ECLI:CZ:NSS:2020:4.AS.489.2019:27
sp. zn. 4 As 489/2019 - 27
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
Mgr. Aleše Roztočila a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobkyně: Ing. M. L., zast. Mgr.
Tomášem Krutákem, advokátem, se sídlem Revoluční 724/7, Praha 1, proti žalovanému:
Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 936/3, Praha 7, o žalobě proti rozhodnutí ministra
vnitra ze dne 6. 11. 2017, č. j. MV-101277-6/SO-2017, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 21. 11. 2019, č. j. 11 Ad 2/2018 - 32,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 21. 11. 2019, č. j. 11 Ad 2/2018 - 32,
se z r ušuj e .
II. Rozhodnutí ministra vnitra ze dne 6. 11. 2017, č. j. MV-101277-6/SO-2017,
a rozhodnutí ředitele odboru sociálního zabezpečení žalovaného ze dne 27. 7. 2017,
č. j. OSZ-136743-9/M-Pa-2017, se zrušuj í a věc se v rac í žalovanému
k dalšímu řízení.
III. V řízení o kasační stížnosti a o žalobě proti rozhodnutí ministra vnitra ze dne 6. 11. 2017,
č. j. MV-101277-6/SO-2017, je žalovaný po v i ne n zaplatit žalobkyni náhradu
nákladů řízení ve výši 20.342 Kč do 15 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám
advokáta Mgr. Tomáše Krutáka.
Odůvodnění:
I. Shrnutí předcházejícího řízení
[1] Ředitel odboru sociálního zabezpečení žalovaného rozhodnutím ze dne 27. 7. 2017, č. j.
OSZ-136743-9/M-Pa-2017 (dále jen „prvostupňové správní rozhodnutí“), podle §179 zákona
č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů (dále jen „zákon
o služebním poměru“), zastavil z důvodu zjevné právní nepřípustnosti řízení o žádosti žalobkyně
o přepočet výsluhového příspěvku, který byl žalobkyni přiznán rozhodnutím ředitele odboru
sociálního zabezpečení žalovaného ze dne 19. 3. 2008, č. j. OSZ-136743/OV-Že-2008,
podle §116 a 117 zákona č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České
republiky, ve znění do 31. 12. 2006, ode dne 1. 1. 2008 ve výši 8.396 Kč měsíčně. Výsluhový
příspěvek byl uvedeným rozhodnutím vyměřen z posledního hrubého služebního příjmu
žalobkyně za měsíc prosinec 2007 zjištěného podle §76 vyhlášky č. 287/2002 Sb., kterou
se upravují některé podrobnosti služebního poměru příslušníků Policie České republiky.
[2] Ministr vnitra rozhodnutím ze dne 6. 11. 2017, č. j. MV-101277-6/SO-2017, podle §190
odst. 8 zákona o služebním poměru odvolání žalobkyně zamítl a potvrdil prvostupňové správní
rozhodnutí.
[3] Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) rozsudkem ze dne 21. 11. 2019,
č. j. 11 Ad 2/2018 - 32, žalobu proti rozhodnutí ministra vnitra zamítl. V odůvodnění rozsudku
se městský soud zabýval otázkou, zdali bylo v posuzovaném případě možné využít analogické
aplikace §142 odst. 4 zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání (dále jen „zákon o vojácích
z povolání“), respektive umožnit v souladu s §56 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém
pojištění (dále jen „zákon o důchodovém pojištění“), přepočet pravomocně přiznaného
výsluhového příspěvku, byl-li žalobkyni přiznán v nesprávné výši.
[4] Městský soud uvedl, že z ákon o služebním poměru umožňuje přezkum pravomocně
přiznaného výsluhového příspěvku pouze prostřednictvím mimořádných opravných
prostředků, kterými jsou podle §192 obnova řízení a podle §193 přezkumné řízení. Městský
soud se dále zabýval povahou výsluhového příspěvku, a to zejména ve vztahu k charakteru dávek,
které jsou hrazeny z důchodového pojištění. V této souvislosti konstatoval, že výsluhový
příspěvek nelze považovat za dávku důchodového pojištění, jelikož sleduje odlišné cíle než dávky
předpokládané zákonem o důchodovém pojištění. Dále doplnil, že specifické podmínky vzniku
nároku na dávku důchodového pojištění reflektuje právě možnost přepočtu její pravomocně
přiznané výše podle §56 zákona o důchodovém pojištění. Výsluhový příspěvek
je však sociální dávkou, což vyplývá z rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 4. 2010,
č. j. 3 Ads 121/2009 - 116, ze dne 20. 1. 2009, č. j. 4 Ads 24/2008 - 69, a nálezu Ústavního soudu
ze dne 28. 2. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 9/95. Obdobnou povahu pak má také výsluhový příspěvek
podle zákona o vojácích z povolání.
[5] Městský soud dále konstatoval, že §142 odst. 4 zákona o vojácích z povolání odkazuje
na zvláštní právní předpisy, kterými jsou zákon o důchodovém pojištění a zákon č. 582/1991 Sb.,
o organizaci a provádění sociálního zabezpečení (dále jen „zákon o organizaci a provádění
sociálního zabezpečení“), a to pokud jde o otázku organizace, řízení a výplaty výsluhových
náležitostí. Výpočet či přepočet dávky je však kategorií upravující nárok na dávku a jeho výplatu,
která se tak odlišuje od samotné výplaty této dávky. Z §142 odst. 4 zákona o vojácích z povolání
tak nevyplývá žádná možnost, jak přepočítat již přiznaný výsluhový příspěvek, jelikož i přepočet
je potřeba posoudit jako nový výpočet jeho výše.
[6] K odkazu žalobkyně na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2016,
č. j. 9 As 69/2016 - 31, městský soud konstatoval, že se v této věci Nejvyšší správní soud nijak
blíže nezabýval rozborem §142 odst. 4 zákona o vojácích z povolání ani charakterem
výsluhového příspěvku. Závěry ohledně možné analogické aplikace předmětného ustanovení
na výsluhový příspěvek poskytovaný podle zákona o služebním poměru navíc tento judikát
formuloval nad rámec potřebného odůvodnění.
[7] Dále městský soud doplnil, že zákon o vojácích z povolání i zákon o služebním poměru
jsou samostatnými právními úpravami, které se věnují odlišným právním vztahům.
Ačkoli tedy upravují otázky související se služebním poměrem, nelze z této skutečnosti dovodit
možnost vzájemné analogické aplikace jejich ustanovení. Oba uvedené právní předpisy upravují
výsluhové příspěvky odlišně, stejně jako procesní úpravu výsluhových náležitostí.
Pokud tedy žalobkyně měla za to, že jí byl výsluhový příspěvek přiznán v nesprávné výši,
měla využít opravných prostředků předpokládaných zákonem o služebním poměru. Vzhledem
k výše uvedeným důvodům se městský soud nezabýval námitkami žalobkyně ohledně samotné
výše přiznaného výsluhového příspěvku.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[8] Proti tomuto rozsudku městského soudu podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) včasnou
kasační stížnost.
[9] V ní namítla, že se městský soud nesprávně zabýval charakterem výsluhového příspěvku.
Stěžovatelka totiž nikdy netvrdila, že by výsluhový příspěvek byl sociální dávkou, pouze namítala,
že lze analogickým užitím §142 odst. 4 zákona o vojácích z povolání využít přepočtu přiznaného
výsluhového příspěvku postupem podle §56 zákona o důchodovém pojištění. Toto ustanovení
upravuje otázku fáze výplaty důchodu, respektive postup při změně jeho výše, přičemž v odst. 1
písm. b) předmětného ustanovení je zakotvena možnost přepočtu důchodu, byl-li přiznán
v nesprávné výši. Zákon o vojácích z povolání pak v §142 odst. 4 odkazuje právě
na tento postup přepočtu výše důchodu, což potvrdil také Nejvyšší správní soud v rozsudku
ze dne 26. 4. 2018, č. j. 7 As 130/2018 - 28.
[10] Podle další námitky stěžovatelky možnost analogického využití §142 odst. 4 zákona
o vojácích z povolání pro výsluhový příspěvek poskytovaný podle zákona o služebním poměru
připustil Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 28. 7. 2016, č. j. 9 As 69/2016 - 31. Pokud
tak učinil pouze jako obiter dictum, neopravňovalo to bez dalšího městský soud, aby nevzal v úvahu
závěry formulované v uvedeném judikátu.
[11] S ohledem na tyto skutečnosti stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
[12] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že setrvává na svém právním názoru, podle
něhož se v posuzovaném případě nejedná o mezeru v zákoně, kterou by bylo potřeba vyplnit
analogickým využitím §142 odst. 4 zákona o vojácích z povolání. Doplnil, že v době, kdy
byl připravován zákon o služebním poměru, již předmětné ustanovení bylo obsaženo v platném
znění zákona o vojácích z povolání. Zamýšlel-li by tak zákonodárce jeho využití i v zákoně
o služebním poměru, jistě by tak učinil v textu zákona. Uvedené pak podle žalovaného platí tím
spíš, pokud zákonodárce ve srovnání s jinými procesními úpravami v zákoně o služebním
poměru využil delších lhůt pro uplatnění mimořádných opravných prostředků. Po jejich uplynutí
tak nad stěžovatelkou citovanou zásadou materiální správnosti převládá zásada stability nabytých
práv. Analogickému využití §142 odst. 4 zákona o vojácích z povolání navíc podle žalovaného
brání §181 odst. 7 zákona o služebním poměru, podle kterého je v posuzovaném případě dána
překážka věci rozhodnuté. Závěrem žalovaný doplnil, že argumentace obsažená v rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2016, č. j. 9 As 69/2016 - 31, byla přijata toliko
obiter dictum, přičemž zdůraznil, že použití analogie ve veřejném právu je v zásadě nežádoucí
a je třeba jasné vymezení jejích případných hranic. S ohledem na tyto skutečnosti žalovaný navrhl
zamítnutí kasační stížnosti.
III. Posouzení kasační stížnosti
[13] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), podle nichž byl vázán rozsahem
a důvody, jež stěžovatelka uplatnila v kasační stížnosti. Přitom neshledal vady uvedené v §109
odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti. Stěžovatelka v kasační stížnosti
označila důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., podle něhož kasační stížnost lze podat pouze
z důvodu tvrzené nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
[14] Sporná je v posuzovaném případě otázka, zda lze na výsluhový příspěvek analogicky využít
§142 odst. 4 zákona o vojácích z povolání, respektive v souladu s §56 zákona o důchodovém
pojištění provést jeho přepočet, byl-li stanoven v nesprávné výši.
[15] Podle §142 odst. 4 zákona o vojácích z povolání, není-li v této části zákona stanoveno jinak,
řídí se organizace a řízení o výsluhových náležitostech a jejich výplata ustanoveními zvláštních právních předpisů
o organizaci a řízení ve věcech důchodového pojištění a výplatě dávek důchodového pojištění. V poznámkách
pod čarou je současně odkázáno na zákon o důchodovém pojištění a zákon o organizaci
a provádění sociálního zabezpečení.
[16] Ve smyslu §56 odst. 1 písm. b) zákona o důchodovém pojištění zjistí-li se, že důchod
byl přiznán nebo je vyplácen v nižší částce, než v jaké náleží, důchod se zvýší nebo přizná,
a to ode dne, od něhož důchod nebo jeho zvýšení náleží.
[17] Stěžovatelka namítla, že v §56 zákona o důchodovém pojištění je upravena jedna z otázek
výplaty důchodu a možné úpravy jeho výše v případě pochybení orgánu sociálního zabezpečení
při jeho výpočtu. Z §142 odst. 4 zákona o vojácích z povolání přitom vyplývá, že ustanovení
zákona o důchodovém pojištění se užijí také v případě výplaty výsluhového příspěvku.
Podle městského soudu však nelze pomocí odkazu obsaženého v §142 odst. 4 zákona o vojácích
z povolání dosáhnout aplikace §56 zákona o důchodovém pojištění, jelikož ten upravuje otázky
nároku na důchod a jeho výše, přičemž i přepočet výše důchodu je nutno považovat za nové
stanovení výše důchodu, a tedy i otázku nároku na důchod, nikoli jeho výplatu. S uvedeným
právním závěrem se Nejvyšší správní soud neztotožnil.
[18] V případě, kdy je v řízení podle zákona o důchodovém pojištění vyřešena otázka nároku
na důchod a je následně vypočtena jeho výše, se samotný dávkový vztah pravomocným
rozhodnutím o důchodu dostává do fáze jeho výplaty. Ustanovení §56 zákona o důchodovém
pojištění však i v průběhu fáze výplaty důchodu po pravomocném rozhodnutí, jímž byla závazně
vypočtena jeho výše, upravuje mechanismus nápravy nesprávně vypočteného či vypláceného
důchodu tak, aby v důsledku pochybení orgánu sociálního zabezpečení nedocházelo k zásahu
do práv poživatele důchodu. V takovém případě tak zákon o důchodovém pojištění umožňuje
zasáhnout do fáze výplaty důchodu prostřednictvím úpravy jeho výše. Ačkoli tedy lze souhlasit
s městským soudem, že nárok na dávku a její samotná výplata představují dvě odlišné kategorie,
je z uvedeného zřejmé, že právě na institut přepočtu nesprávně stanovené výše důchodu
odkazuje také zákon o vojácích z povolání v §142 odst. 4 v souvislosti s výplatou výsluhového
příspěvku.
[19] Nejvyšší správní soud současně již v rozsudku ze dne 28. 7. 2016, č. j. 9 As 69/2016 - 31,
dospěl k závěru, že „výsluhový příspěvek je opakující se dávkou sloužící k zachování životní úrovně
příslušníků ozbrojených složek při jejich dalším zaměstnání v civilním životě. Při respektování zásad
demokratického právního státu a ústavních principů nelze připustit, že kvůli prvotnímu nesprávnému výpočtu
výsluhového příspěvku by byl příjemce této dávky navždy a opakovaně každý měsíc krácen při její výplatě. Zákon
o služebním poměru výslovně mechanismus úpravy výsluhového příspěvku při zjištění jeho nesprávné výše
(s výjimkou standardních řádných a mimořádných opravných prostředků) neupravuje. Nejvyšší správní soud
je přesvědčen, že tato chybějící úprava je zákonodárcem nezamýšlenou mezerou v právu.“.
[20] Podle závěrů formulovaných v uvedeném rozsudku Nejvyššího správního soudu dále platí,
že pokud zákon o služebním poměru mechanismus přepočtu žádným způsobem neupravuje,
neznamená to, že by v budoucnu již nikdy takový přepočet nemohl být umožněn a jednou
nezákonně vypočtená opakující se dávka by se nemohla do budoucna již nikdy změnit.
I ve veřejném právu je totiž přípustná analogie práva. Zákon o služebním poměru
však neobsahuje normu upravující podobnou materii, a proto nelze využít analogie legis. Jakkoliv
je pak použití analogie iuris ve veřejném právu značně nežádoucí, existují situace, kdy je této
analogie třeba využít. Ustanovení §142 odst. 4 zákona o vojácích z povolání odkazuje na zákon
o důchodovém pojištění, kdy v jeho §56 je zakotveno řízení o změně důchodu, které pro oblast
vztahů důchodového pojištění výrazným způsobem upřednostňuje zásadu materiální správnosti
před zásadou neměnnosti správních rozhodnutí. Jinými slovy zde nedochází k překážce
rei administratae. Je-li tedy možný přepočet zcela shodné dávky zákonem upraven u výsluhového
příspěvku vojáků z povolání, musí být taková úprava analogicky aplikována i u výsluhových
příspěvků příslušníků bezpečnostních sborů. Nelze totiž připustit, aby se u zcela svým
charakterem shodné dávky vojáci z povolání mohli domoci vydání soudně přezkoumatelného
rozhodnutí o jejím přepočtu, zatímco příslušníci bezpečnostních sborů by takovou možnost
neměli, a v důsledku toho by případně opakovaně po dlouhou dobu pobírali výsluhový příspěvek
ve výši neodpovídající zákonu. Pokud by soud dospěl k opačnému závěru a uvedenou mezeru
by odmítl zaplnit, vedlo by takové řešení k nespravedlivému výsledku. Zvolené řešení je naopak
ve prospěch adresáta veřejné správy (příslušníka) a nikterak významně nezasahuje do veřejného
zájmu.
[21] Nejvyšší správní soud ve věci sp. zn. 9 As 69/2016 posuzoval otázku, zdali lze při přezkumu
rozhodnutí o valorizaci výsluhového příspěvku přezkoumat také rozhodnutí, jímž byl tento
výsluhový příspěvek přiznán, a účinně namítat jeho nesprávnou výši. Dále formuloval závěr
o možném analogickém využití §142 odst. 4 zákona o vojácích z povolání na právní vztahy
podle zákona o služebním poměru, který s uvedenou otázkou bezprostředně souvisel.
Nelze proto konstatovat, že by tento závěr byl učiněn jen jako obiter dictum. Každopádně se však
s ním i s jeho odůvodněním Nejvyšší správní soud v nyní posuzované věci ztotožňuje, považuje
ho za zcela správný a neshledává žádný důvod se od něho odchýlit.
[22] Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že v případě výsluhových příspěvků poskytovaných
podle zákona o služebním poměru je třeba na základě analogické aplikace §142 odst. 4 zákona
o vojácích z povolání připustit možnost jejich přepočtu zakotvenou v §56 odst. 1 písm. b)
zákona o důchodovém pojištění. Za této situace nemohlo být řízení o žádosti stěžovatelky
o přepočet výsluhového příspěvku zastaveno z důvodu jeho zjevné právní nepřípustnosti,
jak učinil správní orgán prvního stupně s odkazem na §179 zákona o služebním poměru.
[23] Jelikož tedy městský soud nesprávně posoudil uvedenou spornou právní otázku, byl naplněn
důvod kasační stížnosti uvedený v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
IV. Závěr a náklady řízení
[24] S ohledem na všechny tyto skutečnosti Nejvyšší správní soud napadený rozsudek městského
soudu podle §110 odst. 1 věty první před středníkem s. ř. s. zrušil. Jelikož již v žalobním řízení
byly dány důvody pro zrušení obou předcházejících správních rozhodnutí, městský soud
by v novém žalobním řízení nemohl učinit nic jiného, než uvedená rozhodnutí zrušit. Povaha
věci tak umožňuje, aby Nejvyšší správní soud o žalobě sám rozhodl a podle §110 odst. 2 písm. a)
a §78 odst. 1 a 4 s. ř. s. současně se zrušením napadeného rozsudku zrušil pro nezákonnost
také správní rozhodnutí obou stupňů a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. V něm
správní orgány budou v souladu s §78 odst. 5 s. ř. s. použitého přiměřeně podle §110 odst. 2
písm. a) s. ř. s. vázány výše vysloveným právním názorem Nejvyššího správního soudu.
[25] Nejvyšší správní soud je posledním soudem, který o dané věci rozhoduje, a proto musí
rozhodnout i o náhradě nákladů celého soudního řízení. O náhradě nákladů řízení
před městským soudem a řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud tak,
že stěžovatelka má vůči žalovanému právo na náhradu nákladů řízení, které důvodně vynaložila,
neboť měla ve věci plný úspěch (§60 odst. 1 věta první za použití §120 s. ř. s.).
[26] Důvodně vynaložené náklady žalobního řízení a řízení o kasační stížnosti tvoří zaplacený
soudní poplatek za žalobu ve výši 3.000 Kč, za kasační stížnost ve výši 5.000 Kč a dále odměna
za zastupování advokátem. Ta byla v žalobním řízení určena podle §11 odst. 1 písm. a), d)
ve spojení s §7 a §9 odst. 4 písm. d) vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb.,
o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif),
a to za dva úkony právní služby po 3.100 Kč (převzetí zastoupení včetně první porady s klientkou
a sepsání žaloby), tedy v celkové výši 6.200 Kč. Náhrada hotových výdajů (režijní paušál) činí
podle §13 odst. 4 advokátního tarifu 300 Kč za každý z uvedených dvou úkonů, což je celkem
600 Kč. Odměna za zastupování advokátem za řízení o kasační stížnosti byla určena podle §11
odst. 1 písm. d) ve spojení s §7 a §9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu, a to za jeden úkon
právní služby po 3.100 Kč (sepsání kasační stížnosti). Náhrada hotových výdajů (režijní paušál)
činí podle §13 odst. 4 advokátního tarifu za tento úkon 300 Kč. Zástupce stěžovatelky je plátcem
daně z přidané hodnoty, a proto součást nákladů tvoří rovněž tato daň ve výši 2.142 Kč,
tj. 21 % z částky 10.200 Kč (§57 odst. 2 s. ř. s.).
[27] Celkové důvodně vynaložené náklady stěžovatelky činí 20.342 Kč. Proto Nejvyšší správní
soud uložil procesně neúspěšnému žalovanému povinnost zaplatit tuto částku úspěšné
stěžovatelce na náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti a o žalobě, a to k rukám jejího zástupce.
Ke splnění této povinnosti stanovil Nejvyšší správní soud přiměřenou lhůtu patnácti dnů
od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. června 2020
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu