ECLI:CZ:NSS:2020:5.AS.325.2018:39
sp. zn. 5 As 325/2018 - 39
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobkyně: Obec Určice,
se sídlem Určice 81, zast. JUDr. Petrem Ritterem, advokátem se sídlem Riegrova 376/12,
Olomouc, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65,
Praha 10, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 10. 10. 2018, č. j. 11 A 203/2017 - 42,
takto:
I. V řízení o kasační stížnosti se p o k raču j e.
II. Kasační stížnost se zamí t á.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á .
Odůvodnění:
[1] Kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“ nebo ,,obec‘‘) domáhá zrušení
v záhlaví označeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále „městský soud“), kterým byla
zamítnuta její žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 24. 7. 2017, č. j. MZP/2017/570/97.
Tímto rozhodnutím žalovaný částečně změnil výrok rozhodnutí České inspekce životního
prostředí, oblastního inspektorátu Olomouc (dále jen ,,ČIŽP‘‘ nebo „inspekce“) ze dne
27. 2. 2017, č. j. ČIŽP/48/OOH/SR01/1507674.003/16/ODT, kterým inspekce uložila
stěžovatelce opatření k nápravě podle §76 odst. 1 písm. c) zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech
a o změně některých dalších zákonů, ve znění účinném v době spáchání správního deliktu
(dále jen „zákon o odpadech“), tak, že stěžovatelka zabezpečí vymístění celkem 692,8 t výkopové
zeminy a stavebních sutí, tedy odpadů zařazených dle vyhlášky Ministerstva životního prostředí č.
93/2016 Sb., o Katalogu odpadů pod skupinu 17, a tyto odpady do 60 dnů od nabytí právní moci
tohoto rozhodnutí předá oprávněné osobě dle zákona o odpadech. Současně žalovaný rozhodl
o tom, že ostatní části odvoláním napadeného rozhodnutí zůstávají beze změn a potvrzují se.
[2] Jak vyplynulo ze spisu, inspekce vydala dvě samostatná rozhodnutí. Jednak napadené
rozhodnutí o uložení opatření a lhůty k nápravě a zároveň rozhodnutím ze dne 8. 11. 2016,
č. j. ČIŽP/48/OOH/SR01/1507674.003/16/ODT inspekce uložila stěžovatelce pokutu v řízení
vedeném za správní delikt podle §66 odst. 4 písm. b) zákona o odpadech, spočívající v převzetí
odpadů v rozporu s §12 odst. 2 a 3 téhož zákona. V odvolacím řízení byl výrok tohoto
rozhodnutí změněn rozhodnutím žalovaného ze dne 18. 7. 2017, č. j. MZP/2017/570/65,
kterým již byla stěžovatelce uložena pokuta pouze za porušení §12 odst. 3 zákona o odpadech.
Proti tomuto rozhodnutí podala stěžovatelka žalobu k městskému soudu, který ji rozsudkem
ze dne 10. 10. 2018, č. j. 11 A 202/2017 – 37, shledal důvodnou a napadené rozhodnutí zrušil
a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Důvodem bylo uplynutí tříleté lhůty pro možné uložení
pokuty dle §67 odst. 1 zákona o odpadech. Žalovaný vázán rozsudkem městského soudu posléze
rozhodnutím ze dne 30. 10. 2018, č. j. MZP/2018/570/1439, podle §90 odst. 1 písm. a)
správního řádu, rozhodnutí inspekce zrušil a řízení zastavil. Stěžovatelka v souvislosti s vydaným
rozsudkem městského soudu podala žalovanému rovněž žádost o obnovu řízení ve věci
rozhodnutí inspekce o uložení opatření ke zjednání nápravy. Vycházela z §76 odst. 1 písm. c)
zákona o odpadech, podle něhož stanovení opatření a lhůt pro sjednání nápravy je možné jen
ve stejných časových termínech jako uložení pokuty. Nemohla-li být proto dle stěžovatelky
z důvodu uplynutí času uložena pokuta, nemohlo být uloženo ani opatření či lhůta ke zjednání
nápravy. Žalovaný rozhodnutím ze dne 19. 6. 2019, č. j. MZP/2019/570/804, žádost o obnovu
řízení podle §101 správního řádu zamítl, neboť zrušující rozsudek městského soudu ve věci
uložené pokuty se netýkal řízení o uložení opatření k nápravě. O podaném rozkladu rozhodl
ministr životního prostředí rozhodnutím ze dne 10. 12. 2019, č. j. MZP/2019/430/743 tak,
že rozklad stěžovatelky zamítl a rozhodnutí žalovaného potvrdil.
[3] V žalobě, jež byla předmětem posouzení městského soudu, a jehož rozsudek
je předmětem přezkumu v nyní posuzované věci, stěžovatelka namítala nezákonnost rozhodnutí
žalovaného. V §103 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších
předpisů je jednoznačně ustanoveno, že starosta zastupuje obec navenek, což především
znamená zprostředkování právních úkonů, o kterých bylo rozhodnuto příslušnými orgány,
s výjimkou případů, kdy starosta vykonává funkci obecní rady a kdy jedná v mezích svých
pravomocí svěřených mu jako orgánu zákonem. Toto ustanovení však nelze vykládat tak,
že by starosta byl v postavení statutárního orgánu ve smyslu §20 zákona č. 40/1964 Sb.,
občanský zákoník, v tehdy platném znění, či §164 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník,
ve znění pozdějších předpisů, neboť o obsahu právních úkonů rozhoduje zastupitelstvo nebo
rada; jednání starosty učiněné bez předchozího schválení zastupitelstva nebo rady v případech,
kdy zákon schválení vyžaduje, je absolutně neplatné; starosta nemůže tedy sám vytvářet vůli obce,
může tuto vůli pouze projevit navenek. Jednání je proto třeba připisovat nikoliv obci, nýbrž
pouze panu Vlastimilu Konšelovi, který v té době sice vykonával funkci starosty, avšak
k takovému jednání nebyl oprávněn.
[4] Stěžovatelka nesouhlasila ani s uložením opatření k nápravě, namítala, že k poslednímu
porušení zákazu převzít odpad došlo 2. 11. 2012, a proto k zahájení řízení dne 18. 8. 2016,
i k uložení pokuty dne 8. 11. 2016, došlo až po uplynutí 3 leté lhůty. Nemohla-li být uložena
pokuta, nemohlo být uloženo ani opatření ke zjednání nápravy.
[5] Městský soud žalobu neshledal důvodnou. Nejprve se zabýval přičitatelností jednání
bývalého starosty stěžovatelce, neboť mezi účastníky řízení není sporu o tom, že se jednání
dopustil Vlastimil Konšel, který v rozhodné době vykonával funkci starosty. Spornou otázkou
ale zůstává, zda se tohoto jednání dopustil jako fyzická osoba a občan obce, nebo jako starosta
projevující vůli obce. Pro posouzení, zda je stěžovatelka odpovědná za správní delikt, za který
jí byla uložena pokuta dle zákona o odpadech, a zda tedy byla inspekce oprávněna uložit
současně za porušení povinnosti i opatření ke zjednání nápravy, bylo dle soudu podstatné,
že se v projednávané věci posuzuje právní jednání obce ve veřejnoprávní sféře, a nikoli ve sféře
soukromoprávní.
[6] V projednávané věci Vlastimil Konšel při odebírání odpadů od třetích subjektů jednal
ve funkci starosty, jménem stěžovatelky podepisoval listiny a současně je opatřoval i razítkem
obce. Nelze odhlédnout od toho, že odpad od třetích osob byl po přijetí uložen na pozemky
ve vlastnictví obce a že k přebírání odpadu docházelo opakovaně po dobu celkem 11 let,
v množství 692, 8 t. Nejednalo se tak o žádné excesivní, zcela ojedinělé jednání starosty, o kterém
se stěžovatelka nemohla dovědět, a bylo tedy i v jejím vlastním zájmu, aby v případě nesouhlasu
vzniklou situaci řešila. Na základě uvedeného a vzhledem k principu objektivní odpovědnosti,
ze kterého zákon o odpadech vychází při ukládání sankcí za spáchané správní delikty, městský
soud dospěl k závěru, že jednání starosty spočívající v převzetí odpadů v rozporu s §12 odst. 3
zákona o odpadech, je přičitatelné obci (stěžovatelce), za kterou starosta ve všech případech
jednal. Dle městského soudu správní orgány tak správně dospěly k závěru o tom, že se správního
deliktu podle §66 odst. 3 písm. c) zákona o odpadech dopustila právě stěžovatelka, které byla
inspekcí uložena pokuta ve společném řízení vedeném též za správní delikt podle §66 odst. 4
písm. b) spočívající v porušení §12 odst. 2 tohoto zákona. Z §76 odst. 1 písm. c) zákona
o odpadech pak vyplývá oprávnění inspekce nejen k projednání správních deliktů uvedených
v §66 odst. 2 až 5 a 7, ale také oprávnění k tomu, aby kromě uložení pokuty stanovila
samostatným rozhodnutím opatření a lhůtu pro zjednání nápravy, což v projednávané věci
učinila. Pokud tedy správní orgány dospěly k závěru, že se stěžovatelka předmětného správního
deliktu dopustila, městský soud jejich postup při uložení opatření k nápravě shledal zcela
v souladu se zákonem.
[7] Městský soud se dále zabýval námitkou neoprávněného uložení nápravného opatření
po uplynutí 3 leté lhůty. Pro posouzení běhu lhůt v nyní projednávané věci není dle soudu
podstatné, zda lhůta pro uložení pokuty uplynula, nebo ne, neboť opatření ke zjednání nápravy
bylo stěžovatelce uloženo samostatným rozhodnutím po té, co proběhlo samostatné správní
řízení, a je svým charakterem od institutu pokuty zcela odlišné. Právní doktrína zastává názor,
že porušením právní povinnosti vzniká správní odpovědnost, neboť dojde k naplnění skutkové
podstaty správního deliktu, za což může být uložena sankce, která má trestněprávní charakter,
anebo opatření k nápravě, které naopak sankční charakter nemá, případně může správní orgán
uložit jak sankci, tak opatření, pokud to zákon umožňuje. Opatření k nápravě je totiž zásadně
ukládáno za účelem ukončení protiprávního jednání či odstranění protiprávního stavu vzniklého
porušením právní povinnosti; jedná se tedy o tzv. nápravný prostředek správního dozoru, jímž
je sledován jiný cíl než sankcí. Městský soud proto dospěl k závěru, že správní orgán není v řízení
o uložení opatření k nápravě podle §76 odst. 1 písm. c) zákona o odpadech vázán lhůtami, které
zákon o odpadech stanoví pro zahájení sankčního řízení a pro uložení pokuty za porušení
povinnosti. Pokud by byla možnost uložení opatření vázána na zákonem stanovené lhůty pro
uložení pokuty, znamenalo by to, že by správní orgán po uplynutí těchto lhůt již nemohl
delikventovi zjednání nápravy uložit, což zcela odporuje i smyslu zákona o odpadech, jehož
prvotním zájmem je právě dodržování ochrany životního prostředí a ochrany lidského zdraví.
Ani tuto námitku stěžovatelky proto soud neshledal důvodnou a žalobu zamítl.
[8] Proti rozsudku městského soudu podala stěžovatelka kasační stížnost z důvodu
uvedeného v §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“),
tedy z důvodu nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení. Stěžovatelka v kasační stížnosti pouze doslovně opisuje pasáže žaloby
brojící proti napadenému správnímu rozhodnutí, aniž by však předkládala jakékoli nové
argumenty či se vymezovala proti napadenému rozsudku. Nad rámec žaloby pouze doplnila,
že obec by bylo možno postihnout toliko v případě, že by starosta zastupoval obec, a tedy
by ,,tlumočil‘‘ vůli obce – tj. pokud by jednal na základě schválení daného úkonu příslušným
orgánem obce. Neexistuje žádné schválení přebírání odpadů za obec a tedy starosta pouze
na základě skutečnosti, že je členem obecní rady, nemohl za stěžovatelku přebírat odpady.
[9] Stěžovatelka opakuje, že účinky jednání je nutno přičítat výlučně Vlastimilu Konšelovi,
který se podepisoval jako starosta obce, aniž by byl k takovému jednání jakýmkoli způsobem
oprávněn. Stěžovatelka dodává, že Vlastimil Konšel byl v době podání kasační stížnosti
nepravomocně uznán vinným z přečinu neoprávněného nakládání s odpady podle §298 odst. 2
zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, a to rozsudkem Okresního
soudu v Prostějově ze dne 18. 9. 2018, č. j. 3 T 233/2017-1243. Závěrem stěžovatelka opakuje
námitku stran neoprávněného uložení opatření ke zjednání nápravy. Protože k zahájení řízení
o uložení pokuty došlo až 18. 8. 2016 a k uložení pokuty dokonce až rozhodnutím z 8. 11. 2016,
stalo se tak dlouho po lhůtě, kterou zákon o odpadech vyměřil pro uložení pokuty a ta tak
nemohla být uložena. Ke stejnému závěru dospěl i městský soud v rozsudku ze dne 10. 10. 2018,
č. j. 11 A 202/2017 - 37, ve kterém zrušil podkladové rozhodnutí o uložení pokuty za správní
delikt podle §66 odst. 3 písm. c) zákona o odpadech. Nezákonný je tedy závěr vyslovený v nyní
napadeném rozsudku městského soudu a platí, že nemohla-li být uložena pokuta, nemohlo být
uloženo ani opatření či lhůta ke zjednání nápravy, viz znění §76 odst. 1 písm. c) zákona
o odpadech. Obdobné by platilo, i kdyby se na toto řízení vztahoval zákon č. 250/2016 Sb.,
o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů. Stěžovatelka proto
navrhla napadený rozsudek zrušit a věc vrátit městskému soudu k dalšímu řízení.
[10] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
[11] Nejvyšší správní soud na úvod zmiňuje, že usnesením ze dne 9. 10. 2019, č. j. 5 As
325/2018 – 30, řízení přerušil, neboť k výzvě o předložení správního spisu žalovaný sdělil,
že se spis nachází u ministra životního prostředí, pročež jej nebylo možno předložit. Jak již bylo
uvedeno výše, stěžovatelka požádala o obnovu řízení, žádost byla dne 20. 6. 2019 zamítnuta,
a proti tomuto rozhodnutí podala dne 1. 7. 2019 rozklad, o němž v době výzvy o předložení
správního spisu nebylo dosud rozhodnuto. Podle §48 odst. 3 písm. a) s. ř. s. může předseda
senátu usnesením přerušit řízení, jestliže zjistí, že ve věci byl podán zákonem připouštěný podnět
nebo návrh na změnu nebo zrušení rozhodnutí nebo takové řízení bylo zahájeno. Po dobu
přerušení řízení se nekonají jednání a staví se běh procesních zákonných lhůt určených soudním
řádem správním (§48 odst. 4 s. ř. s.). Jelikož ministr životního prostředí vydal dne 10. 12. 2019,
č. j. MZP/2019/430/743, rozhodnutí o rozkladu (dne 30. 12. 2019 nabylo právní moci), žalovaný
dne 9. 1. 2020 postoupil požadovaný spis Nejvyššímu správnímu soudu. Odpadla tedy překážka,
pro kterou bylo řízení o této kasační stížnosti přerušeno, Nejvyšší správní soud tak výrokem I.
rozsudku rozhodl podle §48 odst. 6 s. ř. s. v řízení pokračovat.
[12] Nejvyšší správní soud dále přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatelka
byla účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a je zastoupena
advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
[13] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.
vázán rozsahem a důvody, které stěžovatelka uplatnila v kasační stížnosti. Neshledal přitom vady
podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[14] Kasační stížnost není důvodná.
[15] Meritum věci spočívá v tom, že si stěžovatelka neuvědomuje charakter odpovědnosti
za správní delikt, za který jí bylo uloženo opatření a lhůta ke zjednání nápravy podle §76 odst. 1
písm. c) zákona o odpadech. Opatření ke zjednání nápravy bylo stěžovatelce uloženo jako obci,
která neoprávněně převzala odpady od jejich původců do svého vlastnictví.
[16] Podle §4 písm. x) zákona o odpadech se pro účely citovaného zákona rozumí původcem
odpadů právnická osoba, při jejíž činnosti vznikají odpady, nebo fyzická osoba oprávněná
k podnikání, při jejíž podnikatelské činnosti vznikají odpady. Pro komunální odpady vznikající
na území obce, které mají původ v činnosti fyzických osob, na něž se nevztahují povinnosti
původce, se za původce odpadů považuje obec. Obec se stává původcem komunálních odpadů
v okamžiku, kdy fyzická osoba odpady odloží na místě k tomu určeném; obec se současně stane
vlastníkem těchto odpadů.
[17] Stěžovatelka je obcí, a proto se na ni vztahuje zákonná fikce původce odpadu dle
citovaného zákonného ustanovení bez ohledu na to, zda odložený odpad obec vytvořila
či nežádoucím způsobem v rozporu se zákonem o odpadech na určené místo na svém území
sama uložila. Z toho důvodu by stěžovatelka jako obec měla být srozuměna i s tím, že zákon
o odpadech upravuje odpovědnost za správní delikty jako odpovědnost objektivní, tj. za následek
a bez ohledu na zavinění. Subjekt, který se dopustil protiprávního jednání, se proto nemůže
ze své odpovědnosti exkulpovat poukazem na to, že rozhodné okolnosti nezavinil. Zároveň jde
o odpovědnost absolutní, neboť aplikovaná právní úprava nepřipouští žádné liberační důvody,
jejichž prokázáním by se pachatel správního deliktu mohl své odpovědnosti zprostit, např. tím,
že přes veškeré možné vynaložené úsilí nemohl zabránit škodlivému následku či jinému zásahu
do zákonem chráněného zájmu. Zkoumá se tedy naplnění obligatorních znaků objektivní stránky
skutkové podstaty tohoto správního deliktu, tj. jednání, následek a příčinná souvislost mezi
těmito komponenty.
[18] Podle §12 odst. 3 zákona o odpadech je k převzetí odpadu do svého vlastnictví
oprávněna pouze právnická osoba nebo fyzická osoba oprávněná k podnikání, která
je provozovatelem zařízení k využití nebo k odstranění nebo ke sběru nebo k výkupu určeného
druhu odpadu, nebo osoba, která je provozovatelem zařízení podle §14 odst. 2, nebo
provozovatelem zařízení podle §33b odst. 1 písm. b) nebo za podmínek stanovených v §17 též
obec.
[19] Podle §66 odst. 3 písm. c) zákona o odpadech uloží inspekce pokutu do výše
10 000 000 Kč fyzické osobě oprávněné k podnikání nebo právnické osobě, a simili obci, která
převezme odpad, přestože k jeho převzetí není podle tohoto zákona oprávněna. Ustanovení §76
odst. 1 písm. c) zákona o odpadech stanoví oprávnění inspekci uložit právnickým osobám
a fyzickým osobám oprávněným k podnikání pokuty za porušení stanovených povinností podle
§66 odst. 2 až 5 téhož zákona; současně může inspekce stanovit opatření a lhůty pro zjednání
nápravy samostatným rozhodnutím.
[20] K naplnění skutkové podstaty správního deliktu podle §66 odst. 3 písm. c) zákona
o odpadech dojde již tím, že obec bez zákonného oprávnění ve smyslu §12 odst. 3 téhož zákona
převezme odpad. Ze správního spisu přitom vyplývá, že inspekce provedla ve dnech 25. 6. 2015
kontrolu dodržování zákona o odpadech se zaměřením na prošetření zeminy, asfaltu, stavební
sutě na pozemku p. č. X v k. ú. stěžovatelky. Při kontrole bylo zjištěno, že na místě bývalé
skládky byly deponovány a ukládány odpady, a to především asfaltové kry, odpadní výkopová
zemina s příměsí kamení, asfaltu a cihel. Dále byly zjištěny stopy po pálení, z něhož byly patrné
zbytky ohořelých větví, trávy, skla a drobných kovů. Dále zde byly uloženy stavební a demoliční
odpady. Současně bylo zjištěno, že značná část odpadu byla vyprodukována společností INSTA
CZ s.r.o. v rámci prováděné stavby na základě smlouvy o dílo uzavřené se stěžovatelkou. Starosta
obce sdělil, že odpady byly na skládku ukládány s jeho vědomím. Dále byly na pozemek ukládány
odpady z realizací staveb v obci. Dne 3. 9. 2015 byla provedena opětovná kontrola dodržování
zákona o odpadech, při které bylo inspekcí zjištěno, že výkopové odpadní zeminy, odpadní
asfaltové kry a stavební a demoliční odpady se již na pozemku nenacházely. Nadále se však
na pozemku nacházely návozy provedené obcí, které byly realizovány v minulosti, a to výkopové
zeminy, stavební a demoliční sutě, organický materiál. Na základě provedeného laboratorního
testování odpovídajícího vzorku bylo zjištěno nadlimitní množství polyaromatických uhlovodíků,
a to ve výši 15 mg/kg sušiny, přičemž stanovený limit činí 6 mg/kg sušiny. Dne 17. 5. 2016 byla
provedena opětovná kontrola dodržování zákona o odpadech, při které byla shrnuta dosavadní
zjištění, a byl učiněn závěr o tom, že stěžovatelka přijímala do svého vlastnictví a následně
ukládala na pozemky výkopovou zeminu a stavební odpady z různých staveb. Ve spise jsou
rovněž založeny doklady potvrzující převzetí a uložení odpadu na bývalou skládku TKO
stěžovatelky v rámci její rekultivace. Doklady jsou podepsány starostou obce panem Vlastimilem
Konšelem a opatřeny razítkem obce. První potvrzení je ze dne 17. 1. 2001. Poslední potvrzení
bylo vydáno dne 2. 11. 2012 a jeho předmětem je uložení zeminy v objemu 150 m
3
v měsíci
srpnu.
[21] V posuzovaném případě nesporně byla naplněna skutková podstata deliktu dle §66
odst. 3 písm. c) zákona o odpadech. Stěžovatelka v rozporu s dikcí a smyslem zákona namítá,
že byla postižena za stav, který způsobil nezávisle na její vůli starosta. Nejvyšší správní soud
nepřisvědčil stěžovatelce v nepřičitatelnosti jednání starosty obci. Především je třeba brát v potaz
to, že starosta stěžovatelky, byť si počínal neoprávněně, pokud vydal souhlas s převzetím odpadů
bez souhlasu příslušného orgánu, nevykročil z rámce činnosti svěřené mu v oblasti samostatné
působnosti obce (srov. §35 an. zákona o obcích; §§16, 17 zákona o odpadech). Podle §103
odst. 4 písm. g) zákona o obcích starosta rozhoduje o záležitostech samostatné působnosti obce
svěřených mu radou obce. Obce jsou nepochybně hlavní garantem systému nakládání s odpadem,
který vzniká na jejich území. Nelze proto hovořit o takovém excesu starosty, který
by přičitatelnost jeho jednání stěžovatelce vylučoval. Princip přičitatelnosti jednání je třeba
odlišovat od objektivní odpovědnosti. Pokud stěžovatelka odkazuje na judikaturu Ústavního
soudu, Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že stěžovatelka byla uložením opatření pro zjednání
nápravy postižena nikoliv za vůli či způsob ukládaní odpadů, nýbrž za to, že bezesporu převzala
odpad za absence zákonného oprávnění. Její jednání tedy spočívalo v nedostatku opatření
a kroků k tomu, aby s odpadem, který na území obce nepochybně ukládaly i jiné osoby, nakládala
tak, jak požadují platné právní předpisy o odpadech. Z uvedených důvodů, pro nerelevantnost
posouzení otázky zavinění, není vadou řízení, neobsahují-li rozhodnutí správních orgánů obou
stupňů žádné skutečnosti o míře zavinění. Správní orgány při vydání rozhodnutí o opatření
a lhůtě pro zjednání nápravy vycházely ze skutkového stavu, který byl náležitě zjištěn v průběhu
kontroly před zahájením správního řízení a který nebyl stěžovatelkou zpochybňován, a výše
uvedené okolnosti představují podle Nejvyššího správního soudu dostatečně zjištěný skutkový
základ pro závěr městského soudu o odpovědnosti stěžovatelky za převzetí odpadů. Nejvyšší
správní soud dodává, že na uvedeném závěru nic nemění ani případná trestněprávní odpovědnost
některých orgánů obce, neboť ta nebyla předmětem posuzování správních orgánů.
[22] Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou ani námitku stěžovatelky stran nemožnosti
uložit opatření ke zjednání nápravy za situace, kdy je zrušeno rozhodnutí o uložení pokuty.
[23] Zatímco rozhodnutí o pokutě bylo rozsudkem městského soudu zrušeno pro prekluzi,
pro uplynutí tříleté lhůty pro možné uložení pokuty dle §67 odst. 1 zákona o odpadech, žaloba
proti druhému rozhodnutí o opatření a lhůtě pro zjednání nápravy dle §76 odst. 1 písm. c)
zákona o odpadech byla nyní napadeným rozsudkem městského soudu zamítnuta. Městský soud
k tomu v odůvodnění rozsudku uvedl, že opatření k nápravě je totiž zásadně ukládáno
za účelem ukončení protiprávního jednání či odstranění protiprávního stavu vzniklého porušením
právní povinnosti; jedná se tedy o tzv. nápravný prostředek správního dozoru, jímž je sledován
jiný cíl než sankcí.
[24] Nejvyšší správní soud se s právním názorem městského soudu ztotožňuje. Podle §67
odst. 1 zákona o odpadech lze řízení o uložení pokuty zahájit nejpozději do 1 roku ode dne, kdy
se o porušení povinnosti příslušný správní úřad dozvěděl; pokutu však lze uložit nejdéle do 3 let
ode dne, kdy k porušení povinnosti došlo. V rozhodném znění je přitom §67 odst. 1 zákona
o odpadech označen nadpisem ,,Pokuty fyzickým osobám oprávněným k podnikání a právnickým
osobám‘‘ a řadí se mezi společná ustanovení ke správním deliktům. Mimo uvedený rámec pak
stojí již zmíněný §76 odst. 1 písm. c) zákona o odpadech, který stanoví kromě oprávnění
inspekce uložit pokuty také možnost stanovit opatření a lhůty pro zjednání nápravy samostatným
rozhodnutím. Nejvyšší správní soud nepochybuje o tom, že systematika tohoto právního
předpisu hovoří jednoznačně pro distinkci mezi řízením o správním deliktu na straně jedné
a správním řízením o řešení nežádoucího protiprávního stavu na straně druhé. Nejvyšší správní
soud rovněž podotýká, že sankcí za správní delikt je v tomto smyslu pokuta, zatímco nápravné
opatření dle §76 odst. 1 písm. c) zákona o odpadech je spojeno primárně s porušením právní
povinnosti stěžovatelky, nikoli s její deliktní odpovědností. Pokuta, kterou lze uložit, dopustí-li
se obec správního deliktu podle §12 odst. 3 zákona o odpadech, je výrazem sankční pravomoci
správního orgánu.
[25] Uvedené odpovídá vymezení správního dozoru, jak jej chápe teorie správního práva:
„Činnost, při které vykonavatel veřejné správy (dozorčí orgán) pozoruje chování nepodřízených subjektů
a porovnává je s chováním žádoucím, s požadavky právních norem. V návaznosti na hodnocení podle okolností
aplikuje zejména nápravné nebo sankční prostředky, jimiž reaguje na zjištěný nesoulad mezi skutečným
a žádoucím chováním dozorovaného subjektu.“ Nápravné prostředky dozoru lze členit na obecné
nápravné prostředky a specifické nápravné prostředky. „Obecnými nápravnými prostředky jsou
především právo požadovat odstranění zjištěných nedostatků nebo ukládat jejich odstranění ve stanovené lhůtě (…)
Dalším obecným nápravným prostředkem je právo udílet obsahově konkrétní závazné pokyny k odstranění
zjištěných nedostatků. (…) Specifickými nápravnými prostředky dozoru mohou především být uložení povinnosti
zdržet se určitého jednání, uzavření provozovny nebo odnětí oprávnění. Může jimi být dále uložení povinnosti
náhradního plnění, které má v zásadě reparační nebo kompenzační charakter – napomáhá odstranit újmu, kterou
dozorovaný způsobil zájmu chráněnému výkonem dozoru. Jiným specifickým nápravným prostředkem dozoru
je náhradní splnění povinnosti za dozorovaného, které se provádí na jeho náklady.“ Dozorčí orgány jsou
rovněž oprávněny „ukládat v návaznosti na výkon správního dozoru sankce za správní delikty. (…)
Uplatnění nápravného prostředku nebrání uložení sankce a naopak.“ (Hendrych, D. a kol. Správní právo.
Obecná část. 8. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 283-296).
[26] Nejvyšší správní soud již dříve konstatoval (rozsudek ze dne 22. 8. 2018, č. j. 8 Ads
207/2017 - 58 ), že sankční pravomoc může správní orgán vykonávat vedle pravomoci ukládat
nápravné prostředky. K současnému uložení nápravného prostředku a pokuty Vrchní soud
v Praze v rozsudku ze dne 22. 12. 1995, č. j. 6 A 216/93 - 34, judikoval: „Zahájení řízení o uložení
opatření k odstranění protiprávního stavu a o vyslovení zákazu provozu zařízení ke zneškodňování odpadů
příslušným okresním úřadem (§9 odst. 2 zák. č. 238/1991 Sb. a §7 odst. 2 a 5 zákona ČNR č. 311/1991 Sb.) nebrání ve smyslu ustanovení §12 zák. ČNR č. 311/1991 Sb. uložení pokuty Českou inspekcí životního
prostředí podle §11 zákona č. 238/1991 Sb., byť účastníkem obou těchto řízení je stejný subjekt a obě věci
spolu vzájemně souvisí.“
[27] Z uvedeného plyne, že sankce a nápravné prostředky mohou existovat vedle sebe; sankce
je projevem výkonu sankční pravomoci správního orgánu a nápravný prostředek projevem
výkonu pravomoci ukládat nápravné prostředky. Ostatně i v rozsudku ze dne 30. 6. 2016,
č. j. 10 Ads 38/2016 – 41, Nejvyšší správní soud dospěl k jednoznačnému závěru, podle kterého
„[r]ozhodnutí o uložení sankce za správní delikt a rozhodnutí o výše uvedených opatřeních jsou proto zcela odlišné
a samostatné právní instituty. Jejich souběžné užití proto není ani porušením zásady ne bis in idem.“ Z důvodů
shora vysvětlených je tak námitka stěžovatelky týkající se lhůty pro zánik odpovědnosti
za uložené nápravné opatření zcela neopodstatněná. Pro uložení opatření ke stanovení nápravy
je rozhodné, že došlo k protiprávnímu stavu (správnímu deliktu), což v daném případě bylo
prokázáno. Otázka zániku odpovědnosti za správní delikt je přitom zcela nerozhodná.
[28] Ze všech uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
stěžovatelky není důvodná, a proto ji v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. in fine zamítl.
[29] Výrok o náhradě nákladů řízení vychází z §60 odst. 1 věta první ve spojení s §120 s. ř. s.
Jelikož stěžovatelka neměla v řízení o kasační stížnosti úspěch, nemá právo na náhradu nákladů
tohoto řízení; žalovanému v řízení o kasační stížnosti nevznikly náklady nad rámec jeho úřední
činnosti, proto mu soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. února 2020
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu