ECLI:CZ:NSS:2020:5.AS.49.2019:27
sp. zn. 5 As 49/2019 - 27
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobkyně: Nadace
Tomistoma, IČO 26093414, se sídlem Masarykovo nám. 261, Protivín, zastoupena Mgr. Petrem
Smejkalem, advokátem, se sídlem Na Sadech 21, České Budějovice, proti žalovanému: Krajský
úřad Jihočeského kraje, se sídlem U Zimního stadionu 1952/2, České Budějovice, za účasti
osob zúčastněných na řízení: 1) E.ON Distribuce, a. s., se sídlem F. A. Gerstnera 2151/6,
České Budějovice, 2) POLANSKÝCH, s.r.o., se sídlem Mírová 146, Protivín, zastoupena
Mgr. Martinem Pixou, advokátem, se sídlem Lannova 32/I, České Budějovice, 3) Ing. J. P.,
v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze
dne 13. 2. 2019, č. j. 50 A 54/2018 - 43,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á.
III. Osoby zúčastněné na řízení n emaj í právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
[1] Žalovaný rozhodnutím ze dne 28. 3. 2018, č. j. KUJCK 41976/2018, částečně změnil
rozhodnutí Městského úřadu Protivín, odboru výstavby, dopravy a životního prostředí (dále jen
„stavební úřad“) ze dne 3. 11. 2017, č. j. 15/2016-1862/2016-13/ÚŘSP/Rozh/Ko, kterým bylo
podle §94a, §79, §92 odst. 1 a §115 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním
řádu (dále jen „stavební zákon“) a §13a vyhlášky č. 503/2006 Sb., o podrobnější úpravě
územního rozhodování, územního opatření a stavebního řádu (dále jen „vyhláška č. 503/2006 Sb.“) vydáno stavebníkovi (osoba zúčastněná na řízení 2) společné rozhodnutí o umístění stavby
a stavební povolení pro stavbu „stavební úpravy objektu bývalé mlékárny spojené se změnou
užívání na pekárnu“ na pozemcích parc. č. X, X a X v k. ú. P. Změna prvostupňového
rozhodnutí se týkala jeho výrokové části, kde v bodu I. byla vypuštěna část obsahu stavby
označená jako „stavební úpravy“. V novém znění výroku I. je tedy uvedeno: „Stavba bude
obsahovat: Přístavba a nástavba stávajícího objektu bývalé mlékárny. Objekt bude nově vymezen jako pekárna.“
Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu ke Krajskému soudu v Českých
Budějovicích; v ní zejména namítala nesplnění podmínek pro společné územní a stavební řízení.
[2] Krajský soud žalobu zamítl s tím, že podmínky pro vedení společného územního
a stavebního řízení byly splněny. Žalobkyně spatřovala nesplnění těchto podmínek především
v nejednoznačnosti podmínek území, jelikož na části daného území existuje veřejně prospěšná
komunikace a dále také stále probíhalo řízení o odstranění nepovoleného oplocení (postaveného
stavebníkem) nacházejícího se na tomtéž pozemku. Současně též projektová dokumentace
udávala vjezd do areálu přes pozemek p. č. X v k. ú. P., tento vjezd se však již dlouho neužívá a je
zde zavedená praxe parkování vozidel návštěvníků ZOO. Z těchto důvodů žalobkyně považovala
dopravní situaci v místě umisťované stavby za nevyřešenou a ve spojení s možnou legalizací
protiprávní stavby plotu dle jejího názoru nemůže rozhodnutí žalovaného obstát.
[3] Krajský soud konstatoval, že pro naplnění podmínky jednoznačnosti v území dle §78
odst. 3 stavebního zákona (ve znění do 31. 12. 2017) zcela postačuje existence platné územně
plánovací dokumentace, další jednoznačnost je vyžadována pouze, pokud se jedná o záměr
v území neupraveném územně plánovací dokumentací. Zákonná úprava tedy dle krajského soudu
požaduje buďto platný územní či regulační plán nebo zřejmou jednoznačnost podmínek v území.
V daném případě existoval platný územní plán města Protivín, tato podmínka vedení společného
řízení tak byla dle krajského soudu splněna, přičemž dotčené pozemky byly v tomto plánu
vymezeny jako součást funkční plochy (lehká průmyslová výroba, potravinová výroba a sklady),
tudíž stavební záměr současně splňoval účelové vymezení územního plánu. Krajský soud proto
uzavřel, že jednoznačnost podmínek v území byla dána územním plánem, a proto ji správní orgán
nemusel zkoumat.
[4] K otázkám existence veřejně přístupné účelové komunikace a řízení o odstranění
nepovoleného oplocení (obojí na pozemku p. č. X v k. ú. P.), krajský soud uvedl, že tyto
skutečnosti rovněž nebránily vedení společného řízení. Existence veřejně přístupné účelové
komunikace byla soudním rozhodnutím postavena najisto a nepovolené oplocení nemá žádný
vliv na jednoznačnost podmínek vymezených územním plánem. Umístění plotu do projektové
dokumentace pak dle vyjádření dotčeného orgánu nic nemění na tom, že není předmětem
projektu. Předně však celý pozemek p. č. X v k. ú. P. není dotčen stavebním záměrem, tudíž jsou
s ním spojené otázky pro dané řízení irelevantní. Ohledně dopravní situace pak krajský soud
odkázal na projektovou dokumentaci, dle níž je stavba napojena na stávající dopravní
a technickou infrastrukturu. V tomto ohledu tedy nebylo potřeba žádných změn a krajský soud
dopravní situaci pokládal za vyřešenou. Vjezd pak měl být zajištěn dle veškerých nákresů přes
pozemek p. č. X a p. č. X, nikoliv přes pozemky p. č. X ani p. č. X. Obavy žalobkyně z dotčení
praxe parkování vozidel se tedy nemohly potvrdit. K namítané možné legalizaci nepovolené
stavby plotu dle krajského soudu rovněž nemohlo dojít, neboť nebyl předmětem tohoto řízení;
z tohoto důvodu se krajský soud souvisejícími námitkami nezabýval. Žalovaný se dle krajského
soudu řádně vypořádal se všemi námitkami a dospěl ke shodným závěrům, a proto byla žaloba
nedůvodná.
[5] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační
stížnost, v níž uplatňuje kasační námitky dle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Stěžovatelka namítá především nejasnosti ohledně
pozemku p. č. X v k. ú. P. obsaženého ve stavebním záměru, jelikož na tomto pozemku byla
v celém jeho rozsahu pravomocným rozhodnutím deklarována neveřejná účelová komunikace dle
§7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích (dále jen „zákon o pozemních
komunikacích“), a kvůli tomu bylo dle stěžovatelky nezbytné přezkoumat souladnost tohoto
režimu pozemku s plánovaným stavebním záměrem, zejm., zda bylo zachováno jeho určení jako
účelové komunikace. K přezkumu však ze strany žalovaného nedošlo, pročež jeho rozhodnutí
stěžovatelka považuje za nepřezkoumatelné. Dle stěžovatelky je tato otázka určení pozemků, na
nichž má být záměr realizován, tj. i jednoznačnost podmínek v území, relevantní a zásadní
i ve vztahu k tomu, zda bylo sloučení územního rozhodnutí s rozhodnutím stavebním zákonné.
Stěžovatelka má současně za to, že sloučenému územnímu a stavebnímu řízení bránila kromě
nejednoznačnosti podmínek v území též povaha věci, jelikož status pozemku p. č. X měl být
nejprve postaven najisto v samostatném územním řízení a stavební řízení mělo být až do právní
moci územního rozhodnutí přerušeno.
[6] Stěžovatelka dále rozporuje výklad krajského soudu, dle něhož je pro vedení společného
územního a stavebního řízení podstatný buď platný územní plán, anebo se zjišťuje jednoznačnost
podmínek v území. Dle jejího názoru však zákonná dikce předřazuje pojem „jednoznačné
podmínky v území“ před existenci územního plánu, která je pouze jednou z alternativ naplnění
jednoznačnosti podmínek v území; nikoliv však bez dalšího, a proto bylo dle stěžovatelky nutné
přistoupit k detailnímu přezkumu naplnění jednoznačnosti podmínek v území, a to nejen
prostřednictvím existujícího územního plánu, ale také podle námitek stěžovatelky uplatněných již
v námitkách v rámci řízení před stavebním úřadem. Stěžovatelka zastává názor, že k takovému
přezkumu v žádném stupni řízení nedošlo, což způsobilo nepřezkoumatelnost napadených
rozhodnutí a v důsledku toho též nesprávné právní posouzení věci. Stěžovatelka zdůraznila,
že nelze spojit řízení, pokud tomu brání povaha věci, a že jednoznačnost podmínek je dána
především charakterem území, napojením na dopravní a technickou infrastrukturu, a že by měly
být jednoznačné podmínky jak pro umístění, tak pro provedení a užívání stavby. Dle stěžovatelky
tedy samotný odkaz na existenci územního plánu nemůže obstát, s ohledem na očekávané
zvýšení provozu v souvislosti se schvalovanou stavbou pekárny měla být podrobně přezkoumána
dopravní a technická infrastruktura v okolí.
[7] Žalovaný ke kasační stížnosti uvedl, že se ztotožňuje s rozsudkem krajského soudu,
odkázal na správní rozhodnutí a spisový materiál a navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
[8] Osoba zúčastněná na řízení 2) (dále jen „OZNŘ 2“) považuje námitky stěžovatelky
za neopodstatněné, dle jejího názoru jimi nebyla správnost rozhodnutí jak krajského soudu, tak
správních orgánů zpochybněna. K námitce týkající se pozemku p. č. X v k. ú. P. předně
zdůrazňuje, že tato námitka nebyla v žalobě uplatněna, a tudíž se jí nemohl krajský soud zabývat.
Kromě toho poukazuje na skutečnost, že o charakteru tohoto pozemku bylo pravomocně
rozhodnuto již před vydáním společného územního a stavebního rozhodnutí, jeho režim jakožto
neveřejné účelové komunikace dostupné výhradně vlastníkovi (OZNŘ 2) tak byl znám předem.
Zároveň je tento pozemek součástí funkční plochy definované územním plánem a povolovaná
stavba na předmětných pozemcích vč. pozemku p. č. X je v souladu s přípustným využitím
tohoto území dle územního plánu i Zásad územního rozvoje Jihočeského kraje. Na pozemku se
nacházejí pouze stavby náležející k původní mlékárně (mj. nákladové rampy, vrátnice), k nimž
byla přístupová neveřejná účelová komunikace zřízena uvnitř areálu již od počátku fungování
mlékárny, a dle stavebního záměru budou tyto stavby odstraněny.
[9] Námitku ohledně nejednoznačnosti podmínek v území pak považuje za bezpředmětnou
i ve světle výkladu provedeného stěžovatelkou, jelikož posouzení podmínek území přísluší
stavebnímu úřadu a je pro něj podstatná právě existence územního plánu. Stavební úřad
vyhodnotil, že stavební záměr vyhovuje podmínkám platného územního plánu, zabýval
se i napojením záměru jak na technickou, tak dopravní infrastrukturu, a dospěl k závěru,
že stavebním záměrem nemůže být dotčen veřejný zájem ani oprávněný zájem účastníků.
Jednoznačnost podmínek v území pak zkoumal též žalovaný, přičemž zopakoval, že stavební
záměr splňuje potřebná kritéria územního plánu a napojení na infrastrukturu se v žádném ohledu
nemění. OZNŘ 2 se ztotožňuje s názorem krajského soudu, dle něhož bylo toto posouzení
správné; závěrem podotýká, že stěžovatelka po celou dobu řízení obstruuje a zcela nemravným
způsobem se pokouší oddálit či zmařit vydání stavebního povolení, čímž dosáhla i toho,
že zmařila stavebníkovi, aby včas splnil poslední zbývající podmínku pro získání dotace na stavbu
pekárny, tj. předmětného stavebního záměru.
[10] Osoba zúčastněná na řízení 3) (dále jen „OZNŘ 3“) ke kasační stížnosti uvedla,
že původně býval plot mezi pozemky p. č. X, X a pozemkem X v k. ú. P. OZNŘ 2 jej však přes
zákaz stavebního úřadu zbourala a postavila bez povolení plot na pozemcích p. č. X, X, a X.
V žádosti o stavení povolení v současném řízení OZNŘ 2 pozemky p. č. X, X, a X nezmiňuje,
protože probíhá spor o tom, zda jsou účelovou komunikací. OZNŘ 3 nesouhlasí s vydaným
stavebním povolením za situace, kdy jsou vedeny spory o uvedených pozemcích.
[11] Nejvyšší správní soud po konstatování včasnosti kasační stížnosti, jakož i splnění
ostatních podmínek řízení, přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu a z důvodů stěžovatelkou
uplatněných, současně přihlížel k tomu, zda rozsudek krajského soudu netrpí vadami, k nimž
by byl Nejvyšší správní soud povinen přihlížet z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[12] Kasační stížnost není důvodná.
[13] Stěžovatelka v kasační stížnosti uplatnila rovněž důvod dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.,
tedy namítla nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku. Nicméně již nikterak nekonkretizovala,
v čem ji spatřuje. Nejvyšší správní soud proto nejprve posoudil tuto námitku.
Nepřezkoumatelnost rozhodnutí totiž představuje takovou vadu, že se jí Nejvyšší správní soud
musí zabývat i tehdy, pokud by ji stěžovatel nenamítal, tedy z úřední povinnosti (§109 odst. 4
s. ř. s.). Vlastní přezkum rozhodnutí krajského soudu je možný pouze za předpokladu,
že napadené rozhodnutí splňuje kritéria přezkoumatelnosti. Tedy, že se jedná o rozhodnutí
srozumitelné, které je opřeno o dostatek důvodů, z nichž je zřejmé, proč krajský soud rozhodl
tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí. Nepřezkoumatelnost přitom není projevem
nenaplněné subjektivní představy stěžovatele o tom, jak měl krajský soud rozhodnout, resp., jak
podrobně by mu měl být rozsudek odůvodněn, ale objektivní překážkou, která kasačnímu
soudu znemožňuje přezkoumat napadené rozhodnutí (srov. rozsudek NSS ze dne 28. 2. 2017,
č. j. 3 Azs 69/2016 - 24). Nejvyšší správní soud neshledal napadený rozsudek krajského soudu
nepřezkoumatelný; krajský soud se srozumitelným způsobem vypořádal s veškerými námitkami
uplatněnými v žalobě a náležitě vyložil, z jakého skutkového a právního stavu vycházel, a své
závěry náležitě a dostačujícím způsobem odůvodnil. Z jeho obsahu je jasné, jaké otázky –
v návaznosti na žalobní body – krajský soud považoval za rozhodné, a vzájemná souvislost
jednotlivých úvah, jakož i nosné důvody (ratio decidendi), které v napadeném rozsudku vyslovil,
jsou zřetelné.
[14] Nejvyšší správní soud se dále zabýval otázkou jednoznačnosti podmínek v území
a výkladem souvisejícího textu zákona. Dle §78 odst. 3 stavebního zákona může stavební úřad
vést společné územní a stavební řízení podle §94a, jsou-li podmínky v území jednoznačné,
zejména je-li pro území vydán územní plán nebo regulační plán. Stěžovatelce lze přisvědčit v tom,
že jednoznačnost podmínek v území je v tomto znění zákona textově „předřazena“ územnímu
plánu. Ovšem obsahově je existence územního plánu stavena na roveň jednoznačnosti podmínek
v území, neboť již dle textu zákona je jednoznačnost podmínek v území dána právě pouhou
existencí územního plánu. Tento závěr lze dovodit z formulace pomocí slova „zejména“, jež
vyjadřuje stejnou úroveň neurčitého pojmu jednoznačnosti podmínek v území a zcela
konkrétního pojmu: vydaného územního plánu. Pojmově je tedy územní plán jednoznačnosti
podřazen, avšak je jejím plnohodnotným naplněním, a proto není pojmové „slovíčkaření“
stěžovatelky možné označit jinak než za pouhý formalismus míjející se se smyslem zákona.
Krajský soud tuto problematiku srozumitelně vysvětlil s odkazem na odbornou literaturu zejm.
v bodě 32. a 33. Zároveň krajský soud k jednoznačnosti podmínek v území posuzoval i to, zda
byla v územním a stavebním řízení naplněna jednoznačnost podmínek pro umístění, provedení
a užívání stavby, a zda byla vyřešena dopravní a technická infrastruktura, přičemž dospěl
k závěru, že vše bylo jasně dáno. Stále se opakující námitky stěžovatelky, které vznášela a byly
vypořádány již ve správním řízení, přehledně krajský soud vypořádal v bodu 39, na nějž Nejvyšší
správní soud pro stručnost odkazuje, neboť se se závěry krajského soudu plně ztotožňuje
a opětovné opravování mylných závěrů stěžovatelky se stává bezpředmětným v situaci,
kdy si na svých tvrzeních stěžovatelka trvá i přes jejich vyvrácení prakticky ve všech stupních
řízení. Nejvyšší správní soud proto shrnuje, že v provedeném posouzení jednoznačnosti
podmínek v území stavebního záměru nelze stavebnímu úřadu nic vytknout, což žalovaný
i krajský soud správně aprobovali.
[15] K námitce ohledně režimu pozemku p. č. X v k. ú. P. nemůže Nejvyšší správní soud než
přisvědčit OZNŘ 2, jelikož stěžovatelka v žalobě otázku neveřejné účelové komunikace na tomto
pozemku nenamítala, krajský soud se jí tak zabýval, a ani tak činit s ohledem na vázanost
žalobními body nemohl. Nejvyšší správní soud proto považuje uvedenou kasační námitku dle
§104 odst. 4 s. ř. s. za nepřípustnou.
[16] Nejvyšší správní soud v obecné rovině shrnuje, že stavební záměr dle projektové
dokumentace nemůže ovlivnit poměry na sousedních pozemcích, jelikož se týká vymezeného
uzavřeného areálu a úpravy proběhnou pouze na pozemcích, jejichž režim není sporný. Spory
týkající se sousedních pozemků byly správně vyhodnoceny tak, že nemohou být stavebním
záměrem dotčeny, a stavebnímu záměru současně nijak nebrání, neboť dopravní obsluha
je v záměru řešena stávajícím vyhovujícím způsobem a záměr lze celkově zcela oddělit
od jakýchkoliv poměrů v jeho okolí bez narušení zájmů jakékoliv z dotčených stran.
Ad absurdum by totiž pohledem stěžovatelky bylo možné dovodit, že jakýkoliv spor v okolí
plánované stavby by mohl povolení stavby zabránit, tudíž by bylo běžně možné zabránit
majitelům stavět na jejich vlastním pozemku kvůli jakémukoliv sporu v okolí, třeba malichernému
či zcela bezvýznamnému ve vztahu k plánované stavbě. V dané věci byl charakter pozemků
dotčených stavebním záměrem v souladu se všemi požadavky územního plánu i stavebního
zákona, povolení stavby nebránila ani povaha věci a vzhledem k jednoznačnosti podmínek
v území vyložené výše bylo sloučení územního a stavebního řízení dle žádosti stavebníka zcela
v souladu se zákonem.
[17] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že krajský soud o žalobě rozhodl v souladu
se zákonem, své závěry přezkoumatelným způsobem odůvodnil. Nejvyšší správní soud neshledal
kasační stížnost důvodnou, proto ji podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
[18] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1
ve spojení s §120 s. ř. s. Žalovanému, jemuž by dle pravidla úspěchu náhrada nákladů řízení
naležela, žádné náklady přesahující rámec jeho běžné úřední činnost mu však nevznikly, soud
mu proto náhradu nákladů řízení nepřiznal. Osoba zúčastněná na řízení má právo na náhradu jen
těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil (§60 odst. 5
s. ř. s.). To se v dané věci nestalo.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. září 2020
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu