ECLI:CZ:NSS:2020:5.AS.439.2019:32
sp. zn. 5 As 439/2019 - 32
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobce: JUDr. O. Ř.,
Ph.D., zastoupen JUDr. Zbyňkem Jirouškem, advokátem se sídlem Táborská 65/29, Praha 4,
proti žalovanému: Ministerstvo spravedlnosti, se sídlem Vyšehradská 16, Praha 2, v řízení o
kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 28. 11. 2019, č. j. 5
A 186/2018 - 38, o návrhu na přiznání odkladného účinku,
takto:
Kasační stížnosti se p ři zn áv á odkladný účinek.
Odůvodnění:
[1] Kasační stížností se žalovaný (dále jen „stěžovatel‘‘) domáhá zrušení shora označeného
rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen ,,městský soud‘‘) ve věci žaloby na ochranu proti
nečinnosti. Stěžovatel v kasační stížnosti mimo jiné navrhuje předložení věci k posouzení
rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu a současně žádá o přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti.
[2] Stěžovatel se domnívá, že v projednávaném případě jsou v plném rozsahu naplněny
podmínky, za kterých Nejvyšší správní soud přiznal kasační stížnosti odkladný účinek v usnesení
č. j. 8 Ans 3/2013 – 47, vydaném v co do významu srovnatelné věci týkající se odborných
justičních zkoušek. Těmito podmínkami jsou zpochybnění pravomoci stěžovatele vydat
rozhodnutí dle napadeného rozsudku a zároveň skutečnost, že nevydání předmětného
rozhodnutí nikterak nebrání žalobci vykonat opakovanou zvláštní zkoušku. Prodleva při
případném vydání rozhodnutí dle napadeného rozsudku v důsledku přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti proto nezpůsobí žalobci ani jiným osobám žádnou újmu. Způsobení újmy
žalobce v předešlém řízení ostatně ani netvrdil. Zároveň platí, že uchazeč je obecně oprávněn
napadnout průběh zvláštní zkoušky zásahovou žalobou.
[3] Stěžovateli naopak v důsledku vykonání napadeného rozsudku újma (byť ne v pravém
slova smyslu) vzniknout může. Vydáním rozhodnutí v souladu s napadeným rozsudkem bude
totiž zavedena správní praxe, kterou bude stěžovatel nucen aplikovat i na ostatní obdobné
případy, tedy eventuálně až na stovky zkoušených osob ročně. Jak přitom vyplývá z argumentace
stěžovatele výše, postup spočívající v systematickém vydávání deklaratorních rozhodnutí s sebou
nese vedle zásadní míry nejistoty ohledně jejich autora, obsahu a existence pravomoci
rovněž nezanedbatelné personální a administrativní náklady. Zároveň platí, že pokud stěžovatel
v návaznosti na napadený rozsudek vydá deklaratorní rozhodnutí, bude žalobce oprávněn
u stěžovatele uplatňovat náhradu za průtahy vzniklé nesprávným úředním postupem v režimu
zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci
rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady
č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů.
Stěžovatel je však přesvědčen, že k žádnému nesprávnému úřednímu postupu nedošlo, a úspěch
kasační stížnosti je způsobilý toto jeho stanovisko potvrdit. V případě, že stěžovatel v souladu
s napadeným rozsudkem vydá správní rozhodnutí a Nejvyšší správní soud následně shledá
kasační stížnost důvodnou, naopak hrozí, že stěžovatel bude podle zákona o odpovědnosti
za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci odpovídat za škodu za v mezidobí nezákonně
vydaná deklaratorní rozhodnutí, a to jak žalobci, tak jejich případným dalším adresátům.
[4] Stěžovatel je rovněž přesvědčen, že přiznání odkladného účinku kasační stížnosti
neodporuje veřejnému zájmu. Podle názoru stěžovatele je naopak v souladu s veřejným zájmem
a v souladu se zásadou enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí, aby stěžovatel nevydával
správní rozhodnutí, k jehož vydání není oprávněn, a to tím spíše, že vydáním takového
rozhodnutí by byla rovněž založena nezákonná správní praxe.
[5] Žalobce ve vyjádření k návrhu stěžovatele na přiznání odkladného účinku uvedl, že pro
něj nejsou splněny zákonné podmínky. Je tomu tak proto, že pro správní orgán není a nemůže
být žádnou újmou vydání správního rozhodnutí, to totiž patří mezi standardní činnosti správních
orgánů a tato činnost jim sama o sobě žádnou újmu způsobit nemůže. K tomu žalobce odkazuje
na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 7. 2006, sp. zn. 6 Ans 1/2006.
[6] Nezákonná nečinnost stěžovatele, která by byla jen prodloužena přiznáním odkladného
účinku podané kasační stížnosti, naopak představuje významnou újmu pro žalobce, když
mu znemožňuje výkon funkce insolvenčního správce ekonomicky relevantních subjektů.
Žalobce připomíná, že 20. 12. 2019 uplynuly od jím konané zvláštní zkoušky již dva roky,
ve kterých se od stěžovatele nedočkal žádné (zákonné) aktivity.
[7] Přiznání odkladného účinku podané kasační stížnosti by dle žalobce bylo rovněž
v rozporu s důležitým veřejným zájmem, kterým je vázanost stěžovatele právními předpisy, které
upravují (zvláštní) zkoušky insolvenčních správců. Konkrétně jde o vázanost vyhláškou
č. 312/2007 Sb., o obsahu a dalších náležitostech zkoušek insolvenčních správců. Dle mínění
žalobce je neudržitelné, aby žalovaný i nadále (při zkouškách jiných uchazečů) nerespektoval
právní řád (konkrétně §7a odst. 3 předmětné vyhlášky) a bez toho, aby vydal jakékoliv správní
rozhodnutí, toliko v neformálních dopisech zasílal „neúspěšným“ uchazečům sdělení v tom
smyslu, že většinové hlasování vlastně není většinové a znění „nějaké vyhlášky“ (de facto)
nepokládá za relevantní. Žalobce zdůrazňuje, že městský soud nenařídil stěžovateli vydat
negativní rozhodnutí o výsledku zvláštní zkoušky žalobce, ale umožnil mu napravit jeho prima
facie patrnou svévoli spočívající v nerespektování právního předpisu a překrucování příslušného
protokolu o hlasování členů zkušební komise (a tedy vydat osvědčení o úspěšném vykonání
zvláštní zkoušky). Žalobce vzhledem k uvedenému navrhuje nepřiznání odkladného účinku
kasační stížnosti.
[8] Podle §107 s. ř. s. nemá kasační stížnost odkladný účinek. Nejvyšší správní soud jej však
může na návrh stěžovatele přiznat, přitom se užije přiměřeně §73 odst. 2 s. ř. s., podle kterého
lze přiznat odkladný účinek žalobě, jestliže by výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí
znamenaly pro žalobce nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může
vzniknout jiným osobám, a jestliže to nebude v rozporu s důležitým veřejným zájmem.
[9] Je třeba zdůraznit, že přiznání odkladného účinku kasační stížnosti je mimořádným
institutem, kterým Nejvyšší správní soud prolamuje před vlastním rozhodnutím ve věci
samé právní účinky pravomocného rozhodnutí městského soudu, na které je třeba hledět jako
na zákonné a věcně správné, dokud není případně jako celek zákonným postupem zrušeno.
Přiznání odkladného účinku proto musí být vyhrazeno pro ojedinělé případy, které zákonodárce
vyjádřil v §73 odst. 2 s. ř. s.
[10] Není přitom vyloučeno, aby byl odkladný účinek kasační stížnosti přiznán i v situaci, kdy
se v procesním postavení stěžovatele ocitá žalovaný správní orgán. Rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu ve svém usnesení ze dne 1. 7. 2015, č. j. 10 Ads 99/2014 – 58 (bod 22),
konstatoval, že „[v] určitých výjimečných situacích, jejichž materiální podmínky definuje soudní řád správní
právě v ustanovení §73 odst. 2 in fine s. ř. s., je nutno ‚zmrazit‘ stav věcí v době ‚před‘ napadeným rozhodnutím,
protože pokud by mělo být vykonáno a následně bylo v rámci soudního přezkumu shledáno nezákonným
a zrušeno či byla vyslovena jeho nicotnost, vrátit stav věcí do podoby ‚před‘ tímto nezákonným či nicotným
rozhodnutím by bylo nemožné nebo neúměrně obtížné. Proto je nutné v těchto situacích po dobu trvání
přezkumného soudního řízení výkon či případně jiné právní následky napadeného rozhodnutí pozastavit, protože
v opačném případě by samotné přezkumné řízení soudní ztratilo podstatnou část svého základního smyslu, jímž
je nepochybně bránit tomu, aby právní poměry osob byly upraveny či ovlivněny nezákonnými rozhodnutími.“ Byť
tedy obecně nelze ustoupit z presumpce správnosti pravomocného napadeného rozsudku, musí
Nejvyšší správní soud při posuzování návrhu na přiznání odkladného účinku obecně připustit,
aniž by to v konkrétní věci bez jejího věcného posouzení jakkoli předjímal, jako jedno z možných
vyústění řízení o kasační stížnosti, že kasační stížnost bude shledána důvodnou. Právě tato úvaha
je i v nynější věci pro výsledek rozhodnutí Nejvyššího správního soudu o návrhu na přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti určující. Nejvyšší správní soud shledal argument možného
nastolení nezákonné správní praxe pro posouzení žádosti stěžovatele relevantní.
[11] Nejvyšší správní soud v tomto ohledu připomíná, že smyslem institutu přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti není předběžné posouzení důvodnosti kasační stížnosti ani
hodnocení skutkových či právních otázek majících přímou souvislost s meritem věci. Nejvyšší
správní soud se v této rovině zabývá pouze důvodností návrhu na přiznání odkladného účinku.
[12] Nejvyšší správní soud na základě stěžovatelovy argumentace dospěl k závěru, že zde
existují závažné důvody domnívat se, že pokud by byla kasační stížnost shledána důvodnou,
mohlo by při nedostatku odkladného účinku kasační stížnosti dojít k takovému jednání žalobce
(uplatnění náhrady újmy za průtahy vzniklé nesprávným úředním postupem), které by vylučovalo
nastolení stavu obdobného stavu v průběhu řízení před městským soudem.
[13] Pokud žalobce ve svém vyjádření oponoval návrhu na přiznání odkladného účinku
argumentem, že stěžovateli nemůže fakticky vzniknout jakákoli újma, odkazuje Nejvyšší správní
soud opětovně na usnesení rozšířeného senátu ze dne 1. 7. 2015, č. j. 10 Ads 99/2014 – 58,
z něhož se podává, že „[z]atímco žalobce bude zpravidla spojovat újmu se svými subjektivními právy, která
může okamžitý výkon rozhodnutí krajského soudu skutečně závažně ohrozit, žalovaný žádná subjektivní práva
nemá. Tím spíše nemůže mít práva, jež by mohla být výkonem napadeného rozsudku či jeho jinými následky
ohrožena. Jeho úkolem je v soudním řízení hájit zákonnost jím vydaného rozhodnutí. Otázka zákonnosti
rozhodnutí není důvodem pro přiznání odkladného účinku. Při rozhodování o návrhu na přiznání odkladného
účinku soud nijak nepředjímá, jaké bude meritorní rozhodnutí ve věci samé.“ Z toho plyne, že stěžovateli
samotnému nemusí vzniknout jakákoli újma. Stěžovatel své procesní postavení v řízení o kasační
stížnosti nemůže spojovat s ochranou jakýchkoli svých subjektivních veřejných práv, neboť sám
vystupuje v pozici orgánu veřejné moci, kteroužto je nadán za účelem prosazování a hájení
veřejného zájmu. Nejvyšší správní soud podotýká, že podle §107 s. ř. s. se použije při
rozhodování o návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti ustanovení §73 odst. 2
téhož zákona přiměřeně, což znamená, že je třeba výklad posléze uvedeného zákonného
ustanovení přizpůsobit specifikům řízení o kasační stížnosti, mezi která patří právě zmíněná
imanentní distinkce mezi povahou hmotněprávních zájmů účastníka správního řízení na straně
jedné a žalovaného správního orgánu na straně druhé. Pokud tedy stěžovatel odůvodnil svůj
návrh s ohledem na možný dopad řešené právní otázky na celý systém profesních zkoušek
právnických povolání a rozpory v judikatuře správních soudů, nepoukazoval tím na okolnost
irelevantní.
[14] S ohledem na výše uvedené je patrný silný veřejný zájem (který ve svém návrhu ostatně
zmiňuje i stěžovatel) na tom, zda bude aprobována správní praxe spočívající ve vydávání
deklaratorních rozhodnutí o negativním výsledku zvláštní zkoušky insolvenčního správce,
přičemž po čas přezkumu správnosti rozřešení této otázky v řízení o kasační stížnosti
je s ohledem na výše identifikovaný veřejný zájem záhodno sistovat účinky napadeného
rozsudku.
[15] Nejvyšší správní soud přihlédl ke skutečnosti, že nevydání předmětného rozhodnutí
současně nikterak nebrání žalobci vykonat opakovanou zvláštní zkoušku. Prodleva při vydání
rozhodnutí v důsledku přiznání odkladného účinku proto nezpůsobí žalobci nepoměrnou újmu.
Navíc soud projednává a rozhoduje kasační stížnosti ve věci žaloby proti nečinnosti správního
orgánu přednostně, o kasační stížnosti stěžovatele proto bude věcně rozhodnuto v nejkratší
možné lhůtě. Nejvyšší správní soud ostatně podotýká, že případná újma, která by žalobci mohla
vzniknout v souvislosti s další prodlevou vydání předmětného rozhodnutí, byla-li by kasační
stížnost shledána nedůvodnou, by byla kvantifikovatelná a žalobci též nahraditelná s ohledem
na zákonnou úpravu odpovědnosti státu za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci
rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Nejvyšší správní soud neshledal ani žádný
jiný důležitý veřejný zájem, který by mohl být dotčen přiznáním odkladného účinku.
[16] Nejvyšší správní soud na základě výše uvedených důvodů v zákonem stanovené lhůtě
posoudil návrh stěžovatele na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti a dospěl k závěru,
že návrh je důvodný, čemuž odpovídá i výrok tohoto usnesení.
[17] Nejvyšší správní soud považuje za nezbytné zdůraznit, že rozhodnutí o přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti je pouze dočasné povahy a nijak nepředjímá rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu o věci samé.
Poučení: Proti tomuto usnesení n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. ledna 2020
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu