ECLI:CZ:NSS:2020:4.AS.198.2018:50
sp. zn. 4 As 198/2018 - 50
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců
Mgr. Petry Weissové a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobce: O. Ž., zast. JUDr. Miloslavem
Moravcem, advokátem, se sídlem Na Laurové 2519/3, Praha 5, proti žalovanému: Krajský úřad
Středočeského kraje, se sídlem Zborovská 11, Praha 5, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 14.
3. 2016, č. j. 142748/2015/KÚSK, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského
soudu v Praze ze dne 29. 5. 2018, č. j. 45 A 44/2016 – 37,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
[1] Městský úřad v Říčanech, odbor životního prostředí (dále jen „správní orgán prvního
stupně“) rozhodnutím ze dne 16. 10. 2013, č. j. 11782/2013-MURI/OŽP/00085 (dále
jen „rozhodnutí správního orgánu prvního stupně“), uznal žalobce vinným ze spáchání správního
deliktu podle §88 odst. 1 písm. i) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále
jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“), kterého se žalobce dopustil tím, že bez souhlasu orgánu
ochrany přírody provedl škodlivý zásah do významného krajinného prvku, vodního toku
a Dvorského rybníka na pozemku p. č. 651 v k. ú. Těptín (dále jen „rybník“). Škodlivý zásah
žalobce spočíval v odbahnění litorálního pásma rybníka, dále v přehrazení nátokového koryta
rybníka a ve vybudování nového nátoku rybníka, za což byla žalobci uložena pokuta ve výši
25.000 Kč a povinnost nahradit náklady řízení ve výši 1.000 Kč.
[2] Žalovaný v záhlaví uvedeným rozhodnutím (dále jen „napadené rozhodnutí“) zamítl
odvolání žalobce a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrdil.
II.
[3] Žalobou podanou u Krajského soudu v Praze (dále jen „krajský soud“) se žalobce
domáhal zrušení napadeného rozhodnutí. Krajský soud žalobu zamítl jako nedůvodnou
rozsudkem ze dne 29. 5. 2018, č. j. 45 A 44/2016 - 37 (dále jen „napadený rozsudek“).
[4] Krajský soud se neztotožnil s námitkou žalobce o nepřezkoumatelnosti napadeného
rozhodnutí, neboť se žalovaný dostatečně zabýval odvolacími námitkami žalobce a všechny
vypořádal. Žalovaný se neopomněl zabývat ani právním posouzením žalobcovy činnosti včetně
škodlivosti zásahu a příčinnou souvislostí mezi jednáním žalobce a škodlivostí zásahu.
[5] Nedůvodnou shledal krajský soud také námitku žalobce o nedostatečném zjištění
skutkového stavu na místě, kde se žalobce dopustil jednání, pro které byl shledán vinným.
Krajský soud poukázal na odůvodnění téže námitky ve svém předchozím rozsudku v této věci
ze dne 23. 10. 2015, č. j. 46 A 14/2014 – 42, a doplnil, že skutková zjištění, z nichž správní
orgány vycházely, potvrdil ve svých podáních samotný žalobce. Skutkový stav věci
proto považoval za dostatečně zjištěný.
[6] Krajský soud nepřisvědčil ani námitce žalobce, že správní orgány nezohlednily
rozhodnutí, která předcházela protiprávnímu jednání žalobce. Jediným takovým rozhodnutím,
na něž žalobce poukázal, však podle krajského soudu bylo rozhodnutí Městského úřadu Říčany
jako vodoprávního úřadu ze dne 10. 4. 2014, č. j. 95113/2014-MURI/OVÚ/00365, kterým
byl schválen manipulační a provozní řád rybníka; to žalovaný na straně 6 napadeného rozhodnutí
zohlednil a vypořádal se s ním.
[7] Stejně tak za důvodnou nepovažoval krajský soud námitku žalobce, že žalovaný
neprokázal zásah do nátoku vytvořeného usazováním sedimentu a zásah do litorálního pásma
v nátokové části rybníka. Žalobce totiž ve svých podáních učiněných v průběhu správního řízení
tyto zásahy do významného krajinného prvku potvrdil.
[8] K námitce týkající se původu přehrazeného nátoku do rybníka spočívající v tvrzení,
že žalobce obnovil původní nátok do rybníka, nikoliv že vytvořil nový, krajský soud
dodal, že z hlediska odpovědnosti žalobce za předmětný správní delikt není rozhodné,
zda byl tento nátok původním nátokem či nátokem nově vytvořeným, nýbrž je významné
pouze to, že přehrazený nátok je významným krajinným prvkem podle §3 odst. 1 písm. b)
zákona o ochraně přírody a krajiny, žalobce do něj úpravami zasáhl bez souhlasu orgánu ochrany
přírody a krajiny a tento zásah byl škodlivý.
[9] Na závěr se krajský soud vyjádřil k námitce absence škodlivosti zásahu, kterou shledal
rovněž nedůvodnou. Žalobce namítal, že škodlivost zásahu nebyla prokázána. Krajský soud
uzavřel, že pojem škodlivost je nutno vykládat v souladu s §4 odst. 2 zákona o ochraně přírody
a krajiny, a sice jako zásah, který vede k poškození či zničení významného krajinného prvku
nebo ohrožení či oslabení jeho ekologicko-stabilizační funkce. Správní orgány dostatečně
vyložily, v čem škodlivost zásahu do významného krajinného prvku - rybníka spočívala,
tudíž tento znak skutkové podstaty daného správního deliktu byl naplněn.
III.
[10] Proti napadenému rozsudku se žalobce (dále jen „stěžovatel“) brání kasační stížností
z důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Navrhuje napadený rozsudek zrušit a věc vrátit
krajskému soudu k dalšímu řízení.
[11] V kasační stížnosti stěžovatel namítá, že krajský soud nesprávně posoudil všechny
podmínky vzniku odpovědnosti za správní delikt. Konkrétně se stěžovatel vyjadřuje
k předpokladu škodlivosti zásahu do významného krajinného prvku, která je nezbytná pro vznik
jeho odpovědnosti za správní delikt podle §88 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně přírody
a krajiny. Škodlivost zásahu musí být podle stěžovatele jednoznačně prokázána, nikoliv
pouze hypoteticky dovozována, jak učinil krajský soud. Musí být tedy prokázán i faktický
(ověřitelný) dopad na významný krajinný prvek, tedy to, v jakém konkrétní rozsahu se škodlivost
zásahu stěžovatele projevila. Krajský soud i žalovaný podle stěžovatele dovozují, že jeho činností
došlo k odstranění litorálního pásma rybníka, a to bez potřebného souhlasu orgánu ochrany
přírody, aniž by existoval pro tento zásah konkrétní důkaz. Krajský soud podle námitky
stěžovatele nedostatečně posoudil skutečnosti, které měly být zjištěny na základě hodnocení
důkazů, jelikož se důkazy nezabýval v patřičném rozsahu, a podstatné skutečnosti tak zůstaly
v rámci hodnocení důkazů nepovšimnuty.
IV.
[12] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti odkazuje na odůvodnění napadeného
rozhodnutí, ve kterém se zabýval všemi podstatnými skutečnostmi, a to rozsahem oprávnění,
rozsahem skutečně provedených prací a zásahů a následně vyvodil jejich škodlivost.
Zpochybňuje-li stěžovatel závěry žalovaného o škodlivosti zásahu, přechází na něj důkazní
břemeno. Stěžovatel však neuvádí taková tvrzení, ani nenavrhuje takové důkazy, které by vedly
ke zpochybnění závěrů žalovaného o škodlivosti zásahu. Žalovaný poukazuje i na objektivní
odpovědnost za protiprávní jednání vyplývající z §88 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně přírody
a krajiny a nemožnost liberace, což zdůrazňuje závažnost daného protiprávního jednání.
Žalovaný dodává, že v předchozím rozsudku krajského soudu č. j. 46 A 14/2014 - 42, který
nynějšímu řízení předcházel, krajský soud žalovanému vytkl pouze to, že se s otázkou škodlivosti
zásahu nedostatečně vypořádal, což žalovaný v napadeném rozhodnutí učinil.
[13] Stěžovatel v replice k tomuto vyjádření žalovaného doplňuje, že v rámci prací
na odbahnění rybníka muselo dojít k dočasnému přehrazení jednoho nátoku z důvodu umožnění
přejezdu lehké techniky k rybníku bez zásahu do mělkovodí. Zásah do biodiverzity rybníka
byl však s ohledem na použitou techniku minimální. Přehrazení náhonu bylo po skončení prací,
přesněji po dvou dnech, odstraněno a mělkovodí zůstalo zcela neporušeno.
V.
[14] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[15] Kasační stížnost není důvodná.
[16] Jedinou spornou otázkou nastolenou v kasační stížnosti je naplnění jednoho z předpokladů
odpovědnosti stěžovatele za správní delikt, a to škodlivosti zásahu do významného krajinného
prvku jako jednoho ze znaků skutkové podstaty správního deliktu podle §88 odst. 1 písm. i)
zákona o ochraně přírody a krajiny.
[17] Podle §3 odst. 1 písm. b) věta první a druhá zákona o ochraně přírody a krajiny, významný
krajinný prvek jako ekologicky, geomorfologicky nebo esteticky hodnotná část krajiny utváří její typický vzhled
nebo přispívá k udržení její stability. Významnými krajinnými prvky jsou lesy, rašeliniště, vodní toky, rybníky,
jezera, údolní nivy.
[18] Podle §4 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, jsou významné krajinné prvky chráněny
před poškozováním a ničením. Využívají se pouze tak, aby nebyla narušena jejich obnova a nedošlo k ohrožení
nebo oslabení jejich stabilizační funkce. K zásahům, které by mohly vést k poškození nebo zničení významného
krajinného prvku nebo ohrožení či oslabení jeho ekologicko-stabilizační funkce, si musí ten, kdo takové zásahy
zamýšlí, opatřit závazné stanovisko orgánu ochrany přírody. Mezi takové zásahy patří zejména umisťování
staveb, pozemkové úpravy, změny kultur pozemků, odvodňování pozemků, úpravy vodních toků a nádrží a těžba
nerostů. Podrobnosti ochrany významných krajinných prvků stanoví ministerstvo životního prostředí obecně
závazným právním předpisem.
[19] K závěru o odpovědnosti za správní delikt podle §88 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně
přírody a krajiny musí být mimo další předpoklady (protiprávního jednání se dopustil stěžovatel
jako fyzická osoba při výkonu podnikatelské činnosti, svým jednáním zasáhl do významného
krajinného prvku, jednání uskutečnil bez souhlasu orgánu ochrany přírody) splněna
také podmínka, že jde o zásah škodlivý. Tuto škodlivost musí prokázat a v rozhodnutí
odůvodnit správní orgány (srov. shodně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
23. 4. 2004, č. j. 6 A 144/2002 – 29, nebo ze dne 18. 12. 2008, č. j. 1 As 94/2008 - 53). V souzené
věci přitom není sporu, že právě pro nedostatečné posouzení škodlivosti zásahu ze strany
správních orgánů krajský soud předchozí rozhodnutí žalovaného zrušil svým rozsudkem
ze dne 23. 10. 2015, č. j. 46 A 14/2014 - 42. Bylo tedy na žalovaném, aby své předchozí
pochybení napravil.
[20] V nyní žalobou napadeném rozhodnutí se žalovaný škodlivostí zásahu podrobně zabýval.
Z napadeného rozhodnutí vyplývá, že správní orgány odsouhlasily pouze provedení odbahnění
rybníka, nikoliv jiný zásah do rybníka či vodního toku. Za škodlivý zásah tedy považovaly
narušení mělkovodní části významných krajinných prvků, provedeným odbahněním nemělo dojít
k zásahu do stávajícího litorálního pásma v místě nového vtoku, neboť tím došlo ke zničení
biotopu a snížení vodní hladiny rybníka. Původní koryto ztratilo svou ekologickou
funkci, neboť jeho přehrazení zeminou mělo negativní dopad na vodní tok. Po zásahu
stěžovatele bylo litorální pásmo hlubší než 0,5 metru, z čehož žalovaný usoudil, že došlo
k odstranění nejcennější části litorálu, na nějž je vázaná řada rostlin a živočichů, došlo ke snížení,
narušení a omezení biodiverzity. Uvedenými zásahy tak byl narušen ekosystém rybníka.
[21] Krajský soud při přezkumu úvah žalovaného vyšel z toho, že „[p]ojem škodlivosti
je přitom nutno vykládat systematicky v návaznosti na §4 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny,
tedy bude se zásadně jednat o zásah, který vedl k poškození nebo zničení významného krajinného prvku
nebo ohrožení či oslabení jeho ekologicko-stabilizační funkce. (…) jde o takový zásah, ke kterému bylo nutno
podle §4 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny získat souhlas orgánu ochrany přírody a jeho provedení
zapříčinilo poškození nebo zničení významného krajinného prvku nebo ohrožení či oslabení jeho funkcí.“ S tímto
východiskem krajského soudu pro další úvahy o naplnění daného znaku skutkové podstaty
správního deliktu podle §88 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně přírody a krajiny se Nejvyšší
správní soud beze zbytku ztotožňuje.
[22] Vycházeje z výše uvedené premisy krajský soud přezkoumal závěry žalovaného v otázce
škodlivosti zásahu a předeslal, že žalovaný ve svých úvahách vycházel z dostatečně zjištěného
skutkového stavu (došlo k odbahnění části litorálního pásma rybníka, které má nyní hloubku větší
než 0,5 metru, došlo k přehrazení jednoho z nátoků rybníka zeminou a svedení vody do jiného,
nově prohloubeného). Krajský soud shrnul, že ze závěrů žalovaného lze dovodit, že „žalobcem
přehrazeným korytem přestala protékat voda, a tudíž ztratilo ekologickou a stabilizační funkci vodního toku
a došlo k negativnímu ovlivnění ekosystému, který byl na vodní prostředí vázán, zejména pokud jde o prostor
vyvýšeniny porostlé olšemi. Žalobce dále odstranil nejcennější část litorálního pásma v rozmezí 0 – 0,5 m hloubky,
na níž je vázána celá řada rostlin a živočichů, zejména obojživelníků, mokřadních rostlin a bezobratlých,
čímž byl narušen ekosystém rybníka a došlo ke snížení jeho biologické rozmanitosti.“ Tyto závěry považoval
za dostatečné a potvrzující škodlivost zásahu. Také Nejvyšší správní soud považuje předestřené
úvahy za dostačující k přijetí závěru, že škodlivost zásahu provedeného žalobcem byla prokázána.
[23] Krajský soud také přiléhavě poukázal na skutečnost, že z hlediska posouzení zásahu
jako škodlivého není významné, že stěžovatelem přehrazený nátok nebyl nátokem původním,
ale právě ten nátok, který stěžovatel svojí činností vyhloubil, byl oním „původním“ nátokem.
Podstatné totiž je, že uvedený, stěžovatelem přehrazený, nátok byl vodním tokem,
tedy významným krajinným prvkem a že žalobce do něj zasáhl bez souhlasu orgánu ochrany
přírody a tento zásah byl škodlivý z důvodů již shora uvedených. Ani těmto závěrům
nemá kasační soud co vytknout. Pouze doplňuje, že škodlivost zásahu je zde znakem skutkové
podstaty a jak plyne z výše již citovaného §4 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny,
škodlivost zásahu může spočívat i v tom, že tento zásah ohrozí či oslabí ekologicko-stabilizační
funkce významného krajinného prvku. Škodlivost v dané věci tedy není jen hypotetická,
jak stěžovatel namítá, správní orgány dostatečně vysvětlily, v čem byl zásah škodlivý a krajský
soud nepochybil, dal-li jim za pravdu.
[24] Nadto se stěžovatel mýlí, má-li za to, že k tomu, aby byl zásah škodlivý, musí nastat
i takový škodlivý následek, který lze kvantifikovat. K tomu, aby byl zásah posouzen jako škodlivý,
totiž postačuje závěr o ohrožení či oslabení funkcí významného krajinného prvku (srov. §4
odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny), což v souzené věci žalovaný dovodil.
[25] Tvrdil-li stěžovatel, že jím provedený zásah byl nutný pro umožnění přístupu lehké
techniky, aby nebylo poškozeno mělkovodí, lze konstatovat, že ani tato skutečnost jej nezbavuje
povinnosti vyžádat si k takovému zásahu souhlasné stanovisko orgánu ochrany přírody.
Je to totiž právě orgán ochrany přírody, který je odborně způsobilý posoudit, zda zamýšlený
zásah může významný krajinný prvek zasáhnout (poškodit, zničit, ohrozit či oslabit
funkce) negativním způsobem a v návaznosti na to zvážit možnosti udělení souhlasu s ním.
I zdánlivě „neškodný“ záměr totiž může být škodlivý (obdobně viz již citovaný rozsudek
č. j. 6 A 144/2002 - 29). I tato kasační námitka je nedůvodná.
[26] Stěžovatel obecně namítal i skutečnost, že krajský soud neprovedl důkazy jím navržené,
proto v rámci hodnocení důkazů nezohlednil všechny skutečnosti týkající se škodlivosti zásahu.
To vedlo k nesprávnému posouzení právní otázky krajským soudem.
[27] Problematikou rozsahu dokazování se Nejvyšší správní soud opakovaně ve své judikatuře
zabýval (např. v rozsudku ze dne 1. 4. 2008, č. j. 9 Azs 15/2008 - 108, dále ze dne 28. 5. 2009,
č. j. 6 Azs 26/2009 – 100, či ze dne 2. 9. 2009, č. j. 2 Azs 26/2009 - 123) a setrvale zastává
názor, že soud není povinen provést všechny důkazy navrhované účastníkem řízení,
avšak je vždy povinen náležitě odůvodnit tento svůj postup, tedy vysvětlit, z jakých důvodů
navržené důkazy neprovedl.
[28] Krajský soud v odstavci 26. napadeného rozsudku vyložil, jaké důkazy stěžovatel navrhl
(kopii zaměření rybníka ze srpna 2011, ortofotomapy s vyznačením řádných a evidovaných
nátoků do rybníka, spis krajského soudu sp. zn. 46 a 14/2014) a z jakého důvodu je neprovedl.
Považoval je z hlediska posouzení věci za nadbytečné. Podle krajského soudu vyplynuly
skutečnosti rozhodné pro posouzení věci již z obsahu správního spisu, jelikož správní orgány
zjistily skutkový stav věci dostatečně, v souladu s §3 správního řádu, čemuž kasační soud
přitakává. Nejvyšší správní soud proto neshledal uvedenou stížnostní námitku důvodnou. Krajský
soud nebyl povinen provést všechny navržené důkazy a svůj postup náležitě odůvodnil, žádného
pochybení se proto nedopustil.
[29] Stěžovatel v kasační stížnosti a opakovaně i v replice k vyjádření žalovaného namítal,
že přehrazení nátoku bylo pouze dočasné pro umožnění přístupu techniky k rybníku.
Tuto argumentaci však neuplatňoval ve správním řízení ani v žalobě. Stěžovateli přitom
nic nebránilo uvedenou skutečnost uvést již v žalobě. Jelikož tak neučinil, jedná se o námitku,
kterou nyní kasační soud není oprávněn posuzovat, neboť se jedná o kasační námitku
nepřípustnou podle §104 odst. 4 s. ř. s.
[30] S ohledem na uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že škodlivost zásahu,
jež představuje jeden ze znaků skutkové podstaty správního deliktu podle §88 odst. 1 písm. i)
zákona o ochraně přírody a krajiny, byla prokázána. Krajský soud spornou otázku posoudil
správně a kasační důvod vyplývající z §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. nebyl naplněn.
VI.
[31] Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou, proto ji zamítl podle §110
odst. 1 věty druhé s. ř. s.
[32] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60
odst. 1 s. ř. s. za použití §120 téhož zákona. Žalobce nebyl úspěšný, nemá tedy právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalovaný jako v řízení úspěšný účastník by měl na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti právo a sám také paušální náhradu nákladů za písemné úkony
učiněné v řízení uplatnil. Nejvyšší správní soud však s odkazem na usnesení rozšířeného senátu
ze dne 31. 3. 2015, č. j. 7 Afs 11/2014 - 47 [„S výkonem působnosti jednotlivých správních orgánů
je nerozlučně spojena též povinnost tuto činnost obhájit u nezávislého soudu, povolaného na základě příkazu
ústavodárce k ochraně práv jednotlivců (srov. čl. 36 odst. 2 Listiny základní práv a svobod). Náklady
takto vzniklé při této standardní činnosti správních orgánů jsou stejně jako veškeré náklady na fungování veřejné
správy hrazeny z veřejných rozpočtů, tj. z výtěžku daní a poplatků hrazených všemi občany na základě zákona.“]
shledal, že vynaložené náklady v souzené věci nepřekračují rámec běžné úřední činnosti
žalovaného, a proto rozhodl, že žádný z účastníků nemá na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti právo.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. prosince 2020
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu