ECLI:CZ:NSS:2020:4.AS.208.2018:29
sp. zn. 4 As 208/2018 - 29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců
Mgr. Petry Weissové a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobce: T. N., zast. Mgr. Jaroslavem
Topolem, advokátem, se sídlem Na Zlatnici 301/2, Praha 4, proti žalovanému: Krajský úřad
Olomouckého kraje, se sídlem Jeremenkova 40a, Olomouc, proti rozhodnutí žalovaného ze dne
4. 7. 2016, č. j. KUOK 68861/2016, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského
soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci ze dne 30. 4. 2018, č. j. 60 A 24/2016 - 23,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
[1] Magistrát města Olomouce, odbor agendy řidičů a motorových vozidel
(dále jen „správní orgán prvního stupně“) rozhodnutím ze dne 29. 5. 2015,
č. j. SMOL/100353/2015/OARMV/ODPD/Kuc (dále jen „rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně“) rozhodl, že se žalobce jako provozovatel vozidla tovární značky Ford Transit,
registrační značky X, dopustil přestupku podle §125c odst. 1 písm. f) bod 3 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním
provozu), neboť v rozporu s §18 odst. 4 zákona o silničním provozu překročil nejvyšší
dovolenou rychlost stanovenou pro jízdu v obci právním předpisem na 50 km/h, jelikož řídil
uvedené motorové vozidlo rychlostí 78 km/h. Za spáchaný přestupek byla žalobci uložena
sankce ve formě pokuty ve výši 3.000 Kč a povinnost uhradit náklady řízení o přestupku ve výši
1.000 Kč.
[2] Proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně podal žalobce odvolání. O odvolání
rozhodl žalovaný v záhlaví uvedeným rozhodnutím (dále jen „napadené rozhodnutí“)
tak, že odvolání zamítl jako opožděné.
II.
[3] Žalobou u Krajského soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci (dále jen „krajský soud“)
se žalobce domáhal zrušení napadeného rozhodnutí i rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně. Krajský soud žalobu zamítl jako nedůvodnou rozsudkem ze dne 30. 4. 2018,
č. j. 60 A 24/2016 - 23 (dále jen „napadený rozsudek“).
[4] Krajský soud přisvědčil závěru žalovaného o opožděnosti podaného odvolání
proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. V otázce posouzení rozsahu plné moci
udělené žalobcem zmocněnkyni však krajský soud s žalovaným nesouhlasil. Vyloučení oprávnění
zmocněnkyně žalobce k doručování písemnosti v plné moci shledal přípustným s odkazem
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2015, č. j. 8 As 180/2014 - 45,
podle nějž „rozsah zmocnění k určité skupině úkonů nebo pro určitou část řízení ve smyslu §33 odst. 2
písm. a) správního řádu lze formulovat negativním výčtem, tedy v plné moci vymezit úkony, na něž se zmocnění
nevztahuje s tím, že ke všem ostatním úkonům v řízení je zástupce zmocněn.“
[5] V úvahách o správnosti postupu správního orgánu prvního stupně při doručování
rozhodnutí a účinnosti tohoto doručení krajský soud přisvědčil žalovanému, že s ohledem
na žádost zmocněnkyně žalobce, která nehledě na rozsah zmocnění v plné moci požádala správní
orgán prvního stupně o doručování všech písemností na jí zvolenou elektronickou adresu,
měl správní orgán prvního stupně oprávněné pochybnosti o rozsahu uděleného zmocnění.
Z uvedeného důvodu krajský soud uzavřel, že správní orgán prvního stupně posoudil správně
plnou moc jako neomezenou podle §34 odst. 3 s. ř. s. Rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně tak bylo podle krajského soudu v souladu se zákonem doručováno zmocněnkyni žalobce
a bylo jí doručeno dne 7. 7. 2015. Námitku žalobce o neúčinnosti doručování tudíž shledal
krajský soud nedůvodnou.
[6] Krajský soud nakonec označil jednání žalobce a jeho zmocněnkyně (ohledně omezení
zmocnění a uplatněných požadavků na doručování ve správním řízení) za účelové. Krajský soud
vzhledem k průběhu správního řízení zdůraznil, že žalobcova zmocněnkyně přijímala písemnosti
a aktivně se správním orgánem prvního stupně komunikovala. K námitce žalobce,
že se zmocněnkyně nezdržuje na adrese svého trvalého pobytu, což je důvod, pro který žalobce
omezil plnou moc udělenou zmocněnkyni, krajský soud dodal, že zmocněnkyně žádala
o doručování písemností na svoji elektronickou adresu a po většinu doby trvání správního řízení
měla přístupnou i datovou schránku, tudíž shrnul, že „[c]ílem omezení plné moci v kontextu
následné komunikace zmocněnkyně žalobce se správním orgánem tak bylo zřetelně vyvolání procesního zmatku
a jeho následné využití zvolením odpovídající procesní strategie.“
[7] Z uvedených důvodů považoval krajský soud doručení rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně fikcí na adresu trvalého pobytu zmocněnkyně žalobce (s ohledem na nepotvrzení
doručení písemnosti na označené elektronické adrese) za souladné s §19 a §24 odst. 1 správního
řádu a ve shodě s žalovaným nakonec uzavřel, že rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
bylo doručeno fikcí dne 7. 7. 2015. Následné odvolání žalobce proti uvedenému rozhodnutí,
podané dne 5. 5. 2016, bylo tudíž opožděné.
III.
[8] Proti napadenému rozsudku se žalobce (dále jen „stěžovatel“) brání kasační stížností.
Navrhuje napadený rozsudek zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení.
[9] V kasační stížnosti stěžovatel namítá, že doručování rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně nebylo právně účinné, jelikož plná moc udělená stěžovatelem zmocněnkyni
vyjímala z rozsahu zmocnění právě doručování písemností. Žalovanému podle stěžovatele
nevznikla pochybnost o rozsahu zmocnění, avšak pouze zastával názor, že nehodlá vyhovět
stěžovateli vzhledem ke kogentnímu §33 odst. 2 písm. b) ve správním řádu. Krajský soud
tak podle stěžovatele nesprávně vyložil úvahy žalovaného.
[10] Stěžovatel má za to, že jeho zmocněnkyně byla oprávněna za něj činit podání a takovým
podáním mohla požádat správní orgán prvního stupně jménem stěžovatele o doručování
písemností na elektronickou adresu, což také učinila. Jednalo se však o elektronickou adresu,
která sloužila k doručování písemností stěžovateli. V případě neúspěšného doručení
na tuto elektronickou adresu byl tudíž správní orgán prvního stupně povinen doručit písemnost
poštou přímo stěžovateli, nikoliv jeho zmocněnkyni. Podle stěžovatele nemohly s ohledem
na uvedené vzniknout pochybnosti o rozsahu udělené plné moci.
[11] K závěru krajského soudu o obstrukcích stěžovatele a jeho zmocněnkyně v procesu
doručování písemností stěžovatel potvrdil, že zmocněnkyně komunikovala se správními orgány,
to však podle stěžovatele neznamená, že správní orgány doručovaly písemnosti správně.
Stěžovatel vyloučil zmocněnkyni z doručování pouze proto, aby vyloučil problémy
při doručování, nikoliv z důvodu snahy o zneužití práva či obstrukce, jak naznačil krajský soud.
IV.
[12] Žalovaný možnosti vyjádřit se ke kasační stížnosti nevyužil.
V.
[13] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[14] Kasační stížnost není důvodná.
[15] Krajský soud mimo jiné své rozhodnutí v napadeném rozsudku odůvodnil účelovostí
postupu stěžovatele při udělení zmocnění a vymezení rozsahu úkonů, k nimž je zmocněnkyně
oprávněna.
[16] Ze správního spisu se podává, že dne 4. 3. 2015 byl stěžovateli doručen
do vlastních rukou příkaz, kterým správní orgán prvního stupně uznal stěžovatele vinným
ze spáchání přestupku a uložil mu pokutu. Již odpor proti příkazu byl učiněn elektronickým
podáním z e-mailové adresy X. Přílohou tohoto podání byla nepodepsaná plná moc ze dne 6. 3.
2015, která opravňovala M. V. jako zmocněnkyni k zastupování stěžovatele v celém řízení „mimo
doručování písemností“. Následně byla již podepsaná plná moc stejného znění [„T. N. (…) tímto (…)
uděluje M.V. (…) plnou moc pro zastupování ve správním řízení vedeném proti jeho osobě, a to v plném rozsahu
pro celé řízení spisové značky (…), včetně řízení odvolacího, mimo doručování písemností.“] předložena
správnímu orgánu prvního stupně dne 24. 3. 2015. Předvolání k ústnímu jednání u správního
orgánu prvního stupně bylo doručeno stěžovateli dne 7. 4. 2015 a jeho zmocněnkyni do datové
schránky dne 29. 3. 2015. Dne 20. 4. 2015 byla věc projednána, a to za přítomnosti zmocněnkyně
stěžovatele. Na další ústní jednání dne 6. 5. 2015 se již stěžovatel ani zmocněnkyně nedostavili.
Téhož dne však zmocněnkyně stěžovatele požádala správní orgán prvního stupně o zaslání
protokolu z jednání a následně i veškerých dalších písemností v rámci správního řízení týkajícího
se stěžovatele na výše uvedenou e-mailovou adresu. Současně sdělila, že znepřístupnila
svou datovou schránku. Rozhodnutí tedy správní orgán prvního stupně odeslal na e-mailovou
adresu X. Jelikož doručení na tuto e-mailovou adresu nebylo zmocněnkyní potvrzeno, zaslal
správní orgán prvního stupně své rozhodnutí poštou na adresu trvalého pobytu zmocněnkyně
stěžovatele. Dne 24. 6. 2015 byla daná zásilka připravena k vyzvednutí na poště a následně dne 9.
7. 2015 (po uplynutí úložní doby) vložena do schránky zmocněnkyně. Dne 9. 5. 2016 bylo
správnímu orgánu prvního stupně doručeno odvolání stěžovatele proti rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně, které bylo podáno k poštovní přepravě dne 5. 5. 2016. Stěžovatel
v odvolání namítal, že mu rozhodnutí správního orgánu prvního stupně nebylo nikdy doručeno a
dozvěděl se o něm až z vyrozumění o nedoplatku.
[17] Z popsaného průběhu správního řízení tedy vyplývá, že zmocněnkyně stěžovatele
od doby předložení plné moci správnímu orgánu prvního stupně za stěžovatele jednala, přijímala
písemnosti a aktivně se správním orgánem prvního stupně komunikovala, požádala
též o doručování písemností na elektronickou adresu, a to dokonce opakovaně a také reagovala
na písemnosti jí takto doručované.
[18] Již z uvedeného průběhu správního řízení ve spojení s následně uplatněnou odvolací
námitkou o nedoručení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně stěžovateli je zřejmé,
že cílem omezení plné moci udělené zmocněnkyni tak, že byla udělena v plném rozsahu pro celé
řízení „mimo doručování písemností“, bylo zřetelně vyvolání procesního zmatku a následné využití
odpovídající strategie ve snaze dosáhnout zániku odpovědnosti za přestupek. O uvedeném
ostatně svědčí nejen stěžovatelem v žalobě vznesená námitka prekluze přestupku (viz bod [9]
žaloby), ale i v kasační stížnosti obsažené vyjádření o tom, že vydání správního rozhodnutí
bylo v rozporu se stěžovatelovými zájmy, neboť s největší pravděpodobností vyzní
proti němu (srov. odst. [23] doplnění kasační stížnosti).
[19] Otázkou obstrukčního jednání ve skutkově a právně obdobných věcech účastníků
zastoupených stejným právním zástupcem jako nyní se Nejvyšší správní soud zabýval
již např. ve svých rozsudcích ze dne 17. 10. 2014, č. j. 4 As 171/2014 - 26, ze dne 2. 8. 2017,
č. j. 6 As 28/2017 – 45, či ze dne 18. 10. 2018, č. j. 7 As 297/2018 - 41. Závěry v nich uvedené
jsou plně použitelné i v projednávané věci.
[20] Nejvyšší správní soud např. ve výše zmíněném rozsudku č. j. 6 As 28/2017 - 48 dospěl
k závěru, že „nemá sebemenších pochyb o tom, že se v tomto případě jednalo o procesní strategii snažící
se vytvořit procesní past (…). Samotný stěžovatel ve své kasační stížnosti totiž nepopírá, že volba zmocněnkyně
byla provedena z toho důvodu, že hodlal využít jejích „právních znalostí“ při styku se správními orgány,
avšak zároveň věděl o tom, že doručování takové osobě (…) bude prakticky nemožné. Tedy zjevně si „vybral“
zástupce, u něhož dopředu věděl, že mu bude obtížné (či spíše nemožné) doručovat. Nejvyšší správní soud v obecné
rovině nezpochybňuje možnost účastníka řízení omezit plnou moc pouze na některé úkony (viz ustanovení §33
odst. 2 písm. a) správního řádu), na druhou stranu však nemůže aprobovat zjevně účelový postup, kdy účastník
řízení si zvolí zástupce, o němž dopředu ví, že bude pro správní orgány nekontaktní, přičemž omezí plnou
moc tak, aby z rozsahu zmocnění vyloučil doručování, a to vše v souladu se zjevnou obstrukční
strategií; pokud by totiž správní orgány postupovaly jiným způsobem, tj. doručovaly by pouze stěžovateli osobně,
ihned by stěžovatel zřejmě namítal, že ze strany správních orgánů došlo k porušení kogentního ustanovení §34
odst. 2 správního řádu, podle kterého ‚S výjimkou případů, kdy má zastoupený něco v řízení osobně
vykonat, doručují se písemnosti pouze zástupci. Doručení zastoupenému nemá účinky pro běh
lhůt, nestanoví-li zákon jinak.‘ Nejvyšší správní soud proto tuto strategii označuje za zjevné zneužití
procesního práva, kterému nemůže poskytnout právní ochranu.“
[21] Procesní taktika, jakou stěžovatel zvolil i v tomto případě, je kasačnímu soudu
již dostatečně známa (viz výše označené věci sp. zn. 6 As 28/2017 a sp. zn. 7 As 297/2018,
v nichž také jako zmocněnkyně účastníka ve správním řízení vystupovala M. V.). Jedná se vždy o
stejný postup, kdy je účastník správního řízení zastoupen na základě plné moci udělené třetí
osobě, která požádá o doručování na elektronickou adresu a následně nepotvrdí převzetí takto
doručované písemnosti podle §19 odst. 9 správního řádu, písemnost se proto doručuje na adresu
trvalého pobytu tohoto zmocněnce, kde je písemnost doručena fikcí s následným vhozením do
domovní schránky a posléze (s odstupem delší doby) účastník správního řízení (obviněný z
přestupku) zpochybňuje správnost doručování zmocněnci, někdy též i samotnou existenci
zmocnění (srov. věc sp. zn. 4 As 171/2014). Jedná se tedy zjevně o promyšlenou procesní
taktiku, která má za cíl protahovat správní řízení a dosáhnout prekluze odpovědnosti za
přestupek.
[22] Krajský soud tudíž při posuzování postupu správních orgánů při doručování nepochybil,
zabýval-li se tím, jakým úmyslem byli stěžovatel a zmocněnkyně vedeni při sepisování plné moci,
a proto Nejvyšší správní soud shledal námitku stěžovatele, v níž rozporoval, že z jeho strany
jde o obstrukční jednání, za nedůvodnou (viz již citovaný rozsudek č. j. 7 As 297/2018 - 40,
nebo obdobně též rozsudek č. j. 4 As 171/2014 - 26). Posláním soudní moci, jejímž cílem
je ochrana základních práv a svobod podle čl. 4 Ústavy České republiky, není ochrana
takovýchto praktik, zneužívajících práva. Krajský soud tudíž správně založil svůj závěr
o nedůvodnosti žaloby i na úvahách o účelovosti jednání stěžovatele a jeho zmocněnkyně.
[23] Nejvyšší správní soud se dále zabýval i námitkou týkající se doručování rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně stěžovateli, resp. jeho zmocněnkyni.
[24] Stěžovatel považoval doručení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně za právně
neúčinné, protože jeho zmocněnkyně nebyla k přebírání doručovaných písemností zmocněna
plnou mocí, resp. zmocnění k „doručování písemností“ bylo z jeho strany vyloučeno.
[25] Nejvyšší správní soud se neztotožnil s uvedenou námitkou stěžovatele. Zmocněnkyně
stěžovatele předložila dne 24. 3. 2015 správnímu orgánu prvního stupně plnou moc
k zastupování stěžovatele s jednoznačným omezením oprávnění zmocněnkyně „mimo doručování
písemností“ (viz citace plné moci v odst. [16]). Předmětem sporu je však stricto sensu otázka
oprávnění zmocněnkyně k „přijímání doručovaných písemností“. Podle kasačního soudu
nebylo v souzené věci v plné moci udělené M. V. vyloučeno „přijímání doručovaných
písemností“ zmocněnkyní stěžovatele, nýbrž již zmíněné „doručování písemností“. Z formulace
plné moci a chování zmocněnkyně, která písemnosti přebírala, se správním orgánem prvního
stupně komunikovala a následně požádala správní orgán prvního stupně o doručování veškerých
písemností na její e-mailovou adresu se současným sdělením o znepřístupnění datové schránky,
vyplývá, že nebylo účelem plné moci vyloučit oprávnění zmocněnkyně stěžovatele k „přijímání
doručovaných písemností“ určených stěžovateli, avšak pouze omezit ji v oblasti „doručování
písemností“. „Doručováním písemností“ je úkon, jímž zmocněná osoba předává určitou
písemnost adresátu. Takový úkon je však zcela odlišný od „přijímání doručovaných písemností“,
o nějž se zde nyní jedná. Tímto úkonem se naopak rozumí takové jednání zmocněnce, kterým
přebírá (přijímá) určitou písemnost za (v zastoupení) adresáta.
[26] Z toho, co již bylo shora uvedeno, vyplývá, že spornou otázkou zde bylo, zda stěžovatel
zmocněnkyni zmocnil k „přijímání doručovaných písemností“ za něj. A nutno dodat, že v tomto
směru plná moc žádné omezení neobsahuje. V daném případě tak tvrzené omezení plné moci
„mimo doručování písemností“ nehrálo roli. Správní orgán prvního stupně přistoupil správně
k doručení napadeného rozhodnutí zmocněnkyni stěžovatele, která i podle znění plné moci
byla oprávněna doručované písemnosti za stěžovatele přijímat.
[27] Nejvyšší správní soud tudíž uzavírá, že ze strany správního orgánu prvního stupně
nedošlo k pochybení při doručování písemnosti do rukou zmocněnkyně stěžovatele.
Naopak jeho postup při doručování písemností ve správním řízení byl v souladu se zákonem
i vzhledem k obsahu udělené plné moci a rozsahu zmocnění. Závěry krajského soudu
jsou tedy správné i v otázce doručování, byť k nim uvedený soud dospěl na základě zčásti odlišné
právní argumentace. Nejvyšší správní soud tudíž pouze korigoval tyto dílčí úvahy,
aniž přitom shledal důvod pro zrušení napadeného rozsudku.
VI.
[28] Nejvyšší správní soud na základě shora uvedené neshledal kasační stížnost důvodnou,
a proto ji zamítl podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s.
[29] Výrok o náhradě nákladů o kasační stížnosti řízení se opírá o §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení
s §120 téhož zákona. Stěžovatel, který neměl v řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů
řízení. Žalovanému v řízení žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly.
Nejvyšší správní soud proto rozhodl, že žádný z účastníků nemá na náhradu nákladů
tohoto řízení právo.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. října 2020
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu