ECLI:CZ:NSS:2020:4.AS.178.2019:46
sp. zn. 4 As 178/2019 - 46
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
Mgr. Aleše Roztočila a Mgr. Petry Weissové v právní věci navrhovatelky: A. F., zast. JUDr.
Markem Görgesem, advokátem, se sídlem Žižkova 1737/52, Plzeň, proti odpůrkyni: obec
Kvilda, se sídlem Kvilda 17, Kvilda, zast. JUDr. Tomášem Samkem, advokátem, se sídlem
Pražská 140, Příbram, o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy - změna č. 10 územního
plánu sídelního útvaru Kvilda, přijatého usnesením zastupitelstva odpůrkyně ze dne 31. 10. 2018,
č. 2/2018, a o návrhu na zrušení části rozhodnutí o námitkách, které bylo v průběhu přijímání
uvedeného územního plánu vydáno, v řízení o kasační stížnosti navrhovatelky proti rozsudku
Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 8. 4. 2019, č. j. 50 A 2/2019 - 40,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á.
II. Navrhovatelka je povinna zaplatit odpůrkyni na nákladech řízení o kasační
stížnosti částku ve výši 4.114 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám
advokáta JUDr. Tomáše Samka.
Odůvodnění:
I. Shrnutí předcházejícího řízení
[1] Krajský soud v Českých Budějovicích rozsudkem ze dne 8. 4. 2019, č. j. 50 A 2/2019 - 40,
výrokem I. odmítl návrh na zrušení části rozhodnutí o námitkách vydaného při přijímání opatření
obecné povahy - změna č. 10 územního plánu sídelního útvaru Kvilda, přijatého usnesením
zastupitelstva odpůrkyně ze dne 31. 10. 2018, č. 2/2018, výrokem II. zamítl návrh na zrušení části
opatření obecné povahy - změna č. 10 územního plánu sídelního útvaru Kvilda, přijatého
usnesením zastupitelstva odpůrkyně ze dne 31. 10. 2018, č. 2/2018, a výrokem III. přiznal
odpůrkyni náhradu nákladů řízení.
[2] S odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2018, č. j. 9 As 198/2017 - 52,
krajský soud konstatoval, že s ohledem na zásadu subsidiarity nemá navrhovatelka aktivní
legitimaci proti rozhodnutí o námitkách, neboť jí svědčí aktivní legitimace přímo proti
napadenému územnímu plánu. Proto její návrh v části požadující zrušení rozhodnutí o námitkách
odmítl. Současně doplnil, že námitky navrhovatelky směřující proti rozhodnutí o námitkách
věcně vypořádal při posouzení návrhu na zrušení části územního plánu. Krajský soud uvedl,
že nepovažuje rozhodnutí o námitkách za nepřezkoumatelné. Jednotlivé námitky jsou totiž řádně
vypořádány, přičemž zpracovatel územního plánu vycházel ze zadání odpůrkyně, podle kterého
měl osvětlit obsah neurčitých pojmů obsažených v územním plánu a současně nevymezovat nové
zastavitelné plochy. Zpracovatel řádně vysvětlil obsah jednotlivých pojmů a současně zařadil
pozemky navrhovatelky do zastavěného území, konkrétně do ploch soukromé zeleně.
[3] Krajský soud upozornil, že pozemky navrhovatelky byly dříve zařazeny do „drnového
fondu“ s účelovým určením zahrádkářská kolonie. Podle změny územního plánu se přitom dříve
vymezená plocha zahrádkářské kolonie nově vymezila jako plocha soukromé zeleně. Plochy
soukromé zeleně jsou podle územního plánu součástí zastavěného území, a není proto pravdou,
že by v důsledku změny územního plánu byly pozemky navrhovatelky zařazeny do nezastavěného
území. Krajský soud upozornil, že určité obsahové nejasnosti plynoucí z grafické části územního
plánu rozptyluje jeho textová část, podle které pozemky navrhovatelky jednoznačně patří do
zastavěného území. Navíc je podle krajského soudu změna územního plánu ve vztahu
k pozemkům navrhovatelky jen formální. Liché jsou proto námitky nepřiměřeného zásahu
do vlastnického práva navrhovatelky, neboť současné vymezení využitelnosti pozemku plně
respektuje dřívější způsob jejich využití. Není současně důvodná ani námitka o negativním vlivu
změny na budoucí možnosti zastavění pozemků navrhovatelky, neboť ta se v souvislosti
s přijatou změnou nijak nemění. Odpůrkyně podle krajského soudu dostatečně vysvětlila, proč
vymezila předmětné plochy odlišně od způsobu, který předpokládají ustanovení §4 až 19
vyhlášky č. 501/2006 Sb. Krajský soud doplnil, že se nezabýval polemikou navrhovatelky ohledně
vhodnosti přijaté změny územního plánu, neboť smyslem řízení před krajským soudem
je posoudit zákonnost napadené změny územního plánu a nikoliv hodnocení vhodnosti řešení
přijatého územní samosprávou. Samotná skutečnost, že přijaté řešení nevyhovuje představám
navrhovatelky o funkčním využití jejich pozemků, nemůže vést ke zrušení napadeného územního
plánu.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření odpůrkyně
[4] Proti uvedenému rozsudku podala navrhovatelka (dále jen „stěžovatelka“) včasnou kasační
stížnost. V ní namítla, že krajský soud nesprávně interpretoval podstatu návrhových bodů.
Stěžovatelka výslovně upozornila, že dřívější a nový způsob využití jejich pozemků je odlišný
a dochází k zhoršení stavu v její neprospěch. Současně stěžovatelka navrhla provedení důkazů,
které měly odlišný způsob využití pozemků potvrdit. Nicméně těmito důkazy se krajský soud
nezabýval, neboť dospěl k závěru, že nedošlo ke změně využití pozemků. Nově určený způsob
využití pozemků neumožňuje postavit žádnou stavbu byť jen dočasného charakteru, proto
je závěr o tom, že nedošlo k zásahu do práv stěžovatelky, předčasný. Stěžovatelka navíc
neprosazuje, aby mohl být její pozemek zastavěn, ale požaduje, aby odpůrkyně řádně přistoupila
k procesu územního plánování. Podle stěžovatelky by totiž řádný přístup odpůrkyně k územnímu
plánování mohl ve svém důsledku umožnit přijetí takového způsobu využití předmětných
pozemků, že by byly zařazeny mezi pozemky zastavitelné. Současně stěžovatelka upozornila,
že i když je formálně zachován původní způsob využití pozemků, měla se odpůrkyně zabývat
vznesenými námitkami, neboť opačný postup by mohl vést k zakonzervování nezákonného
stavu. Podle stěžovatelky je současný způsob využití pozemků nevhodný, neboť s ohledem
na jejich nemalou rozlohu jsou možnosti jejich udržování bez zázemí v podobě stavby jen
obtížně obhospodařovatelné. Krajský soud pochybil, jestliže odpůrkyni přiznal náhradu nákladů
řízení, neboť podání návrhu bylo způsobeno nejasnostmi ohledně zařazení pozemků stěžovatelky
do zastavěného území, přičemž tyto nejasnosti mohla odpůrkyně rozptýlit již v okamžiku
přijímání změny územního plánu.
[5] Současně stěžovatelka namítla, že v návrhu nepožadovala, aby krajský soud zrušil rozhodnutí
o námitkách, ale aby zrušil část změny územního plánu v rozsahu rozhodnutí o námitkách. Proto
krajský soud část návrhu odmítl nezákonně.
[6] Stěžovatelka proto navrhla Nejvyššímu správnímu soudu, aby zrušil napadený rozsudek
a současně, aby zrušil „opatření obecné povahy č. 1/2018 vydané zastupitelstvem obce Kvilda - změna č. 10
územního plánu sídelního útvaru Kvilda, v částech vymezení plochy přestavby ZS.Z10.1 na funkci plochy zeleně
soukromé ve vztahu k pozemkům č. parc. X, č. parc. X a č. parc. X vše v k.ú. K.“ (…) a „opatření obecné
povahy č. 1/2018 vydané zastupitelstvem obce Kvilda - změna č. 10 územního plánu sídelního útvaru Kvilda se v
části IIn., bod 10, obsahující rozhodnutí o námitkách navrhovatelky, a v části IIo., bod 1, obsahující rozhodnutí o
připomínkách navrhovatelky.“
[7] Odpůrkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti upozornila, že nedošlo ke změně přípustného
využití oproti faktickému stavu. Doplnila, že krajský soud v souladu s právními předpisy
nepolemizoval se správností přijatého řešení z urbanistického hlediska. Podle odpůrkyně totiž
proces územního plánování představuje výkon samosprávy na území obce, který sice nesmí být
zcela libovolný, avšak k takovému postupu v projednávané věci nedošlo. Smysluplné využití
území obce má přitom přednost před zájmy jednotlivých vlastníků, kteří mají své představy
o využití jejich pozemků. Zpracovatel změny územního plánu přitom k požadavkům stěžovatelky
přihlížel, vyhodnotil je, nicméně nebyl povinen jim vyhovět. Nově vymezené využití pozemků
stěžovatelky fakticky respektuje jejich dřívější využití s tím, že jen došlo ke zpřesnění s ohledem
na faktické využití pozemků. Současně odpůrkyně uvedla, že stěžovatelka navrhla provedení
důkazních prostředků opožděně a některé navržené důkazní prostředky nemohly na posouzení
věci nic změnit. Podle odpůrkyně nemohla být stěžovatelka zkrácena na svých právech,
neboť na jejích pozemcích žádná stavba nestojí a nemění se dřívější způsob jejich využití.
Stěžovatelka se svým postupem snaží dosáhnout toho, aby odpůrkyně zařadila její pozemky
do zastavitelných ploch. Současně odpůrkyně doplnila, že rozhodnutí o námitkách
se má přezkoumat až v rámci přezkumu celého opatření obecné povahy. Své vyjádření odpůrkyně
uzavřela s tím, že krajský soud rozhodl v souladu se zákonem i příslušnou judikaturou.
Nejvyššímu správnímu soudu proto navrhla, aby kasační stížnost zamítl.
III. Posouzení kasační stížnosti
[8] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), vázán
rozsahem a důvody, které stěžovatelka uplatnila v kasační stížnosti. Neshledal přitom vady podle
§109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti. Z obsahu kasační stížnosti
je zřejmé, že ji stěžovatelka podala z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a), d) a e) s. ř. s.
[9] Podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. „[k]asační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené nezákonnosti
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení“. Nesprávné právní
posouzení spočívá buď v tom, že na správně zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný právní
předpis, popř. je sice aplikován správný právní předpis, ale tento je nesprávně vyložen.
[10] Podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. „[k]asační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené
nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě
řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé“.
[11] Podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. „[k] asační stížnost lze podat pouze z důvodu nezákonnosti
rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení“.
[12] Nejvyšší správní soud uvádí, že krajský soud dospěl ke správnému závěru, podle něhož
stěžovatelka brojila také přímo proti rozhodnutí o uplatněných námitkách. Stěžovatelka totiž
ve svém návrhu uvedla, že požaduje, aby krajský soud zrušil předmětné opatření obecné povahy
v části, podle které došlo ke změně možného využití jejich pozemků, a v části rozhodnutí o jejích
námitkách a připomínkách. Proto podle Nejvyššího správního soudu byly splněny podmínky pro
částečné odmítnutí návrhu, jak správně krajský soud dovodil i z rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 18. 9. 2018, č. j. 9 As 198/2017 - 52. Stěžovatelka totiž výslovně brojila jak proti
části změny územního plánu, tak i proti rozhodnutí o námitkách a připomínkách, které bylo
součástí opatření obecné povahy.
[13] Krajský soud tak nepochybil, pokud výrokem I. odmítl návrh na zrušení části rozhodnutí
o námitkách vydaného při přijímání změny územního plánu. Důvod kasační stížnosti uvedený
v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. tedy nebyl naplněn. Navíc krajský soud se vypořádání námitek
a připomínek odpůrkyně věnoval a věcně je posoudil jako součást argumentace směřující proti
napadenému opatření obecné povahy.
[14] Dále Nejvyšší správní soud uvádí, že pozemky navrhovatelky před přijetím změny územního
plánu byly zařazeny do tzv. „drnového fondu“ s účelovým určením zahrádkářské kolonie.
Po změně územního plánu jsou nyní pozemky stěžovatelky zařazeny do ploch soukromé zeleně.
Jak už přiléhavě vysvětlil krajský soud, „jakkoli byly pozemky navrhovatelky zařazeny původně
do „drnového fondu“, vzhledem k jejich specifickému účelovému určení coby „zahrádkářské kolonie“ nebyly
zařazeny do nezastavěného území ve smyslu bodu I.f.6 výroku textové části změny č. 10, jak se mylně domnívá
navrhovatelka.“ Nejvyšší správní soud má za to, že změna územního plánu má ve vztahu
k pozemkům stěžovatelky skutečně jen formální důsledky. Z tohoto důvodu nemohlo dojít ani
k diskriminačnímu či nepřiměřenému zásahu do jejího vlastnického práva, neboť se možnosti
využití jejích pozemků v zásadě nemění. Je navíc zřejmé, že i po změně územního plánu patří
pozemky stěžovatelky do zastavěného území. Je namístě navíc upozornit, že nově stanovený
způsob využití pozemků sleduje jejich faktické aktuální využití. Proto předmětná změna
územního plánu nemůže představovat takové omezení vlastnického práva či jiného věcného
práva stěžovatelky, u kterého by bylo namístě zkoumat jeho soulad se zásadami nediskriminace,
subsidiarity a minimalizace zásahu ve smyslu usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120. Krajský soud proto nijak nepochybil, jestliže
se více těmito otázkami nezabýval.
[15] Nejvyšší správní soud dodává, že územní plán nevylučuje zřízení jakékoliv objektu
na předmětných pozemcích, jak mylně dovozuje stěžovatelka. Při respektování regulativů
obsažených v územním plánu lze nepochybně uvažovat o realizaci drobných zahradních staveb
s tím, že druhy staveb přípustných na plochách soukromé zeleně jsou v textové části změny
územního plánu vymezeny jen demonstrativně. Nelze tak vyloučit (samozřejmě při respektování
dalších regulativů) vystavění drobnějšího stavebního objektu.
[16] Podle Nejvyššího správního soudu současně není možné dovodit, že by provedení důkazů
navrhovaných stěžovatelkou v řízení před krajským soudem mohlo jakkoliv změnit závěr o tom,
že provedená změna územního plánu má jen formální charakter. Při porovnání dřívějšího
a současného předpokládaného účelu využití pozemků stěžovatelky je totiž zřejmé, že v tomto
směru k žádné faktické změně nedošlo. Na tuto skutečnost ostatně upozornil stěžovatelku
i krajský soud. Důkazy, které stěžovatelka navrhovala provést během ústního jednání konaného
dne 8. 4. 2019 před krajským soudem, tudíž nebyly způsobilé výše uvedené závěry změnit,
a krajský soud je proto nebyl povinen provést.
[17] Současně Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem, že stěžovatelka svými postupy
jednoznačně zamýšlí dosáhnout změny využití pozemku pro účely bydlení. Takový postup přitom
není sám o sobě protiprávní či zcela nelegitimní. Nicméně v dané souvislosti Nejvyšší správní
soud stěžovatelku upozorňuje, že na změnu využití pozemků nemá právní nárok, a pokud jejím
návrhům odpůrkyně doposud nevyhověla, není takový postup bez dalšího způsobilý vést
k zásahu do jejích práv. K obdobným závěrům přitom Nejvyšší správní soud dospěl již dříve
např. v rozsudku ze dne 28. 3. 2008, č. j. 2 Ao 1/2008 - 51, kde konstatoval, že vlastník pozemku
nemá právní nárok na určitý způsob využití svého pozemku.
[18] Nejvyšší správní soud současně neshledal, že by odpůrkyně postupovala ve vztahu vůči
stěžovatelce jakkoliv diskriminačně, popř. že by jejím návrhům nevyhověla bez existence
racionálních důvodů. Územní plánování představuje složitou proceduru rozhodování
o komplexním způsobu využití jednotlivých pozemků na území obce, přičemž zde nutně musí
docházet k vyvažování soukromých a veřejných zájmů s tím, že samotné vydání územního plánu
je v pravomoci zastupitelstva obce a je tak nedílnou součástí práva na samosprávu. Zásahy
do tohoto práva přitom mohou soudy činit jen ve výjimečných případech. Nejvyšší správní soud
neshledal, že by při přijímání změny územního plánu odpůrkyně nezohlednila zájmy stěžovatelky,
resp. že by se jejími námitkami a připomínkami nezabývala. Je naopak zřejmé, že odpůrkyně její
argumentaci řádně vypořádala, a splnila tudíž požadavky kladené na zákonnost změny územního
plánu. Zda přijala odpůrkyně řešení z hlediska územního rozvoje nejvhodnější či nejrozumnější,
není Nejvyšší správní soud oprávněn posoudit, a nemůže ani vyhovět faktickému požadavku
stěžovatelky, která se domáhá, aby došlo k změně možného využití jejich pozemků na plochy
určené k bydlení.
[19] Nejvyšší správní soud doplňuje, že krajský soud nepochybil ani v otázce posouzení vzniku
povinnosti stěžovatelky uhradit odpůrkyni náhradu nákladů řízení. Je zřejmé, že odpůrkyně měla
ve věci samé plný úspěch, a že je tudíž namístě jí přiznat náhradu nákladů řízení. Nejvyšší správní
soud navíc nevnímá problematicky ani skutečnost, že odpůrkyně byla v řízení před krajským
i kasačním soudem zastoupena advokátem. Protože je odpůrkyně malá obec a nemá k dispozici
vlastní právní oddělení či zaměstnance s právnickým vzděláním, mohla služeb advokáta využít,
v důsledku čehož je nutné s tím spojené náklady považovat za účelně vynaložené. Proto krajský
soud správně uložil stěžovatelce povinnost nahradit odpůrkyni náklady žalobního řízení a stejným
způsobem lze postupovat i v řízení o této kasační stížnosti.
[20] Krajský soud tedy řádně a přezkoumatelně vypořádal žalobní námitky, při dokazování
v žalobním řízení se nedopustil žádného pochybení a učinil správný závěr o zákonnosti napadené
části změny územního plánu. Ani důvody kasační stížnosti uvedené v §103 odst. 1 písm. a) a d)
tedy nebyly naplněny.
IV. Závěr a náklady řízení
[21] S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
[22] Odpůrkyně byla v řízení o kasační stížnosti zcela úspěšná, proto jí Nejvyšší správní soud
přiznal náhradu nákladů řízení v plné výši. Zástupce odpůrkyně učinil v řízení před Nejvyšším
správním soudem jeden úkon právní služby, kterým je písemné podání soudu ve věci samé [§11
odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů
za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění účinném pro posuzovanou věc
(dále jen „advokátní tarif“)], spočívající ve vyjádření ke kasační stížnosti. Za tento úkon náleží
zástupci odpůrkyně mimosmluvní odměna ve výši 3.100 Kč [§9 odst. 4 písm. d) ve spojení s §7
bodem 5 advokátního tarifu]. Náhrada nákladů řízení se zvyšuje o 300 Kč paušální náhrady
hotových výdajů dle §13 odst. 4 advokátního tarifu. Zástupce odpůrkyně prokázal, že je plátcem
daně z přidané hodnoty, a proto se odměna zvyšuje o částku 714 Kč spočívající v 21 % daně
z přidané hodnoty z částky 3.400 Kč. Odměnu za přípravu a převzetí zastoupení podle §11
odst. 1 písm. a) advokátního tarifu však Nejvyšší správní soud právnímu zástupci odpůrkyně
nepřiznal, neboť ten ji zastupoval již v řízení před krajským soudem a byl tak s danou věcí
náležitě obeznámen. Z tohoto důvodu Nejvyšší správní soud rozhodl o povinnosti stěžovatelky
zaplatit odpůrkyni k rukám jejího zástupce náklady řízení o kasační stížnosti jen v celkové výši
4.114 Kč, přičemž ke splnění této povinnosti jí uložil přiměřenou lhůtu 30 dnů od právní moci
tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. března 2020
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu