019, č. j. 2 A 59/2019 – 38,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádnému z účastníků se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Ustanovenému zástupci žalobce advokátovi Mgr. Jindřichu Lechovskému,
se p ři zn áv á odměna za zastupování v řízení o kasační stížnosti a náhrada
hotových výdajů v celkové výši 4 114 Kč. Tato částka mu bude vyplacena z účtu
Nejvyššího správního soudu do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku. Náklady
právního zastoupení žalobce nese stát.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
[1] Včas podanou kasační stížností napadl žalobce rozsudek Městského soudu v Praze (dále
jen „městský soud“) specifikovaný v záhlaví, kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí
žalované ze dne ze dne 20. 4. 2019 (pozn. soudu – uvedené datum koresponduje s datem
uvedeným na správním rozhodnutí, které je však chybné, rozhodnutí bylo ve skutečnosti vydáno
dne 24. 8. 2019), č. j. KRPA-300888-15/ČJ-2019-000022-ZCH. Tímto rozhodnutím byl žalobce
podle §124 odst. 1 písm. c) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky
a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), zajištěn za účelem správního
vyhoštění. Doba zajištění byla stanovena v délce 90 dnů ode dne omezení osobní svobody.
[2] Při posuzování věci vycházel městský soud z následujícího skutkového stavu,
který vyplývá ze správního spisu. Dne 23. 8. 2019 se žalobce dostavil k žalované, kde ohlásil
ztrátu cestovního pasu a sdělil, že by chtěl vycestovat z ČR. Lustrací bylo zjištěno, že žalobce
je veden v evidenci nežádoucích osob s dobou platnosti od 27. 7. 2019 do 17. 2. 2020,
jelikož mu bylo rozhodnutím č. j. KRPA-259024/ČJ-2019-000022-SV ze dne 16. 7. 2019 uloženo
správní vyhoštění a stanovena doba zákazu vstupu na území členských států EU v délce šesti
měsíců (rozhodnutí o vyhoštění nabylo právní moci dne 27. 7. 2019). Žalobci byla rovněž
stanovena doba k vycestování do 20 dnů od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí. Žalovaná
proto dne 24. 8. 2019 vydala žalobou napadené rozhodnutí o zajištění, protože žalobce
nevycestoval z území v době stanovené rozhodnutím o správním vyhoštění.
[3] Po posouzení věci městský soud dospěl k závěru, že žaloba není důvodná. V odůvodnění
napadeného rozsudku zejména uvedl, že právní úprava účinná v době rozhodování žalované
předepisovala k zajištění cizince současně splnění 3 podmínek: 1) že bylo pravomocně
rozhodnuto o správním vyhoštění cizince, 2) že byla naplněna minimálně jedna z taxativních
podmínek vymezených v §124 odst. 1 písm. a) až e) zákona o pobytu cizinců, a 3) že nepostačuje
uložení opatření za účelem vycestování podle §123b odst. 1 písm. a) – d) téhož zákona. První
dvě podmínky byly v případě žalobce splněny. Sporné činil žalobce naplnění třetí uvedené
podmínky, neboť stěžejním argumentem jeho žaloby bylo, že žalovaná se dostatečně
nevypořádala s možností uložení zvláštního opatření za účelem vycestování namísto vydání
rozhodnutí o žalobcově zajištění za účelem správního vyhoštění.
[4] Městský soud konstatoval, že možností uložení zvláštního opatření se žalovaná zabývala
na stranách 4 až 6 napadeného rozhodnutí, kde uvedla, že k jejich uložení nepřistoupila zejména
z důvodu nebezpečí, že žalobce z území ČR neodcestuje a nadále se tak bude dopouštět maření
výkonu správního rozhodnutí o vyhoštění. Tento závěr je podložen vědomým jednáním žalobce
v rozporu s právními předpisy ČR a opakovaným porušením zákona o pobytu cizinců. Žalovaná
také poukázala na to, že žalobce na území ČR v současné době nemá žádný povolený pobyt
ani stálou adresu (dle svého tvrzení „bydlí různě po kamarádech“), nelze proto předpokládat,
že by plnil svou povinnost oznámit policii adresu místa pobytu, zdržovat se tam, každou jeho
změnu oznámit následující pracovní den policii a ve stanovené době se na adresu v místě pobytu
zdržovat za účelem provedení pobytové kontroly. Dále žalovaná uvedla, že složení finančních
prostředků ve volně směnitelné měně ve výši předpokládaných nákladů spojených se správním
vyhoštěním není v případě žalobce možné, neboť žalobce sám v protokolu o podání vysvětlení
uvedl, že nemá žádnou finanční hotovost pro složení finanční záruky. Vzhledem k uvedeným
skutečnostem tak má žalovaná za to, že žalobce neskýtá žádnou záruku, že bude dodržovat
povinnost osobně se hlásit policii v době policií stanovené, ani povinnost zdržovat se v místě
určeném policií a ve stanovené době být v tomto místě přítomen za účelem provedení
pobytové kontroly. Podle názoru žalované se žalobce jen snaží na území ČR setrvat co nejdéle,
a to i přes skutečnost, že si je vědom svého neoprávněného pobytu; žalobce měl podniknout
kroky k odstranění překážek vycestování (nedostatek financí a ztracený cestovní pas) již během
stanovené lhůty k vycestování.
[5] Podle názoru městského soudu se žalovaná s nutností zajištění žalobce vypořádala
dostatečně a srozumitelně, a zcela správně přihlédla k individuálním okolnostem případu žalobce,
„který svým minulým jednáním oslabil svoji důvěryhodnost, čímž vzbudil pochybnost, že se podvolí dalším
povinnostem stanoveným správním orgánem“. Z uvedených skutečností je podle městského soudu
zjevné, že žalobce svým dosavadním jednáním neposkytoval dostatečnou záruku umožňující
uplatnění zvláštního opatření za účelem vycestování. V této souvislosti městský soud odkázal
na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2017,
č. j. 5 Azs 20/2016 – 38, dle něhož „možnost aplikace zvláštního opatření namísto zajištění cizince a tomu
korespondující úvahy správního orgánu budou nutně záviset na typovém důvodu zajištění. V případech zajištění
z důvodu podle §124 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců bude volba zajištění pravidlem, ale i zde je nutno
zvážit osobní, majetkové a rodinné poměry cizince, charakter porušení povinností souvisejících s vyhošťovacím
řízením, jeho dosavadní chování a respektování veřejnoprávních povinností stanovených ČR nebo jinými státy
EU.“ Podle městského soudu se žalovaná zabývala individuálními okolnostmi případu žalobce
dostatečně. Přitom správně vzhledem k nedostatku finančních prostředků žalobce vyloučila
možnost aplikace zvláštního opatření formou finanční záruky a s ohledem na zkušenost s jeho
předešlým jednáním a proto, že žalobce nebyl schopen správnímu orgánu sdělit adresu místa, kde
pobývá, vyloučil možnosti aplikace zvláštního opatření formou zdržování se na určité adrese
a hlášení se policii. Městský soud se tak ztotožnil s žalovanou, že s ohledem na jednání žalobce
by mírnější donucovací opatření nebyla účinná.
II. Kasační stížnost a vyjádření k ní
[6] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal proti výroku I. rozsudku městského soudu kasační
stížnost, kterou se domáhá jeho zrušení, jakož i zrušení rozhodnutí žalované a vrácení věci
žalované k dalšímu řízení. Závěry městského soudu považuje stěžovatel za stejně nepřijatelné
jako závěry žalované, a to především s ohledem na to, že městský soud nehodnotil aktivní přístup
stěžovatele, který se ve snaze svoji situaci řešit dostavil na pracoviště správního orgánu
a poskytoval součinnost při vycestování. Stěžovatel odmítá nekompromisní závěry městského
soudu týkající se nemožnosti uložení zvláštních opatření podle §123b a §123c zákona o pobytu
cizinců, jelikož městský soud nezohlednil, že stěžovatel nehodlal v maření rozhodnutí o správním
vyhoštění pokračovat, naopak se situaci rozhodl aktivně řešit, z České republiky vycestovat
a již nepokračovat v porušování svého pobytového statusu. Stěžovatel nezpochybňuje svoje
předchozí porušení zákona o pobytu cizinců, nelze však zavrhnout alternativní opatření
využitelná pro nahrazení institutu zajištění, neboť v jeho případě nelze hovořit o snaze vyhýbat
se správnímu orgánu a rozhodnutí o správním vyhoštění svévolně a vytrvale mařit.
[7] Stěžovatel poukázal rovněž na to, že institut zvláštních opatření musí být vykládán
v souladu se smyslem, cíli a požadavky návratové směrnice. K tomu odkázal na rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 12. 2011, č. j. 1 As 132/2011 - 51, a ze dne 28. 3. 2012,
č. j. 3 As 30/2011 - 57, z nichž mimo jiné plyne, že smyslem právní úpravy je snaha
o minimalizaci omezování osobní svobody zahrnutím povinnosti správního orgánu provést
úvahu o možnosti aplikace mírnějších opatření před přistoupením k zajištění cizince. Podle
stěžovatele tak nelze připustit jakkoliv paušalizované rozhodování ve věcech jednotlivých skupin
zajišťovaných cizinců. Stěžovatel dále poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
28. 4. 2017, č. j. 5 Azs 20/2016 - 48, v němž tento soud odmítl rozšířenou správní praxi, podle
níž bylo fakticky vyloučeno uložení zvláštních opatření, pokud cizinec po pravomocném
rozhodnutí o správním vyhoštění nevycestoval.
[8] Žalovaná se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[10] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu námitek uplatněných
v podané kasační stížnosti (§109 odst. 3 věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených
(§109 odst. 4 věta před středníkem s. ř. s.). Dospěl přitom k závěru, že kasační stížnost není
důvodná.
[11] Stěžovatel formálně uplatnil důvod kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. b) zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Z obsahu kasačních námitek je však
zřejmé, že ve skutečnosti nenamítá procesní pochybení žalované, ale nesouhlasí
s posouzením právní otázky, zda v jeho případě byly dány důvody pro uložení zvláštních opatření
podle §123b a 123c zákona o pobytu cizinců. Nicméně tvrzené důvody kasační stížnosti soud
posuzuje podle jejich obsahu a nikoliv podle formálního označení (srov. např. usnesení
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 11. 2007, č. j. 8 As 52/2006 - 74, publ. pod č. 1655/2008
Sb. NSS). Nejvyšší správní soud proto hodnotil, zda je v případě stěžovatele dán kasační důvod
uvedený v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[12] Nejvyšší správní soud dává předně stěžovateli za pravdu, že cílem právní úpravy obsažené
v §123c a §123c zákona o pobytu cizinců je snaha o snížení počtu případů, kdy je omezována
osobní svoboda cizinců. Pokud je to možné a dostačující, měla by být ukládána zvláštní opatření,
při nichž k omezení osobní svobody cizince nedochází. Toto pravidlo však není absolutní,
což jasně vyplývá i z rozsudků Nejvyššího správního soudu, na které v této souvislosti stěžovatel
odkazuje, i z unijní úpravy, která je v nich rozebírána a jíž se stěžovatel dovolává (viz bod [23]
shora citovaného rozsudku tohoto soudu č. j. 1 As 132/2011 - 51). Zvláštní opatření lze
považovat za účinná pouze tehdy, pokud jimi lze dosáhnout daného konkrétního účelu zajištění
mírnějšími prostředky (tj. bez fyzického zajištění žadatele).
[13] V této souvislosti lze odkázat taktéž na závěr rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu vyslovený v usnesení ze dne 28. 2. 2017, č. j. 5 Azs 20/2016 - 38, publ. pod č. 3559/2017
Sb. NSS, podle něhož „možnost aplikace zvláštního opatření namísto zajištění cizince a tomu korespondující
úvahy správního orgánu budou nutně záviset na důvodu zajištění“. Z citovaného usnesení také vyplývá,
že volba některého ze zvláštních opatření namísto zajištění cizince je vázána na předpoklad,
že cizinec bude se státními orgány spolupracovat při uskutečnění tohoto opatření a že neexistuje
důvodná obava, že se bude vyhýbat případnému výkonu správního vyhoštění. Žalovaná tedy
musí při svém rozhodování vycházet z konkrétního jednání cizince a posoudit jeho věc v souladu
se zásadou individualizace. Těmto konkrétním skutkovým okolnostem pak bude odpovídat
i rozsah povinnosti odůvodnit nevyužití zvláštních opatření (viz také rozsudek zdejšího soudu
ze dne 31. 3. 2020, č. j. 8 Azs 361/2019 - 23). V souladu se závěry vyslovenými v citovaném
usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu lze pak stěžovateli přisvědčit i v jeho
tvrzení, že důvod zajištění dle §124 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců, tj. že „cizinec
nevycestoval z území v době stanovené v rozhodnutí o správním vyhoštění “, paušálně nevylučuje možnost
využití zvláštního opatření ve smyslu §123b téhož zákona.
[14] Jak správně poukázal městský soud, žalovaná se v nyní projednávané věci i při uvedeném
důvodu k zajištění stěžovatele možností uložení zvláštních opatření zaobírala, a to na stranách
4 až 6 napadeného rozhodnutí. Po přezkoumání odůvodnění rozhodnutí žalované
přitom městský soud zdůraznil, že kromě předchozího porušování povinnosti pobývat na území
České republiky legálně, respektive povinnosti vycestovat v době stěžovateli stanovené,
zohlednila žalovaná při svých úvahách i další okolnosti, které jsou z hlediska možnosti uplatnění
zvláštních opatření klíčové. Konkrétně přihlédla k nedostatku financí stěžovatele a k otázce jeho
pobytu na zdejším území (povolení i konkrétní stálé adrese pobytu v ČR). Závěry,
k nimž žalovaná při hodnocení těchto okolností projednávané věci dospěla, respektive jejich
aprobaci městským soudem, přitom stěžovatel ve své kasační stížnosti žádným relevantním
způsobem nezpochybnil.
[15] V kontextu výše uvedeného tak nelze přisvědčit námitce stěžovatele, že by žalovaná
nezohlednila individuální okolnosti jeho situace a jeho případ paušalizovala. Žalovaná zjevně
nepřistoupila k jeho zajištění “automaticky“ pouze na základě skutečnosti, že nevycestoval
z území České republiky ve lhůtě mu stanovené rozhodnutím o vyhoštění, aniž by uvážila
o možnosti uplatnění zvláštních opatření dle §123b zákona o pobytu cizinců. Naopak řádně
zohlednila nedostatek finančních prostředků stěžovatele, neznalost adresy jeho pobytu,
a také jeho pobytovou historii. Nejvyšší správní soud tak na závěrech městského soudu
neshledává nic „nekompromisního“, jak namítá stěžovatel.
[16] Pokud jde o námitku, že městský soud nehodnotil aktivní přístup stěžovatele,
který se ve snaze svoji situaci řešit dostavil na pracoviště správního orgánu a poskytoval
součinnost při vycestování, ani s tou se Nejvyšší správní soud nemůže ztotožnit.
[17] Z odůvodnění napadeného rozsudku je zřejmé, že jak žalovaná, tak i městský soud
popsané jednání stěžovatele při úvahách o možnosti uložení zvláštních opatření
dle §123b zákona o pobytu cizinců zohlednily. Městský soud v odstavci 16 napadeného rozsudku
shrnul, že podle odůvodnění správního rozhodnutí má žalovaná za to, že se stěžovatel snaží
na území ČR setrvat co nejdéle, a to i přes skutečnost, že si je vědom svého neoprávněného
pobytu. Stěžovatel přiznal, že nevycestoval z důvodu nedostatku financí a proto, že ztratil
cestovní pas. Žalovaná k tomu v žalobou napadeném rozhodnutí uvedla, že během lhůty
k vycestování stanovené mu v rámci rozhodnutí o správním vyhoštění, která činila 20 dnů, „měl
žalobce podniknout kroky vedoucí k odstranění těchto překážek, např. kontaktovat zastupitelský úřad své
domovské země se žádostí o náhradní cestovní doklad, popř. organizaci IOM s žádostí o pomoc při návratu
do vlasti. Nic z výše uvedeného žalobce neučinil a nadále setrval na území ČR“. Městský soud pak tento
závěr žalované aproboval, když uvedl, že žalovaná zcela správně přihlédla
„k individuálním okolnostem žalobce, který svým minulým jednáním oslabil svoji důvěryhodnost, čímž vzbudil
pochybnost, že se podvolí dalším povinnostem stanoveným správním orgánem. Z těchto skutečností je zjevné,
že žalobce svým dosavadním jednáním neposkytoval dostatečnou záruku umožňující uplatnění zvláštního opatření
za účelem vycestování.“ Kromě toho, že žalovaná zohlednila nedostatek finančních prostředků
stěžovatele ke složení finanční záruky a neuvedení jeho konkrétní adresy pobytu, městský soud
poukázal rovněž na to, že možnost aplikace zvláštního opatření formou zdržování se na určité
adrese a hlášení se policii vyloučila žalovaná i s ohledem na zkušenost s předešlým jednáním
stěžovatele, který se opakovaně dopouštěl protiprávního jednání a nerespektoval rozhodnutí
o správním vyhoštění.
[18] Není tedy pravdou, že by městský soud stěžovatelem tvrzený „aktivní“ přístup
nehodnotil. Při jeho hodnocení však převážila skutečnost, že stěžovatel nerespektoval jemu
adresované rozhodnutí o vyhoštění tím, že ve lhůtě stanovení tímto rozhodnutím nevycestoval,
a zejména pak skutečnost, že pokud stěžovateli bránily ve vycestování jím uváděné specifické
okolnosti (nedostatek financí a ztráta cestovního pasu), měl tuto situaci řešit již v průběhu
stanovené lhůty k vycestování, která mu k tomu poskytovala dostatečný časový prostor. Ani tuto
skutečnost přitom stěžovatel v rámci kasační stížnosti relevantně nezpochybnil. Nejvyšší správní
soud se tak ztotožňuje se závěrem městského soudu, že tyto skutečnosti ve svém souhrnu
významně zpochybňují důvěryhodnost stěžovatele, který svým dosavadním jednáním
neposkytoval dostatečnou záruku, která by žalované umožnila uplatnit zvláštní opatření
za účelem vycestování. Lze tedy shrnout, že kasační námitky stěžovatele ve svém souhrnu nejsou
důvodné.
IV. Závěr a náklady řízení
[19] Nejvyšší správní soud uzavírá, že napadený rozsudek Městského soudu v Praze
je zákonný. Kasační stížnost proto podle §110 odst. 1, in fine, s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
[20] O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti. Žalovaná náhradu nákladů výslovně neuplatnila a Nejvyšší správní soud
ani ze spisu neshledal, že by jí vznikly náklady překračující běžný rámec její administrativní
činnosti. Soud proto nepřiznal náhradu nákladů řízení žádnému z účastníků.
[21] Stěžovateli byl usnesením městského soudu ze dne 5. 9. 2019, č. j. 2 A 59/2019 - 17,
ustanoven advokát Mgr. Jindřich Lechovský, jehož odměnu a hotové výdaje podle
§35 odst. 10 s. ř. s. hradí stát. Ustanovenému zástupci náleží v souladu s §7, §9 odst. 4 písm. d)
a §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách a náhradách advokátů
za poskytování právních služeb (advokátní tarif), odměna za jeden úkon právní služby učiněné
v řízení o kasační stížnosti, tj. písemné podání ve věci samé, ve výši 3 100 Kč,
a dále náhrada hotových výdajů ve výši paušální částky 300 Kč za jeden úkon právní služby podle
§13 odst. 4 advokátního tarifu. Zástupce stěžovatele je plátcem daně z přidané hodnoty,
na náhradě na této dani mu tak přísluší částka 714 Kč. Náhrada nákladů za řízení o kasační
stížnosti tedy činí celkem 4 114 Kč a bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu ve lhůtě
30 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí. Soud ustanovenému zástupci nepřiznal náhradu
nákladů za úkon spočívající v další poradě s klientem přesahující jednu hodinu ze dne
29. 10. 2019 podle §11 odst. 1 písm. c) advokátního tarifu. Potvrzení zástupcem předložené není
důkazem, že taková porada trvala skutečně déle než jednu hodinu. Z potvrzení se podává,
že stěžovatel byl vyrozuměn o tom, že jeho žaloba byla zamítnuta a poučen o možném vývoji
jeho pobytového statusu na území České republiky, právní problematika stěžovatelova zajištění,
které je předmětem řízení o kasační stížnosti, nebyla řešena v rozsahu vyžadujícím právní poradu
v trvání delším než jednu hodinu. Nadto vzhledem ke kvalitě kasační stížnosti (typově obdobné
námitky, které ustanovený advokát uplatňuje opakovaně) nic nenasvědčuje tomu, že právní
porada byla účelně vynaloženým nákladem.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou přípustné opravné prostředky
(§53 odst. 3 s. ř. s.).
V Brně dne 12. listopadu 2020
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu