ECLI:CZ:NSS:2020:5.AS.204.2019:62
sp. zn. 5 As 204/2019 - 62
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudců
JUDr. Viktora Kučery a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci žalobkyně: ARMEX Oil s.r.o.,
se sídlem Mánesova 2022/13, Děčín, zast. Mgr. Helenou Peychlovou, advokátkou se sídlem
Na Příkopě 1047/17, Praha, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže,
se sídlem tř. Kpt. Jaroše 7, Brno, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 5. 6. 2019, č. j. 29 Af 96/2016 – 225,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 5. 6. 2019, č. j. 29 Af 96/2016 – 225, se ruší
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Kasační stížností se žalovaný (dále též „stěžovatel“) domáhal zrušení v záhlaví
označeného rozsudku Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“) – a to v rozsahu
výroku I., kterým snížil pokutu uloženou žalobkyni výrokem II. rozhodnutí předsedy stěžovatele
ze dne 18. 7. 2016, č. j. ÚOHS-R21/2016/HS-29577/2016/310/TP, na částku 1 000 000 Kč.
[2] Dne 30. 1. 2015 zahájil stěžovatel na návrh žalobkyně správní řízení ve věci povolení
spojení soutěžitelů – žalobkyně a společnosti TRANSCARGO s.r.o.; toto spojení, k němuž došlo
nabytím obchodního podílu žalobkyně v uvedené společnosti a s tím spojenými dalšími kroky,
kterými žalobkyně získala možnost vykonávat nad společností TRANSCARGO s.r.o. výlučnou
kontrolu, stěžovatel povolil rozhodnutím ze dne 18. 2. 2015, č. j. ÚOHS-S65/20158/KS-
4829/2015/840/MWi, které nabylo právní moci dne 19. 2. 2015.
[3] Dne 6. 3. 2015 stěžovatel – na základě zjištěných skutečností – zahájil se žalobkyní
správní řízení, které vyústilo v rozhodnutí ze dne 29. 12. 2015, č. j. ÚOHS-S164/2015/KS-
46422/2015/840/JMě, kterým shledal žalobkyni vinnou ze spáchání správního deliktu dle §22a
odst. 1 písm. d) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých
zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění novely provedené zákonem
č. 360/2012 Sb. (tj. do 30. 9. 2016), kterého se dopustila tím, že porušila zákaz stanovený v §18
odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, neboť uskutečňovala výše uvedené spojení
soutěžitelů v období od 30. 5. 2013 do 18. 2. 2015, tj. před podáním návrhu na zahájení řízení
o jeho povolení podle §15 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže a před právní mocí
rozhodnutí, kterým bylo spojení soutěžitelů povoleno. Za tento správní delikt stěžovatel uložil
žalobkyni pokutu ve výši 7 549 000 Kč. V souladu s §22a odst. 2 zákona o ochraně hospodářské
soutěže vycházel primárně z čistého obratu dosaženého žalobkyní za rok 2014 a poté – podle
svého metodického materiálu nazvaného „Zásady postupu Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže při
stanovování výše pokut“ (dále jen „zásady pro stanovování pokut“) – zohlednil typovou závažnost
daného deliktu, na základě níž stanovil jako výchozí podíl obratu ve výši 0,1%, jenž vynásobil
koeficientem času 1,15 a dospěl k základní částce pokuty, kterou s ohledem na polehčující
okolnosti snížil o 50 %; v odůvodnění rozhodnutí (odst. 80) stěžovatel za polehčující označil
okolnost, že žalobkyně v průběhu řízení spolupracovala a sama usilovala o zjednání nápravy.
[4] Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně rozklad. Předseda stěžovatele shora citovaným
rozhodnutím ze dne 18. 7. 2016 změnil napadené rozhodnutí ve vztahu k výroku o pokutě,
kterou žalobkyni uložil ve výši 4 906 000 Kč (výrok II.); ve zbytku rozklad žalobkyně zamítl
a napadené rozhodnutí stěžovatele potvrdil (výrok I.). V odůvodnění (odst. 71) předseda
stěžovatele podobně jako sám stěžovatel zohlednil polehčující okolnosti spočívající v tom, že se
žalobkyně sama snažila protiprávní jednání napravit a v řízení mu poskytovala maximální
součinnost; její snaha napravit protiprávní jednání podle předsedy stěžovatele nemohla být
intenzivnější – oznámení, že se dopustila správního deliktu, nezaslala stěžovateli v situaci, kdy by již
sám pojal podezření, že k porušení zákona došlo, nýbrž z vlastní iniciativy, což činí postup žalobkyně
do značné míry výjimečný. Navíc předseda stěžovatele připomněl, že nedošlo k reálnému narušení
soutěže na relevantním trhu (ostatně proto také bylo spojení soutěžitelů povoleno) a že v případě
realizace dalšího spojení (akvizice společnosti DRACAR CZ a.s.) již žalobkyně postupovala
v souladu se zákonem. Zásadami pro stanovování pokut (čl. III. odst. 34) daný 50% limit
možného snížení pokuty kvůli polehčujícím okolnostem, předseda stěžovatele považoval
v daném případě za nepřiměřeně svazující, a proto přistoupil ke snížení již uložené pokuty
o 35 %.
II. Rozhodnutí krajského soudu
[5] Žalobkyně podala proti rozhodnutí předsedy stěžovatele žalobu, v níž napadla pouze
výrok II. – tedy výši uložené pokuty, kterou považovala za zjevně nepřiměřenou. Proto navrhla,
aby krajský soud tento výrok zrušil a věc vrátil žalovanému/stěžovateli k dalšímu řízení, in eventum
aby uloženou pokutu sám snížil na 100 000 Kč.
[6] Krajský soud nejprve konstatoval, že z hlediska „prosté“ zákonnosti uložená pokuta
obstojí; předseda stěžovatele se při jejím ukládání pohyboval v rámci zákonného rozpětí
stanoveného v §22a odst. 1 písm. d) ve spojení s §22a odst. 2 zákona o ochraně hospodářské
soutěže. Následně se krajský soud zabýval otázkou přiměřenosti pokuty a připomněl,
že zákonodárce u sankce za porušení zákazu v §18 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské
soutěže nestanovil její spodní hranici, čímž chtěl zjevně vyjádřit, že mohou existovat i případy,
které budou svou společenskou škodlivostí a polehčujícími okolnostmi tak specifické, že bude
možno uložit pouze symbolickou pokutu. Podle krajského soudu právě ony individuální skutkové
okolnosti, které ospravedlňují uložení pokuty pouze v symbolické výši, v nyní posuzované věci
existovaly. Koneckonců i předseda stěžovatele konstatoval, že v dané věci nastaly „do značné míry
výjimečné“ okolnosti, které odůvodnily snížení původně uložené pokuty. Současně však –
s ohledem na preventivní a represivní funkci pokuty – poznamenal, že žalobkyně se dopustila
porušení důležité zákonné povinnosti, které se coby profesionál podnikající v České republice
mnoho let, disponující dostatečnými peněžními prostředky k úhradě právních služeb, a to navíc
za situace, kdy lze ve veřejně přístupné webové databázi stěžovatele dohledat řadu rozhodnutí
týkajících se porušení §18 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, měla a mohla
vyvarovat. Tyto úvahy krajský soud odmítl s tím, že jsou příliš paušalizující, popírají zásadu
individualizace trestu a ve výsledku nemohou být důvodem pro neuložení symbolické pokuty.
V opačném případě by se instrument v podobě uložení sankce v symbolické výši stal
vyprázdněným prostředkem, v praxi v podstatě nepoužitelným. Po zvážení veškerých
individuálních okolností věci krajský soud shledal uloženou pokutu „nepřiměřenou a neodpovídající
obecné představě o adekvátnosti a spravedlnosti sankce daném konkrétním případě.“
[7] Při úvaze o míře moderace uložené pokuty krajský soud posuzoval, zda je vhodné ji snížit
až na částku 100 000 Kč, jak navrhla žalobkyně, přičemž dospěl k závěru, že taková moderace
není vhodná. Navrhovaná částka by s ohledem na hospodářské výsledky žalobkyně a při
zachování dostatečné tvrdosti, odpovídající závažnosti spáchaného správního deliktu, byla
pokutou zcela symbolickou. K uložení takové pokuty by podle krajského soudu musela být
materiální stránka předmětného správního deliktu ještě marginálnější (daná např. specifickými
okolnostmi spočívajícími v novosti právní úpravy anebo v její aktuální změně). Krajský soud
se proto rozhodl pro moderaci pokuty na spíše symbolickou výši, do níž se promítají specifické
polehčující skutkové okolnosti věci, přičemž za přijatelnou považoval pokutu 1 000 000 Kč.
Právě o takové výši pokuty tedy krajský soud v rámci svého moderačního oprávnění podle §78
odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„s. ř. s.“), rozhodl – výrok I.; ve zbytku krajský soud žalobu zamítl – výrok II. a současně
rozhodl, že žádnému z účastníků se náhrada nákladů řízení nepřiznává – výrok III.
III. Kasační stížnost, vyjádření žalobkyně a další podání
[8] Proti rozsudku krajského soudu podal stěžovatel kasační stížnost, v níž navrhl, aby
Nejvyšší správní soud tento rozsudek ve výroku I. zrušil a věc v daném rozsahu vrátil krajskému
soudu k dalšímu řízení. Dle stěžovatele totiž vůbec nebyly splněny zákonné předpoklady pro
moderaci trestu, neboť žalobkyni nebyl uložen ve zjevně nepřiměřené výši, jak stanoví §78
odst. 2 s. ř. s. Krajský soud nezdůvodnil, v čem vlastně spatřuje zjevnou nepřiměřenost uložené
pokuty a zatížil své rozhodnutí vadou v podobě jeho nepřezkoumatelnosti. Stejně tak krajský
soud nevysvětlil, na základě jakých kritérií dospěl ke snížení pokuty na 1 000 000 Kč;
v odůvodnění rozsudku (odst. 34) konstatoval, že za přijatelnou považuje právě tuto částku, aniž
by její výši jakkoli zdůvodnil. K tomu stěžovatel dodal, že žalobkyně již v rozkladu navrhla, aby
uložená pokuta nepřesahovala částku 1 000 000 Kč, což zavdává pochybnost, zda krajský soud
použil při stanovení výše pokuty vlastní uvážení či nekriticky přejal tento návrh žalobkyně.
[9] Pokutu ve výši 1 000 000 Kč považuje stěžovatel za nepřípustně nízkou. Poukázal
na §22a odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže, podle něhož se za předmětný správní
delikt uloží pokuta do 10 000 000 Kč nebo 10 % z čistého obratu dosaženého soutěžitelem
za poslední ukončené účetní období. Horní hranice pokuty, kterou lze na základě zákona uložit,
je stanovena alternativně, avšak hranice stanovená pevnou částkou se uplatní zejména
u soutěžitelů, kteří nejsou založeni za účelem podnikatelské činnosti a žádného obratu tudíž
nedosahují. Výše pokuty tedy byla kalkulována z čistého obratu žalobkyně v roce 2014 v oblasti
velkoobchodního prodeje pohonných hmot. Na základě toho stěžovatel – v souladu se zásadami
pro stanovování pokut (čl. III. odst. 29.) – určil jako výchozí podíl obratu 0,1 %, tedy částku cca
13 000 000 Kč, kterou upravil o koeficient času na cca 15 000 000 Kč. Takto určená základní
částka pokuty po zohlednění polehčujících okolností byla ve správním řízení snížena
až na 4 906 000 Kč a její další snížení krajským soudem považuje stěžovatel za nepřípustný zásah
do jeho správního uvážení, který ignoruje veškeré rozhodné skutečnosti – zejm. ekonomickou
sílu žalobkyně, pro kterou původně uložená výše pokuty představovala 0,3 % zákonného
rozmezí. Takovou sankci nelze bez dalšího považovat za zjevně nepřiměřenou, neboť i podle
judikatury platí, že o zjevně nepřiměřenou sankci nejde v případě, kdy pokuta byla uložena těsně
nad spodní hranicí zákonného rozmezí.
[10] Uložení symbolické pokuty, k níž přistoupil krajský soud, je podle stěžovatele vyhrazeno
jen pro výjimečné případy, kterým případ žalobkyně není; stěžovatel v tomto kontextu odkázal
na svoji rozhodovací praxi, kdy k uložení symbolické pokuty přistoupil např. ve věci (Lasselsberger
Holding International GmbH, č. j. S 97/02-2440/02) historicky prvního porušení §18 odst. 1 zákona
o ochraně hospodářské soutěže, ve věci (VTK GROUP a.s. a David Beran, č. j. S083/2007/KS-
02565/2008/840,) kdy při získání možnosti kontroly nebylo jednáno ve shodě a splnění
notifikační povinnosti mohlo být obtížnější, či ve věci (BEST, a. s., č. j. S029/2010/KS-
3707/2011/840), kdy za uskutečnění spojení je považován i výkon negativní kontroly, což
nemusel stěžovatel vědět, a současně se jednalo o nepřátelské převzetí, pročež nebylo možno
ověřit splnění obratových notifikačních kritérií. Z uvedeného neplyne, že by ukládání
symbolických pokut bylo v pojetí a praxi stěžovatele vyprázdněným prostředkem, jak uvedl
krajský soud. Ten podobně jako stěžovatel identifikoval řadu polehčujících okolností, které vedly
k výraznému snížení pokuty, jsou však v nepoměru se shora uvedenými případy, kdy byla uložena
symbolická pokuta.
[11] Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti odmítla, že by v jejím případě nebylo možné
uložit symbolickou pokutu. Závěr krajského soudu ohledně zjevné nepřiměřenosti pokuty
považuje za řádně zdůvodněný a správný, stejně jako snížení pokuty na částku 1 000 000 Kč.
Z obsahu kasační stížnosti je zřejmé, že stěžovatel i přes závěr o minimální individuální
závažnosti spáchaného deliktu setrvává na stanovisku, že nelze uložit symbolickou pokutu. S tím
žalobkyně nesouhlasí a poukazuje na to, že zákon o ochraně hospodářské soutěže spodní hranici
pokuty nestanoví, není tedy jasné, proč by nebylo možné moderovat uloženou pokutu na částku
1 000 000 Kč, jako to učinil krajský soud. Sám stěžovatel, resp. předseda stěžovatele ve svém
rozhodnutí konstatoval, že do značné míry jde o výjimečný případ, což nyní v kasační stížnosti
popírá. Závěrem žalobkyně poukázala na to, že i trest v symbolické rovině je trest, který by zde
splnil svoji funkci. Navrhla proto, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
[12] V replice stěžovatel zopakoval, že krajský soud nepřezkoumatelným způsobem
konstatoval zjevnou nepřiměřenost pokuty a nezdůvodnil ani její snížení na 1 000 000 Kč. Podle
stěžovatele je kasační stížnost konzistentní s druhostupňovým rozhodnutím předsedy stěžovatele,
které je založeno na tom, že polehčující okolnosti v případě žalobkyně nejsou takového
charakteru, aby odůvodnily uložení pokuty v symbolické výši. V dalším podání stěžovatel
opětovně upozornil na judikaturu týkající se možné moderace trestu, na kterou explicitně
poukázal i při ústním jednání.
[13] K replice stěžovatele, vč. jeho dalšího podání, se žalobkyně vyjádřila tak, že v plném
rozsahu setrvává na svých předchozích tvrzeních a argumentaci. Nelze ignorovat zákonné
rozmezí pro uložení pokuty, které je v tomto případě mimořádně rozsáhlé (0 až 1,5 miliardy Kč)
a i zdánlivě malý rozdíl v sazbě pokuty může založit její zjevnou nepřiměřenost, jako v tomto
případě, kdy stěžovatel odmítá připustit zásadní rozdíl v citelnosti pokuty 4,9 milionů Kč
a 1 milionu Kč. Podle žalobkyně je nutno – i s ohledem na specifika velkoobchodního prodeje
pohonných hmot, jenž je oblastí s minimálními maržemi – posuzovat zjevnou nepřiměřenost
pokuty ve vztahu k zákonným kritériím, a nikoli maximální možné výši pokuty. Z tohoto pohledu
bylo na místě snížení pokuty, které žalobkyně akceptovala, a sama kasační stížnost nepodala.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[14] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační
stížnosti přípustné, a za stěžovatele jedná pověřená osoba s vysokoškolským právnickým
vzděláním, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie (§105 odst. 2
s. ř. s.). Poté přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti
a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), ověřil přitom, zda napadený rozsudek
netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti, a dospěl k následujícímu závěru.
[15] Kasační stížnost je důvodná.
[16] Podstatou věci je posouzení, zda krajský soud postupoval správně a v souladu
se zákonem, když konstatoval zjevnou nepřiměřenost uložené pokuty ve výši 4 906 000 Kč
a snížil ji na 1 000 000 Kč. Jednoduše řečeno – jde o to, jestli krajský soud nepřekročil diskreci,
kterou mu dává §78 odst. 2 s. ř. s., jenž stanoví: „Rozhoduje-li soud o žalobě proti rozhodnutí, jímž
správní orgán uložil trest za správní delikt, může soud, nejsou-li důvody pro zrušení rozhodnutí podle odstavce 1,
ale trest byl uložen ve zjevně nepřiměřené výši, upustit od něj nebo jej snížit v mezích zákonem dovolených, lze-li
takové rozhodnutí učinit na základě skutkového stavu, z něhož vyšel správní orgán, a který soud případně
vlastním dokazováním v nikoli zásadních směrech doplnil, a navrhl-li takový postup žalobce v žalobě.“
[17] Trest za správní delikt (nyní přestupek) je výsledkem správního uvážení a je-li uložen
v zákonných mezích, může do něho soud rozhodující ve správním soudnictví zasahovat jen
v případě, pokud byl uložen „ve zjevně nepřiměřené výši“ – viz výše citovaný §78 odst. 2 s. ř. s.
V tomto případě není sporu, že pokuta uložená žalobkyni byla v mezích daných §22a odst. 2
zákona o ochraně hospodářské soutěže, podle něhož se za správní delikt dle §22a odst. 1 písm.
d) zákona o ochraně hospodářské soutěže uloží pokuta „do 10 000 000 Kč nebo 10 % z čistého obratu
dosaženého soutěžitelem za poslední ukončené účetní období“.
[18] Zákonná úprava spodní hranici sazby nijak nelimituje a u horní hranice sazby dává
možnost volby mezi kritériem absolutní částky nebo podílu na čistém obratu. Stěžovatel vyšel
z obratového kritéria, což vysvětlil nejen v kasační stížnosti, ale i v odůvodnění prvostupňového
rozhodnutí (odst. 61) a v rozhodnutí předsedy (odst. 41). Žalobkyně není soutěžitelem –
nepodnikatelem, který žádného obratu nedosahuje; naopak, je soutěžitelem založeným za účelem
podnikání, který má čistý obrat, z něhož stěžovatel logicky vycházel a stanovil horní hranici
pokuty na 1,3 miliardy Kč, tj. 10% z celkového součtu obratů, kterých v oblasti velkoobchodního
prodeje pohonných hmot na území České republiky dosáhla žalobkyně ve spojení se společností
TRANSCARGO s.r.o. To žalobkyně sama o sobě nijak nezpochybňovala, jak ostatně vyplývá
i z jejího posledního vyjádření ke kasační stížnosti, v němž poukázala na mimořádně široký
rozsah zákonné sazby pokuty (i když ne úplně přesně v rozmezí 0 až 1,5 miliardy Kč).
[19] Uvedený způsob stanovení horní hranice sazby pokuty odráží potřebu reflektovat
ekonomickou sílu soutěžitele a zajistit tak spravedlnost pokuty, která byla stěžovatelem, resp. jeho
předsedou stanovena ve výši 4,9 milionů Kč. To znamená, že žalobkyni ve správním řízení byla
uložena pokuta, která nedosahuje ani 1 % maximální zákonné výše; konkrétně jde o pokutu
uloženou ve výši cca 0,3 % horní hranice sazby, jak správně připomněl stěžovatel. Obecně přitom
platí, že čím nižší je pokuta, tím menší je pravděpodobnost, že soud shledá důvody pro její
moderaci, neboť z principu bude obtížné dovodit její zjevnou nepřiměřenost, což potvrzuje též
judikatura; srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 8. 2003, č. j. 6 A 96/2000 – 62,
č. 225/2004 Sb. NSS, podle něhož „za „zjevně nepřiměřenou“ nejspíše nebude možno považovat pokutu
uloženou ve 4 % zákonného rozpětí“.
[20] Z citovaného nelze bez dalšího dovozovat, že by pokuta oscilující okolo 4 % zákonného
rozpětí anebo nižší nikdy nemohla být pokutou zjevně nepřiměřenou; to platí tím spíše, je-li
zákonné rozpětí značně široké, jako je tomu v případě žalobkyně, a i pokuta uložená ve výši
0,3 % horní hranice sazby se v absolutní částce pohybuje v řádu miliónů Kč. Na druhou stranu
nelze přehlížet, že rozmezí pokuty se odvíjí od kritéria obratu, tj. od ekonomické síly soutěžitele,
která je velmi podstatným hlediskem proporcionality a výsledné spravedlivosti pokuty, jak již bylo
naznačeno výše. Krajský soud však toto hledisko prakticky pominul – byť v odůvodnění odkázal
mj. na shora zmíněný rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 A 96/2000 – 62, jakož i na
další relevantní judikaturu zdejšího soudu týkající se moderace trestu; srov. např. rozsudek ze dne
20. 12. 2012, č. j. 1 Afs 77/2012 – 46, nebo rozsudek ze dne 19. 4. 2012, č. j. 7 As 22/2012 – 23,
č. 2672/2012 Sb. NSS, v němž je jasně uvedeno, že smyslem a účelem moderace není hledání
„ideální“ výše sankce soudem místo správního orgánu, ale její korekce v případech, že by sankce,
pohybující se nejen v zákonném rozmezí a odpovídající i všem zásadám pro její ukládání
a zohledňující kritéria potřebná pro její individualizaci, zjevně neodpovídala zobecnitelné
představě o adekvátnosti a spravedlivosti sankce.
[21] Nejvyšší správní soud nevylučuje, že žalobkyni uložená pokuta mohla být v „ideálním“
případě nižší než 4,9 milionů Kč, ale tato skutečnost z ní ještě nečiní pokutu „zjevně“ (tedy
výrazně, silně) nepřiměřenou. Předseda stěžovatele k uložení nižší či symbolické pokuty,
kterou žalobkyně navrhovala v rozkladu (max. 1 milion Kč), nepřistoupil. Poukázal
mj. na to, že žalobkyně se – coby profesionál podnikající v České republice řadu let a disponující
finančními prostředky k úhradě právních služeb – dopustila porušení důležité zákonné povinnosti
notifikace, resp. zákazu uskutečňování spojení podle §18 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské
soutěže, což bylo opakovaně předmětem jeho rozhodovací praxe. Rozhodně se tedy nejedná
o pochybení či praktiku, u které by pro její „novost“ bylo na místě přistoupit k uložení
symbolické pokuty.
[22] Základním východiskem při ukládání trestu je princip zákonnosti, k němuž přistupuje
princip individualizace trestu. V rámci moderace trestu přitom soud zkoumá právě to, zda
nedošlo k excesu při individualizaci trestu, tedy zda uložený trest odpovídá všem individuálním
okolnostem věci. K tíži přitom pachateli nelze klást skutečnost, která je obecným zákonným
předpokladem jeho trestní odpovědnosti – zde: porušení důležité zákonné povinnosti ze strany
soutěžitele (tj. žalobkyně, která je právnickou osobou účastnící se hospodářské soutěže); v tomto
ohledu lze obecně souhlasit s krajským soudem. Ostatně opačný přístup by odporoval principu
zákazu dvojího přičítání, který je nutno respektovat podobně, jako je tomu v oblasti soudního
trestání, jehož principy se – s ohledem na systémové vnímání trestání jako určitého jednotného
veřejnoprávního mechanismu – uplatní i pro oblast správních deliktů; srov. např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2007, č. j. 8 As 17/2007 – 135, č. 1338/2007 Sb. NSS.
[23] Nutno ovšem poznamenat, že v daném případě k porušení uvedeného principu nedošlo.
Stěžovatel, resp. jeho předseda pouze s odkazem na závažnost jednání žalobkyně, její povahu
a finanční možnosti odmítl uložení pokuty v symbolické výši, kterého se žalobkyně domáhala;
současně uvedl, že se žalobkyně mohla a měla protiprávního jednání vyvarovat. Tento přístup
sdílí i Nejvyšší správní soud a poukazuje zejména na finanční možnosti žalobkyně a vůbec její
ekonomickou sílu. Jedná se o velmi důležité kritérium, které rozhodně nelze vnímat jako příliš
zobecňující či paušalizující, jak uvedl krajský soud. Majetkovou situaci je třeba zkoumat nejen
z tohoto důvodu, zda uložená pokuta není pokutou likvidační, ale i proto, aby byla adekvátní.
V soutěžním právu to platí o to více, že zde vystupují nejrůznější soutěžitelé, jejichž ekonomická
síla může být (a v praxi bývá) odlišná, čemuž musí odpovídat i uložená pokuta, jejíž dostatečný
účinek nelze podceňovat. Každá pokuta musí působit nejen preventivně, tj. musí přimět
pachatele k nápravě, resp. odradit jeho i jiné osoby od páchání obdobných deliktů, ale též
represivně; tzn., že by měla být do jisté míry citelná a zasáhnout určitým přiměřeným způsobem
do poměrů pachatele – zde: žalobkyně.
[24] S jistou mírou zjednodušení by se dalo říci, že pokuta, která nebolí, nedává smysl, ledaže
by se jednalo o výjimečný případ a postačilo by uložení pouze symbolické pokuty. Ze správní
praxe stěžovatele, kterou dokládal odkazem na svá rozhodnutí ve věcech (i) Lasselsberger Holding
International GmbH, (ii) VTK GROUP a.s. a David Beran a (iii) BEST, a s., jenž krajský soud jako
listinné důkazy provedl při jednání, je zjevné, že v případě ukládání symbolických pokut
se jednalo o skutečně výjimečné, nestandardní případy spočívající jednak v prvním porušení §18
odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, jednak v objektivních obtížích vztahujících
se k notifikační povinnosti soutěžitelů. Smyslem kontroly spojování soutěžitelů je snaha
o ochranu struktury trhu ex ante, tzn. předcházení živelnému spojování, což předpokládá velmi
dobrou informovanost stěžovatele. Ta je zajištěna právě tzv. notifikační povinností, která vzniká
na základě překročení hranice dosaženého obratu, a je pro celý proces kontroly a povolování
soutěžitelů stěžejní; srov. zejm. §13 až §15 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Je proto
pochopitelné, že bylo-li splnění této povinnosti ze strany soutěžitele objektivně ztíženo, zohlednil
stěžovatel tuto skutečnost uložením symbolické pokuty.
[25] Tuto rozhodovací praxi, podle níž byla symbolická pokuta uložena v případech, kdy
existovaly objektivní okolnosti, které problematizovaly splnění notifikační povinnosti, lze
akceptovat a podle Nejvyššího správního soudu není možné vyloučit v budoucnu její rozšíření
i na další případy, které aplikační praxe přinese. Je však třeba vyloučit směr, kterým se vydal
krajský soud, když uvedený přístup stěžovatele odmítl jako nepřiměřeně úzký a de facto tytéž
polehčující okolnosti vyhodnotil jako důvody zakládající zjevnou nepřiměřenost pokuty. Úvahy
krajského soudu jsou v tomto směru zřejmé a odůvodněné tak, že podle názoru Nejvyššího
správního soudu nelze hovořit o nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku (pro nedostatek
důvodů). Krajský soud oproti stěžovateli, resp. jeho předsedovi hodnotil polehčující okolnosti
(zejm. přiznání žalobkyně a její spolupráci) podstatně intenzivněji a více ve prospěch žalobkyně,
aniž by však zohlednil její ekonomickou sílu a skutečnost, že pokuta byla uložena ve výši 0,3 %
horní hranice sazby.
[26] Současně je potřeba zdůraznit, že žalobkyně porušila tzv. notifikační povinnost nikoli
z objektivních důvodů, ale čistě subjektivně z důvodu opomenutí, za které logicky musí nést
odpovědnost – a to i při zohlednění všech polehčujících okolností. Opomenutí je jistě lidsky
pochopitelné v každodenním životě, avšak nelze přehlédnout, že spojování soutěžitelů se běžně
neděje každý den; jde o podstatnou skutečnost, která může ohrozit pro soutěž vhodnou strukturu
trhu, a proto ji nelze zlehčovat či omlouvat nedbalostí nebo nezkušeností na úseku akvizic, jak
ve správním řízení uvedla žalobkyně. O tom, že její čistý obrat v rozhodném období významně
převyšoval hranici obratu pro vznik notifikační povinnosti (1,5 miliardy Kč), nebylo žádných
pochyb. Proto bylo pouze a jen na žalobkyni, aby postupovala podle zákona a své spojení předem
notifikovala stěžovateli. Stále platí obecná právní zásada, podle níž neznalost zákona neomlouvá
(ignorantia iuris non excusat). Tato zásada nepředpokládá, že každý zná doslovné znění všech
právních předpisů. Je však založena na odpovědnosti každého za pečlivé zvážení situace, ve které
se nachází, za uvědomění si, že musí mít přehled o svých právech a povinnostech
z ní vyplývajících (shodně např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2015,
č. j. 10 Azs 262/2014 – 49).
[27] Uvedené platí tím spíše, že se jednalo o horizontální spojení – tedy situaci, kdy se spojují
dříve samostatní konkurenti na témže trhu, což vede k přímému omezení počtu soutěžitelů
a ke vzrůstu tržní moci fúzovaného subjektu či subjektu, který získal možnost vykonávat
kontrolu. Také tuto skutečnost stěžovatel (na rozdíl od krajského soudu) správně zohlednil při
posuzování závažnosti jednání žalobkyně, od něhož odvodil výchozí podíl obratu ve smyslu
zásad pro stanovování pokut, který určil stejně jako ve věci BEST a.s. ve výši 0,1 %;
v podrobnostech srov. odst. 76 a 107 odůvodnění rozhodnutí stěžovatele, z něhož je patrné, že
postupoval v souladu se stávající správní praxí a zásadami pro stanovování pokut, které jsou
z hlediska transparentnosti a legitimního očekávání velmi důležité, i když mají jen charakter tzv.
soft law.
[28] Jde o soubor pravidel, jež stanoví určitý směr, jak postupovat, aby ukládání pokut při
narušení hospodářské soutěže nebylo arbitrární a nepředvídatelné. V tomto ohledu zásady
pro stanovování pokut představují praktickou pomůcku, která však nesmí být příliš svazující pro
aplikační praxi, jež musí přihlížet k individuálním okolnostem každého případu, a dále –
a to především – nesmí být tyto zásady v rozporu se zákonem o ochraně hospodářské soutěž; ten
v rozhodné době v §22b odst. 2 stanovil: „Při určení výměry pokuty právnické osobě nebo orgánu veřejné
správy se přihlédne k závažnosti správního deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům
a k okolnostem, za nichž byl spáchán. Dále se přihlédne k jednání právnické osoby nebo orgánu veřejné správy
v průběhu řízení před Úřadem a jejich snaze odstranit škodlivé následky správního deliktu.“
[29] Z citovaného je zřejmé, že zákon taxativně zakotvil dvě základní kritéria, k nimž se při
ukládání pokuty přihlíží, a sice: (i) závažnost jednání pachatele a (ii) jeho spolupráci v průběhu
řízení. Obě tato základní kritéria, jakož i další dílčí individuální okolnosti věci, stěžovatel, resp.
jeho předseda důsledně zvážil a nelze konstatovat, že by postupoval v rozporu se zákonem
a žalobkyni uložil pokutu ve zjevně nepřiměřené výši – i když je možné připustit, že mohl ještě
více přihlédnout k polehčujícím okolnostem. To ovšem neopravňovalo krajský soud k moderaci,
jejíž úprava v §78 odst. 2 s. ř. s. je velmi striktní, což setrvale potvrzuje i judikatura, podle které
„pro zásah do správního uvážení soudem nepostačí běžná nepřiměřenost, ale je nutné, aby nepřiměřenost dosáhla
kvalitativně vyšší míry…“; viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2012, č. j. 1 Afs
1/2012 – 36, č. 2671/2012 Sb. NSS a další výše uvedené rozsudky zdejšího soudu, z nichž plyne,
že při moderaci pokuty nejde o hledání její ideální výše. Krajský soud však udělal přesný opak
a v rozporu s relevantní a ustálenou judikaturou, kterou v odůvodnění rozsudku paradoxně sám
citoval (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 6 A 96/2000 – 62, č. j. 1 Afs 77/2012 – 46
a č. j. 7 As 22/2012 – 23) se snažil najít ideální výši pokuty.
[30] Stručně shrnuto: krajský soud překročil meze, které mu dává §78 odst. 2 s. ř. s.,
a v rozporu s tímto ustanovením snížil žalobkyni uloženou pokutu, ačkoli se nejednalo o pokutu
zjevně nepřiměřenou. Jakkoli je pokuta uložená ve výši 4,9 milionů Kč pro žalobkyni pokutou
tvrdou a dosti citelnou, nelze současně dojít k závěru o její zjevné nepřiměřenosti, a to zejména
s ohledem na závažnost jejího jednání, jakož i celkovou ekonomickou sílu žalobkyně a její
působení na relevantním trhu velkoobchodního prodeje pohonných hmot (automobilových
benzínů a motorové nafty), jehož struktura se v důsledku spojení soutěžitelů (žalobkyně
a společnosti TRANSCARGO s.r.o.) nepochybně změnila. Skutečnost, že z hlediska hospodářské
soutěže nakonec nešlo o změnu negativní či zakázanou, neboť tato byla ex post povolena, není
rozhodná, stejně jako to, že žalobkyně se již „poučila“ a při další akvizici (společnosti DRACAR
CZ a.s.) zákon neporušila; k následnému jednání žalobkyně a její nápravě je možné přihlédnout,
nicméně dodržování zákona je její základní povinností, jež nemůže odůvodnit uložení pokuty
pouze v symbolické výši.
[31] Jak již bylo uvedeno, smyslem povolovacího řízení podle §15 a násl. zákona o ochraně
hospodářské soutěže je kontrola struktury trhu ex ante s cílem zabránit vzniku např. dominantních
či monopolních soutěžitelů. Jedná se o nástroj sloužící k prevenci vzniku nepříznivých dopadů
na hospodářskou soutěž a správní delikt, kterého se žalobkyně dopustila, je tedy deliktem
ohrožovacím; jeho škodlivost není dána až prokázaným a reálným porušením zájmu chráněného
zákonem o ochraně hospodářské soutěže, ale již pouhým ohrožením tohoto chráněného zájmu.
Důležitou roli hraje, zda došlo k porušení zákazu uskutečňovat spojení před podáním návrhu
na povolení spojení a před rozhodnutím úřadu, kterým se spojení soutěžitelů povoluje.
Tato skutečnost byla ve správním řízení prokázána, což je podstatné z hlediska viny žalobkyně.
Pro uložení trestu – výši pokuty přitom není určující, jaké účinky mělo ve výsledku spojení
žalobkyně a společnosti TRANSCARGO s.r.o. na hospodářskou soutěž, anebo zda bylo spojení
těchto soutěžitelů následně povoleno; shodně srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
16. 12. 2015, č. j. 10 As 180/2014 – 85, č. 3370/2016 Sb. NSS, ve věci BEST a.s.
[32] Závěrem, jde-li o žalobkyní zmíněná specifika týkající se trhu velkoobchodního prodeje
pohonných hmot, u něhož jsou minimální marže, již jen pro úplnost odkazuje Nejvyšší správní
soud na to, že zisk žalobkyně (tj. marže snížená o náklady spojené s prodejem pohonných hmot)
se i přesto pohyboval v řádu několika desítek milionů Kč. Uložená pokuta tak nejen že nebyla
likvidační, ale ani zjevně nepřiměřená ve vztahu k majetkovým poměrům žalobkyně, závažnosti
jejího jednání a dalším relevantním okolnostem věci. Proto nebyly dány podmínky k provedení
moderace pokuty, k níž navíc krajský soud přistoupil značně zjednodušeným (až arbitrárním)
způsobem. Krajský soud nejprve odmítl snížit uloženou pokutu na 100 000 Kč, jak navrhovala
žalobkyně, načež bez dalšího stanovil přijatelnou výši pokuty v částce 1 000 000 Kč, což nelze
akceptovat. Moderaci správního trestu musí soud náležitě odůvodnit – a to nejen z hlediska
zjevné nepřiměřenosti trestu, ale i jeho snížení na základě kritérií daných zákonem a v jeho
mezích (viz výše); pro správní soud rozhodující o návrhu na moderaci trestu platí totožná
hmotněprávní úprava ovlivňující výši trestu jako pro správní orgán, který trest ukládal (viz
usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008 –
133, č. 2092/2010 Sb. NSS).
V. Závěr a náklady řízení
[33] S ohledem na vše výše uvedené Nejvyšší správní soud konstatuje, že shledal kasační
stížnost stěžovatele důvodnou, a proto podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil rozsudek krajského soudu
a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Dlužno dodat, že stěžovatel kasační stížností napadl pouze
výrok I. rozsudku krajského soudu, kterým byla snížena pokuta uložená žalobkyni; nicméně
výrok III. o nákladech řízení je závislý na celkovém úspěchu žaloby a rovněž výrok II.
o zamítnutí zbytku žaloby je výrokem závislým, resp. dává smysl jen ve spojení s výrokem I.
Nejvyšší správní soud proto v souladu s §109 odst. 3 částí za středníkem s. ř. s. zrušil i výroky
II. a III. rozsudku krajského soudu.
[34] V dalším řízení je krajský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku
(§110 odst. 4 s. ř. s.). V novém rozhodnutí krajský soud znovu rozhodne rovněž o náhradě
nákladů řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne ní opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 14. září 2020
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu