ECLI:CZ:NSS:2020:4.AS.411.2019:32
sp. zn. 4 As 411/2019 - 32
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
Mgr. Aleše Roztočila a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobkyně: ČEZ Distribuce, a. s.,
IČ 24729035, se sídlem Teplická 874/8, Děčín, proti žalovanému: Krajský úřad
Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října 2771/117, Ostrava, o žalobě proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 25. 1. 2018, č. j. MSK 138248/2017, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně
proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 1. 10. 2019, č. j. 25 A 13/2018 - 47,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 1. 10. 2019, č. j. 25 A 13/2018 - 47,
se z r ušuj e a věc se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Shrnutí předcházejícího řízení
[1] Rozhodnutím ze dne 18. 8. 2017, č. 59/17/OP, vydal Magistrát města Ostravy, odbor
ochrany životního prostředí (dále jen „prvoinstanční orgán“), žalobkyni kladné závazné
stanovisko podle §4 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, k zásahu
do registrovaných významných krajinných prvků - č. 15 „Porubský rybník“ na pozemcích
p. č. 2693, 2637 a 2639/1 a č. 17 „Park u porubského nábřeží“ na pozemcích p. č. 2635 a 2634
v katastrálním území Poruba - který by mohl vést k poškození významného krajinného prvku
nebo k ohrožení či oslabení jeho ekologicko-stabilizační funkce. Tento zásah měl spočívat
ve vykácení 24 stromů a 580 m
2
keřů a ořezu 21 stromů. Prvoinstanční orgán vydal závazné
stanovisko mimo jiné za podmínky, že do roka od vykácení dřevin bude provedena náhradní
výsadba dřevin k obnově významného krajinného prvku, a to dvou konkrétně specifikovaných
stromů s konkrétními minimálními rozměry. Rovněž požadoval, aby byla zajištěna následná péče
o vysazené dřeviny po dobu minimálně 3 let od výsadby.
[2] Rozhodnutím ze dne 25. 1. 2018, č. j. MSK 138248/2017, žalovaný podle §90 odst. 1
písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní
řád“), změnil rozhodnutí prvoinstančního orgánu v části týkající se znění jedné z podmínek
kladného závazného stanoviska. Ve zbývající části žalovaný podle §90 odst. 5 správního řádu
zamítl odvolání žalobkyně a rozhodnutí prvoinstančního orgánu potvrdil.
[3] Krajský soud v Ostravě (dále jen „krajský soud“) rozsudkem ze dne 4. 12. 2018,
č. j. 25 A 13/2018 - 22, zrušil rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
V odůvodnění rozsudku soud konstatoval, že nezpochybňuje veřejný zájem na ochraně
významných krajinných prvků ani oprávnění orgánu ochrany přírody stanovit podmínky,
za kterých mohou být zásahy realizovány. Právní řád však dle jeho názoru neopravňuje orgán
ochrany přírody při vydávání závazného stanoviska k zásahu do významného krajinného prvku
uložit adresátům nové povinnosti. Přitom uložení povinnosti bez zákonného zmocnění odporuje
nejen §2 odst. 2 správního řádu, ale i čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy a čl. 4 odst. 1 Listiny základních
práv a svobod. Krajský soud proto uzavřel, že prvoinstanční orgán uložením podmínky
spočívající v povinnosti výsadby a následné péče o dřeviny překročil ústavněprávní mantinely
uplatňování státní moci. Jelikož krajský soud zrušil rozhodnutí žalovaného pro překročení
pravomocí, nezabýval se již dalšími žalobními námitkami.
[4] Výše uvedený rozsudek byl však na základě kasační stížnosti žalovaného zrušen rozsudkem
Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 3. 2019, č. j. 4 As 420/2018 - 29. V něm Nejvyšší správní
soud konstatoval, že „podmínka výsadby a péče o porost v přezkoumávané věci není ve výše nastíněném smyslu
uložením nové povinnosti bez zákonného zmocnění, ale omezením bezprostředně souvisejícím s posuzovanou,
respektive povolovanou činností žalobkyně. Pokud totiž právní řád opravňuje správní orgány udělovat adresátům
veřejnoprávního působení povolení k určité činnosti, opravňuje je v rámci téhož zmocnění stanovit i omezení
bezprostředně související s povolovanou činností, pokud je to v souladu se základními zásadami činnosti správních
orgánů, a to zejména se zásadou přiměřenosti. I takováto omezení jsou svou povahou jakýmisi povinnostmi,
avšak podloženými zákonným zmocněním k povolované činnosti. V posuzované věci je přitom třeba zdůraznit,
že žalobkyně nežádala o povolení ke kácení dřevin, ale o závazné stanovisko k potenciálnímu zásahu
do významného krajinného prvku. Pokud by žalobkyně žádala o kácení dřevin, uložení náhradní výsadby
by skutečně představovalo novou povinnost, která se samotným kácením bezprostředně nesouvisí, a právní řád
pro ni vytváří výslovné zmocnění v §9 zákona o ochraně přírody a krajiny. V případě posuzování zásahu
do významného krajinného prvku však povinnost náhradní výsadby a péče o porost představuje toliko omezení
posuzované činnosti, protože ve své podstatě jen upřesňuje, za jakých okolností nedojde k porušení či zničení
významného krajinného prvku, popřípadě k ohrožení či oslabení jeho ekologicko-stabilizační funkce. Krajský soud
v Ostravě tak pochybil, neboť dospěl k nesprávnému závěru, že stanovení podmínek č. 5 a 6 v závazném
stanovisku, respektive rozhodnutí správních orgánů, nemělo zákonný podklad.“ Podle závazného právního
názoru Nejvyššího správního soudu tak uložení povinnosti k výsadbě stromů nepředstavuje samo
o sobě překročení pravomocí správních orgánů. Z tohoto důvodu Nejvyšší správní soud
rozsudek krajského soudu zrušil a stanovil, že krajský soud „bude v dalším řízení vázán právním
názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto rozsudku a přezkoumatelným způsobem posoudí všechny
žalobní námitky stěžovatele.“
[5] Krajský soud poté rozsudkem ze dne 1. 10. 2019, č. j. 25 A 13/2018 - 47, žalobu zamítl.
V rámci odůvodnění po rekapitulaci okolností věci, žalobních námitek a relevantní právní úpravy
uzavřel, že „krajský soud proto zavázán výše vysloveným právním názorem Nejvyššího správního soudu
konstatuje, že žaloba není důvodná a nezbylo mu, než žalobu v plném rozsahu zamítnout.“
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[6] Proti tomuto rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) včasnou
kasační stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a), d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní
řád správní (dále jen „s. ř. s.“).
[7] Stěžovatelka v kasační stížnosti namítla, že se krajský soud nevypořádal s žádnou z jejích
žalobních námitek, s výjimkou námitky překročení pravomoci správního orgánu při stanovení
podmínky náhradní výsadby, a to ani v napadaném rozsudku, ani v předchozím rozsudku, který
byl Nejvyšším správním soudem zrušen. Poukazuje přitom na skutečnost, že závazný právní
názor Nejvyššího správního soudu se týkal pouze otázky překročení pravomocí správního orgánu
při uložení povinnosti k náhradní výsadbě. Ostatní žalobní námitky nebyly předmětem posouzení
Nejvyšším správním soudem, a krajský soud je tedy nemohl vypořádat pouhým odkazem
na závazný právní názor Nejvyššího správního soudu.
[8] Stěžovatelka rovněž namítá, že předchozím rozsudkem Nejvyššího správního soudu
bylo porušeno její právo na spravedlivý proces. Toto tvrzení opírá zejména o skutečnost,
že Nejvyšší správní soud se v rozsudku vůbec nezmínil o jejím právním názoru na projednávanou
otázku (překročení pravomocí správního orgánu), a nevypořádal se s jejími právními argumenty.
Tím nerespektoval vlastní judikaturu i judikaturu Ústavního soudu. Rozsudek Nejvyššího
správního soudu je podle ní v meritu nesprávný a v odůvodnění nepřezkoumatelný a zavádějící.
V předchozím řízení o kasační stížnosti přitom odkazovala na svoji žalobní argumentaci, v jejímž
rámci namítala, že uvedenou povinnost není možné uložit podle §4 zákona o ochraně přírody
a krajiny, neboť takovou povinnost lze obecně ukládat pouze podle §9 téhož zákona. Jelikož
však stěžovatelka na základě energetického zákona nepotřebuje povolení ke kácení dřevin podle
zákona o ochraně přírody a krajiny, není možné v jejím případě použít ani citovaný §9 zákona
o ochraně přírody a krajiny. Z toho stěžovatelka dovozuje, že při ukládání povinnosti k výsadbě
stromů správní orgány překročily své pravomoci. Dále namítala absenci souhlasu vlastníka
pozemků s náhradní výsadbou, poukazovala na skutečnost, že vlastník pozemku porušil svoji
povinnost stanovenou energetickým zákonem (zajistit, že stromy na pozemku nepřesáhnou výšku
3 m) a tvrdila, že v důsledku realizace jí stanovené povinnosti dojde k bezdůvodnému obohacení
vlastníka pozemků.
[9] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti vyjádřil přesvědčení, že kasační stížnost
by měla být jako nedůvodná zamítnuta. Uvedl, že nadále trvá na věcné správnosti svého
rozhodnutí, na což nemá kasační argumentace stěžovatelky vliv. Rovněž uvedl, že stěžovatelce
uhradil částku 3.000 Kč jako náhradu nákladů řízení na základě dřívějšího rozsudku krajského
soudu, který však byl následně zrušen Nejvyšším správním soudem. Stěžovatelka však tuto částku
žalovanému nevrátila, a ani krajský soud o ní nerozhodl ve svém novém rozsudku. Žalovaný
proto žádá, aby Nejvyšší správní soud stanovil stěžovatelce povinnost zaplatit žalovanému
uvedenou částku.
III. Posouzení kasační stížnosti
[10] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
podle nichž byl vázán rozsahem a důvody, jež stěžovatelka uplatnila v kasační stížnosti.
Přitom neshledal vady uvedené v §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti. Stěžovatelka v kasační stížnosti označila důvody podle §103 odst. 1
písm. a) a d) s. ř. s.
[11] Podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. kasační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené nezákonnosti
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
[12] Podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. kasační stížnost lze podat pouze z důvodu nepřezkoumatelnosti
spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před soudem,
mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
[13] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval kasační námitkou nepřezkoumatelnosti
napadeného rozsudku. Její důvodnost by totiž sama o sobě postačovala ke zrušení rozsudku
krajského soudu bez nutnosti posouzení jeho zákonnosti. Nepřezkoumatelná pro nedostatek
důvodů jsou zejména taková rozhodnutí, u nichž není z odůvodnění zřejmé, jakými úvahami
se soud řídil při hodnocení skutkových i právních otázek a jakým způsobem se vyrovnal
s argumenty účastníků řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2004,
č. j. 4 As 5/2003 - 52) nebo v nichž zcela opomenul vypořádat některou z námitek
uplatněnýchv žalobě (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2005,
č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, či rozsudek ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 - 74).
[14] S touto kasační námitkou se Nejvyšší správní soud ztotožnil. Jak totiž správně uvádí
stěžovatelka, Nejvyšší správní soud se ve svém dřívějším rozsudku vyjadřoval pouze k otázce
překročení pravomocí ze strany správního orgánu při stanovení podmínky náhradní výsadby,
nikoliv ke všem aspektům projednávané věci. O tom svědčí i závěrečný odstavec rozsudku,
v němž Nejvyšší správní soud vyzval krajský soud k tomu, aby v následujícím řízení
přezkoumatelným způsobem posoudil všechny žalobní námitky stěžovatelky. S ohledem
na rozsah přezkumu původního zrušujícího rozsudku krajského soudu se ostatně Nejvyšší
správní soud k jiným otázkám závazně vyjadřovat nemohl. Ani ze samotného textu odůvodnění
předchozího rozsudku nelze nabýt dojmu, že by se Nejvyšší správní soud vyjadřoval
ke správnosti či zákonnosti napadeného rozhodnutí žalovaného jako celku či k jiným žalobním
námitkám.
[15] Za této situace bylo povinností krajského soudu věc řádně posoudit a rozhodnout,
zda jsou ostatní žalobní námitky důvodné, když mohl považovat za závazně posouzenou
pouze námitku překročení pravomocí správního orgánu ke stanovení podmínky náhradní
výsadby. U ostatních námitek tak bylo jeho povinností řádně se jimi zabývat a v rozsudku
své závěry přesvědčivě odůvodnit. Jelikož krajský soud této povinnosti nedostál, je jeho rozsudek
nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. Tím je naplněn důvod kasační stížnosti podle §103
odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[16] K námitce o porušení procesních práv stěžovatelky v předchozím řízení před Nejvyšším
správním soudem je nutné uvést, že se v něm stěžovatelka ke kasační stížnosti nevyjádřila
a jen bez bližšího upřesnění odkázala na svou žalobní argumentaci. Nejvyšší správní soud přitom
v předchozím rozsudku vysvětlil, že při posuzování zásahu do významného krajinného prvku
povinnost náhradní výsadby a péče o porost představuje pouhé omezení posuzované činnosti,
protože jen upřesňuje, za jakých okolností nedojde k porušení či zničení významného krajinného
prvku, popřípadě k ohrožení či oslabení jeho ekologicko-stabilizační funkce. Tím se vypořádal
i s tvrzením žalobkyně, že uvedenou povinnost lze obecně ukládat jen podle §9 zákona
o ochraně přírody a krajiny. Toto ustanovení ostatně zmínil v tom smyslu, že pokud
by stěžovatelka žádala o kácení dřevin, uložení náhradní výsadby by představovalo novou
povinnost, která se samotným kácením bezprostředně nesouvisí a právní řád tak pro ni vytváří
výslovné zmocnění. Je tedy zřejmé, že Nejvyšší správní soud v předchozím rozsudku
nepovažoval uložení náhradní výsadby v rámci kladného závazného stanoviska k zásahu
do registrovaných významných krajinných prvků vydaného podle §4 odst. 2 zákona o ochraně
přírody a krajiny za povinnost uloženou stěžovatelce, která by vyžadovala výslovné zákonné
zmocnění. Tím se vypořádal i s tvrzením stěžovatelky o nemožnosti takového postupu, které
navíc v předchozím řízení o kasační stížnosti náležitě nezdůraznila. V jeho průběhu tak nedošlo
k žádnému zkrácení práv stěžovatelky.
[17] Žalobními námitkami o absenci souhlasu vlastníka pozemků s náhradní výsadbou,
o porušení jeho povinnosti stanovenou energetickým zákonem zajistit, že stromy na pozemku
nepřesáhnou výšku 3 m, a o bezdůvodném obohacení vlastníka pozemků v důsledku uložení
povinnosti náhradní výsadby se pak již Nejvyšší správní soud nemohl v dřívějším řízení o kasační
stížnosti zabývat, neboť v něm mohl řešit pouze správnost závěru krajského soudu
o tom, že stanovení podmínky náhradní výsadby v rámci stanoviska vydaného podle §4 odst. 2
zákona o ochraně přírody a krajiny nemělo zákonný podklad. Právním názorem o možnosti
takového postupu, který byl oproti závěru krajského soudu vysloven v předchozím zrušujícím
rozsudku, je pak Nejvyšší správní soud vázán i tomto řízení o kasační stížnosti. Jestliže
tedy z něho krajský soud vycházel, nemůže být v tomto ohledu jeho rozsudek nezákonný. Důvod
kasační stížnosti uvedený v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. tedy nebyl naplněn.
IV. Závěr a náklady řízení
[18] Nicméně s ohledem na zmíněnou nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku jej Nejvyšší
správní soud podle §110 odst. 1 věty první před středníkem s. ř. s. zrušil a věc vrátil krajskému
soudu k dalšímu řízení. V něm bude krajský soud podle §110 odst. 4 s. ř. s. povinen posoudit
zbývající žalobní námitky a náležitě své nové rozhodnutí odůvodnit. Krajský soud rozhodne
v dalším řízení také o náhradě nákladů řízení o této i předchozí kasační stížnosti (§110 odst. 3
věta první s. ř. s.).
[19] Nejvyšší správní soud nemohl v tomto řízení o kasační stížnosti rozhodnout o povinnosti
stěžovatelky vrátit žalovanému částku 3.000 Kč, již zaplatil na náhradě nákladů žalobního řízení
podle výroku II. rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 4. 12. 2018, č. j. 25 A 13/2018 - 22,
který byl následně zrušen předchozím rozsudkem Nejvyššího správního soudu. Takový postup
kasačního soudu by totiž neměl žádný zákonný podklad. Nicméně je zřejmé, že po právní moci
zrušujícího rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 3. 2019, č. j. 4 As 420/2018 - 29,
pozbyla stěžovatelka právní titul k disponování s uvedenými finančními prostředky.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. května 2020
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu