ECLI:CZ:NSS:2020:5.AS.314.2019:34
sp. zn. 5 As 314/2019 - 34
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Tomáše Langáška a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobkyně: Všeobecná
zdravotní pojišťovna České republiky, IČ 41197518, se sídlem Orlická 4/2020, Praha 3, proti
žalovanému: Státní úřad inspekce práce, se sídlem Kolářská 451/13, Opava, v řízení o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 21. 8. 2019,
č. j. 50 A 86/2018 - 33,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalobkyni se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n e p ři zn áv á.
Odůvodnění:
[1] Žalovaný rozhodnutím ze dne 5. 9. 2018, sp. zn. Q1-2018-50, č. j. 4307/1.30/18-3, zamítl
odvolání žalobkyně a potvrdil usnesení Oblastního inspektorátu práce pro Jihočeský kraj
a Vysočinu (dále též „OIP“) ze dne 24. 5. 2018, sp. zn. Q5-2018-29, č. j. 8868/5.30/18-4. Tímto
usnesením byla zamítnuta žádost žalobkyně a nahlédnutí do spisů ve věci pracovního úrazu pana
I. V., který vznikl dne 5. 9. 2016 na pracovišti zaměstnavatele Mazzola Advert s.r.o., jí bylo dle §
38 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“), odepřeno (žalobkyně
v žádosti uvedla, že pracovní úraz vznikl na pracovišti společnosti Holzpack CZ, s.r.o.), Proti
rozhodnutí žalovaného žalobkyně podala žalobu ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích.
[2] Krajský soud žalobě vyhověl a zrušil rozhodnutí jak žalovaného, tak správního orgánu
prvního stupně. Jádrem sporu bylo posouzení naplnění podmínek pro umožnění nahlédnutí
do spisu dle §38 odst. 2 správního řádu, jelikož žalobkyně nebyla účastníkem řízení. Dle
krajského soudu nelze shledat dotčení práv účastníka řízení v případě umožnění nahlížení
do spisu vedeného ve věci pracovního úrazu zaměstnance jen na základě toho, že zájmy
žadatelky-žalobkyně a účastníka řízení (zaměstnavatele, který mohl zanedbat své povinnosti) jsou
protichůdné, neboť tomu tak do jisté míry bude vždy. Dále, žalobkyně by ze spisu mohla získat
informace použitelné v případném navazujícím občanskoprávním sporu o náhradu škody
za výdaje vynaložené žalobkyní v souvislosti s léčbou jejího pojištěnce, což by vedlo pouze k tzv.
rovnosti zbraní stran. Rozpor s právy účastníka řízení zde tedy dle krajského soudu není dán.
V této souvislosti krajský soud poukázal na rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne
6. 6. 2013, C - 536/11, Donau Chemie AG a další, dle něhož může být v některých případech
nahlédnutí do spisu jedinou možností třetích osob získat důkazy nezbytné pro odůvodnění jejich
žaloby na náhradu škody. Pokud by žalobkyni nahlédnutí do spisu nebylo umožněno a podstatné
skutečnosti pro řízení o náhradě škody by znal jen účastník řízení, byl by naopak on oproti
žalobkyni zvýhodněn.
[3] Správní orgány shledaly možné porušení povinnosti mlčenlivosti ve vyzrazení některých
skutečností zjištěných při kontrolní činnosti, což by mohlo mít na kontrolovanou osobu zásadní
vliv. Krajský soud k tomu uvedl, že povinnost mlčenlivosti dle §20 zákona č. 255/2012 Sb.,
o kontrole (kontrolní řád), není absolutní a neomezená, a dokumenty relevantní k uplatnění
náhrady škody nelze vyloučit z nahlížení pouze na základě obecného tvrzení o jejich citlivosti.
Krajský soud zde opět odkázal na výše uvedený rozsudek SDEU, jež k takovému odepření
vyžaduje naléhavé důvody. Rovněž odkázal na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne
23. 1. 2014, č. j. 1 Afs 87/2013 - 73, a uzavřel v souladu se závěry NSS, že nepřípustnost
nahlížení do spisu není možné odůvodnit toliko spekulacemi o možné existenci citlivých
informací v daném spisu, a pokud správní orgán některé informace shledá citlivými, má možnost
tyto informace na základě §38 odst. 6 správního řádu z nahlížení vyloučit.
[4] Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost,
v níž uplatňuje kasační námitky dle §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní (dále jen „s. ř. s.“). Stěžovatel považuje závěry krajského soudu za nesprávné a namítá též
nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu, neboť se dle jeho názoru soud dostatečně
nevypořádal s jeho argumentací a odůvodnění rozsudku dostatečně nepodporuje správnost
závěrů v něm obsažených. Dle stěžovatele krajský soud sice odůvodnil, proč je pro žalobkyni
potřebné do spisů nahlédnout, avšak tomu, proč by této potřebě měla ustoupit povinnost
mlčenlivosti stěžovatele a veřejný zájem na ochraně potenciálně zneužitelných informací všech
subjektů vyzývaných orgány inspekce práce k součinnosti pod hrozbou sankce, se již krajský soud
dostatečně nevěnoval; pouze obecně uvedl, že povinnost mlčenlivosti je prolomena postupem dle
§38 odst. 2 správního řádu; není ani zřejmé, zda krajský soud v této souvislosti provedl test
proporcionality.
[5] Dále se stěžovatel neztotožňuje s výtkou krajského soudu, že se stěžovatel ani správní
orgán prvního stupně nevypořádali s tím, proč by nahlédnutí do spisů způsobilo porušení práv
účastníků. Stěžovatel je toho názoru, že oba správní orgány porušení dostatečně zdůvodnily
jednak tím, že zájmy žalobkyně nejsou souladné se zájmy účastníků předmětných spisů (a to jak
zaměstnavatele, tak zaměstnance), tak také tím, že účastníci poskytli orgánům inspekce práce pod
sankcí pokuty informace soukromého charakteru a nemají bez dalšího povinnost strpět, aby byly
tyto informace zpřístupněny žalobkyni. Stěžovatel nerozporuje potřebu a právní zájem žalobkyně
do daných spisů nahlédnout, avšak dle mezí stanovených zákonem správní orgány nemohou
nahlédnutí umožnit.
[6] Stěžovatel také poukazuje na to, že si krajský soud předmětné spisy nevyžádal a není
zřejmé, zda znal jejich obsah, jelikož jej v rozsudku nereflektoval. Krajský soud nevyhodnotil, zda
má žádaný spisový materiál takový charakter, že mohl být žalobkyni předložen k nahlédnutí.
Uvedl pouze, že správní orgány tuto otázku vyhodnotily nesprávně, ale již neobjasnil, jak měla
být přípustnost či nepřípustnost nahlížení vyhodnocena správně. Krajský soud tedy dle
stěžovatele pouze stručně odmítl důvody správních orgánů, z nichž neumožnily žalobkyni
nahlédnout do spisů, jako neudržitelné, aniž by současně závazně konstatoval, že je možné
umožnit nahlížení do daného spisového materiálu. Navíc, dle stěžovatele z §38 odst. 2 správního
řádu jednoznačně vyplývá, že je-li dán rozpor, nelze nahlížení umožnit, a toto znění zákona též
nepočítá s možností dobrovolného uhrazení náhrady škody, s nímž operuje ve svém rozhodnutí
krajský soud.
[7] Stěžovatel rovněž nesouhlasí s názorem krajského soudu, jímž zavázal stěžovatele, aby při
dalším projednání věci a případném (částečném) odepření nahlížení do spisu toto odepření
důkladně odůvodnil, a to ke každé konkrétní vyloučené listině zvlášť. S odkazem na rozsudek
Nejvyššího správního soudu citovaný již krajským soudem (č. j. 1 Afs 87/2013 – 73) stěžovatel
uvedl, že tak učinil, když vyloučení odůvodnil ve vztahu k souboru dokumentů, jelikož byl nucen
z nahlížení vyloučit celý spis. Dle názoru stěžovatele je potřeba rozlišit mezi řádným
odůvodněním odepření nahlížení do spisu a popisem konkrétního obsahu listin, což
by v důsledku popřelo smysl odepření nahlížení do spisů. Krajský soud se tímto rozdílem dle
stěžovatele nezabýval, jelikož v souhrnu pouze vyslovil, že stěžovatel „měl být konkrétnější“.
[8] K odkazu krajského soudu na rozsudek soudního dvora ve věci Donau Chemie AG,
stěžovatel zastává názor, že SDEU v dané věci posuzoval do značné míry odlišnou otázku, která
se navíc týká rakouské vnitrostátní úpravy. Věc se týkala až soudního řízení, nikoliv správního,
a soudy neměly vzhledem k zákazu danému zákonem (v případě nesouhlasu účastníků řízení
ve věci kartelových dohod soudce nesmí žadateli umožnit nahlédnutí do spisu) možnost uvážení,
a nemohly tedy ani provést test proporcionality. Česká právní úprava dle stěžovatele paušálně
nezakazuje povolit nahlížení do spisu, nýbrž umožňuje individuální posouzení se zohledněním
všech relevantních skutečností, tj. jak zájmu na sdělení informací, tak na jejich ochraně.
Stěžovatel má na rozdíl od soudu za to, že právě k takovému posouzení ze strany orgánů
inspekce práce došlo.
[9] Žalobkyně ke kasační stížnosti uvedla, že dle jejího názoru je argumentace krajského
soudu logická a ucelená a výklad předmětné otázky právně přijatelný a dostatečně odůvodněný.
Žalobkyně se ztotožňuje s tvrzením krajského soudu, dle něhož není povinnost mlčenlivosti
absolutní a k jejímu prolomení dojde při splnění podmínek §38 odst. 2 správního řádu.
Žalobkyně též zdůrazňuje, že stěžovatel vůbec nebral v potaz postavení žalobkyně jako osoby
na pomezí veřejného a soukromého práva, která hospodaří se svěřenými prostředky
a má zákonem stanovená práva a povinnosti. Požadované informace žalobkyně potřebuje
k tomu, aby mohla plnit své povinnosti a vykonávat své právo dle §55 zákona č. 48/1997 Sb.,
o veřejném zdravotním pojištění, a dostát tak povinnosti dobře hospodařit se svěřenými
prostředky, nikoliv k tomu, aby je mohla případně zneužít, o čemž polemizoval stěžovatel.
[10] Nejvyšší správní soud po konstatování včasnosti kasační stížnosti, jakož i splnění
ostatních podmínek řízení, přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu a z důvodů stěžovatelem
uplatněných, současně přihlížel k tomu, zda rozsudek krajského soudu netrpí vadami, k nimž
by byl Nejvyšší správní soud povinen přihlížet z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[11] Kasační stížnost není důvodná.
[12] Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu neshledal nepřezkoumatelným. Závěry
krajského soudu jsou jednoznačné a jeho argumentace tyto závěry plně podporuje; současně
krajský soud jasně vyjádřil, jakým názorem a postupem zavazuje OIP pro další řízení. Krajský
soud však neměl povinnost přezkoumávat obsah daného spisu ani vyslovit, zda mělo být
nahlížení do spisu skutečně umožněno, neboť soudní přezkum spočívá pouze v posuzování
správnosti a zákonnosti úvah a závěrů v rozhodnutí správních orgánů. Konkrétní posouzení pak
přísluší správním orgánům, a to v mezích názoru vyjádřeného soudem.
[13] Nahlížení do spisu lze osobě odlišné od účastníka řízení umožnit podle §38 odst. 2
správního řádu, pokud jsou naplněny v něm vymezené podmínky. Žadatel musí prokázat právní
zájem nebo jiný vážný důvod, a nesmí tím být porušeno právo některého z účastníků, popřípadě
dalších dotčených osob anebo veřejný zájem. V daném případě není sporné, že právní zájem
žalobkyně k nahlédnutí do příslušného spisu byl dán (možnost vymáhání regresní náhrady). První
podmínka §38 odst. 2 správního řádu je tedy splněna. Stěžovatel i správní orgán I. stupně však
shledaly nenaplněnou druhou podmínku, a to jak porušením práva některého z účastníků, tak
porušením veřejného zájmu, a proto žalobkyni nahlédnutí do spisu neumožnily.
[14] Nejvyšší správní soud předně připomíná, že případné omezení práva nahlížet do spisu
musí být proporcionální k zájmu, který je odepřením nahlížení chráněn, a současně důvodem pro
odepření nahlédnutí do spisu nemůže být hodnocení osoby žadatele či chování účastníků
správního řízení od skončení řízení ani pouhé eventuální (hypotetické) porušení zákona
č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů (srovnej rozsudek Krajského soudu v Českých
Budějovicích ze dne 5. 3. 2010, č. j. 10 Ca 140/2009 – 24, č. 2234/2011 Sb. NSS).
[15] Ohledně porušení práva účastníků, které stěžovatel tvrdí jak u daného zaměstnance, tak
u jeho zaměstnavatele, Nejvyššímu správnímu soudu nezbývá než se ztotožnit s názorem
krajského soudu a opakovaně odkázat na rozsudek zdejšího soudu ze dne 23. 1. 2014, č. j. 1 Afs
87/2013 – 73, od jehož závěrů neshledal důvodu se odchýlit: „Není vskutku vyloučeno, že uplatněním
institutu nahlížení podle §38 odst. 2 by mohl být účastník řízení poškozen. Na to ostatně pamatuje přímo §38
odst. 2. Stěžovatel ovšem musí být schopen u každého dokumentu nebo souboru dokumentů vysvětlit, v čem
konkrétně vidí porušení práv účastníka řízení. Nepřípustnost nahlížení nelze odůvodnit toliko obecným tvrzením
o citlivosti informací. Uznání porušení práv účastníka řízení odůvodněné pouze obecnými tvrzeními může vést k
účelovému obcházení práva třetích osob na uplatnění náhrady škody v civilním řízení.“ Krajský soud zcela
srozumitelně vysvětlil, že zájmy žalobkyně a účastníků řízení budou v typově obdobných věcech
vždy protichůdné. Aby došlo k nepřijatelnému dotčení práv účastníků, je však potřeba mnohem
intenzivnějšího zásahu, neboť v opačném případě by muselo být osobě v postavení žalobkyně
odepřeno nahlížení do spisu v jakémkoliv případě. Střet zájmů v situaci, kdy může žalobkyně
podat žalobu na uplatnění náhrady škody za vynaložené náklady na léčbu účastníka, tak nemůže
představovat důvod pro odepření nahlédnutí do spisu. K tomu lze opět citovat posledně uvedený
rozsudek zdejšího soudu, dle něhož „nelze nutit jakéhokoliv podnikatele, aby nejprve „zkusmo“ podal
žalobu o náhradu škody, a následně teprve ze správního spisu zjišťoval informace o výši újmy, respektive o tom,
zda nějaká újma vůbec existuje.“ Stěžovatel i OIP se s tímto bodem vypořádaly velmi nekonkrétně
a založily své závěry o porušení práv účastníků na nepřípustném zohlednění střetu zájmů
a obecných tvrzeních o potenciální zneužitelnosti zpřístupněných informací, což ve světle výše
citované judikatury taktéž není relevantní.
[16] Nejvyšší správní soud podotýká, že v každém soudním sporu jsou zájmy účastníků
v pozicích žalobce a žalovaného či navrhovatele a odpůrce protichůdné. To však neznamená,
že umožnění nahlédnout žalobkyni do spisu povede k porušení práv účastníka, který
má na základě §38 odst. 1 správního řádu právo nahlížet do spisu neomezeně – což ve svém
důsledku může naopak znamenat jeho „důkazní výhodu“ spočívající ve znalosti relevantních
informací v soudním řízení, které druhá strana sporu nemá.
[17] V souvislosti s námitkou stěžovatele, dle níž byl odkaz na rozsudek SDEU ve věci C -
536/11, Donau Chemie AG a další nemístný, Nejvyšší správní soud uvádí, že v obecné rovině jsou
závěry z tohoto rozhodnutí zcela souladné s judikaturou českých soudů; k těmto závěrům ostatně
dochází v kasační stížnosti i sám stěžovatel, když uvádí, že česká právní úprava paušálně
nezakazuje povolit nahlížení do spisu, nýbrž umožňuje individuální posouzení se zohledněním
všech relevantních skutečností, tj. jak zájmu na sdělení informací, tak na jejich ochraně. Tudíž
není zřejmé, proč stěžovatel tomuto rozsudku oponuje. Krajský soud sám použil rozsudek
SDEU přiměřeně; výtku ohledně nedostatečné konkrétnosti odůvodnění odepření nahlédnutí do
spisu žalobkyní v rozhodnutích správních orgánů Nejvyšší správní soud s krajským soudem zcela
sdílí.
[18] Nároky na odůvodnění rozhodnutí v případě shledání porušení práva účastníka ve vztahu
k dokumentům obsaženým v daném spisu, lze nalézt v již odkazovaném rozsudku Nejvyššího
správního soudu sp. zn. 1 Afs 87/2013; pokud správní orgány naleznou v daném případě
relevantní a dostatečně intenzivní poškození účastníka (mj. odlišné od pouhého střetu zájmů),
jsou povinny zcela konkrétně vysvětlit, v čem je toto poškození dáno. Uvedení, že jde o citlivé
údaje, a že účastníci nejsou povinni strpět jejich nahlížení, zcela jistě nepostačuje, a je potřeba
vyjasnit, jakým způsobem by nahlédnutí práva účastníků narušilo. Přitom obava stěžovatele, že by
tím porušil povinnost mlčenlivosti, je zcela nemístná, jelikož právě srozumitelným osvětlením
důvodů, proč konkrétní dokument či soubor dokumentů nemůže být zpřístupněn, lze společně s
postupem dle §38 odst. 6 správního řádu porušení mlčenlivosti předejít.
[19] K otázce porušení veřejného zájmu, jež správní orgány shledaly především v tom,
že by zpřístupněním spisu žalobkyni porušily povinnost mlčenlivosti kontrolních a správních
orgánů, Nejvyšší správní soud poukazuje na ustálený názor, dle něhož je §38 odst. 2 správního
řádu ve vztahu k §15 odst. 3 téhož zákona normou speciální, §15 odst. 3 proto nemá
na nahlížení do spisu podle §38 vliv. V §38 odst. 6 téhož zákona je sice na povinnost
mlčenlivosti odkazováno, to však neznamená, že jsou na základě §38 odst. 6 ve spojení s §15
odst. 3 dány důvody pro vyloučení některých částí spisu z nahlížení do něj, jelikož §38 odst. 6
se vztahuje pouze na utajované informace nebo zákonem definované skutečnosti, nejedná se
o povinnost úředních osob dle §15 odst. 3 správního řádu (srov. Vedral, J. Správní řád,
Komentář II., aktualizované a rozšířené vydání, Praha, BOVA POLYGON 2012).
[20] V rozsudku ze dne 27. 1. 2012, č. j. 2 Afs 5/2011 – 110, Nejvyšší správní soud
konstatoval: „Má-li být důvodem pro odepření nahlédnutí do správního spisu fakt, že spis obsahuje skutečnosti,
na něž se vztahuje zákonem uložená nebo uznaná povinnost mlčenlivosti (§38 odst. 6 správního řádu z roku
2004), je tuto povinnost, v případech, kdy vyplývá ze zvláštních předpisů, nutno konfrontovat se způsobem, jakým
je povinnost mlčenlivosti definována v §15 odst. 3 správního řádu z roku 2004. Pokud zvláštní úprava
zakotvuje povinnost mlčenlivosti absolutním způsobem, tedy například jako "mlčenlivost o všech informacích
získaných v souvislosti s výkonem činnosti, funkce nebo zaměstnání v oblasti dohledu nad kapitálovým trhem" (§
26 odst. 1 zákona č. 15/1998 Sb., o dohledu v oblasti kapitálového trhu), nelze tuto úpravu mechanicky
aplikovat na rozhodování dle §38 odst. 6 správního řádu z roku 2004, neboť by byla vyloučena možnost
správního orgánu uvážit, zda lze žadateli správní spis (jeho část) zpřístupnit. I v těchto případech tedy správní
orgán musí na straně jedné uvážit o důvodech žádosti o nahlédnutí, na straně druhé pak musí mít na zřeteli
respektování ochrany veřejných zájmů i oprávněných zájmů účastníků správního řízení. Poskytnutím
informací ze spisu umožněním nahlédnout do něj za splnění podmínek §38 odst. 2 správního
řádu, není porušením povinnosti mlčenlivosti stěžovatele stanovené v §20 zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole, nýbrž právem předpokládanou výjimkou z tohoto pravidla.
[21] V opačném případě by totiž bylo ad absurdum možno vyloučit z nahlížení celý spis jen
s odkazem na povinnost mlčenlivosti, a tím by bylo nahlížení do spisu v jakémkoliv řízení
paušálně znemožněno. Pokud by totiž správní orgány automaticky zamítaly žádosti o nahlédnutí
do spisu s odkazem na povinnou mlčenlivost, vedlo by to k situacím, kdy by žádná z žádostí
neměla fakticky šanci na úspěch, byť by byl právní zájem zjevně prokázán. Pokud správní orgán
dospěje k závěru, že některé konkrétní informace ze spisu spadají do kategorie “chráněných“
informací (osobních údajů, obchodního tajemství, podléhajících utajení dle zvláštních
předpisů,…), které nelze poskytnout, má možnost tyto informace dle §38 odst. 6 správního řádu
ze spisu vyloučit. Nelze však vyloučit automaticky z nahlížení celý spis, resp. jak uvedl stěžovatel
soubor dokumentů.
[22] Výtky stěžovatele, dle nichž není zřejmé, zda krajský soud provedl test proporcionality, a
proč by měla povinnost mlčenlivosti a veřejný zájem na ochraně citlivých údajů ustoupit
potřebám žalobkyně, Nejvyšší správní soud nesdílí a shrnuje, že provedení testu proporcionality
spočívá právě na správních orgánech; to však správní rozhodnutí postrádají. Krajský soud
nemůže tyto chybějící úvahy správních orgánů nahrazovat.
[23] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že krajský soud postupoval v souladu se zákonem,
jakož i ustálenou judikaturou; neshledal kasační stížnost důvodnou, proto ji podle §110 odst. 1
věty druhé s. ř. s. zamítl.
[24] O nákladech řízení kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1
ve spojení s §120 s. ř. s. Z obsahu spisu nevyplynuly žádné náklady, které by úspěšné žalobkyni
v řízení o kasační stížnosti vznikly, proto jí Nejvyšší správní soud náhradu nákladů nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. srpna 2020
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu