ECLI:CZ:NSS:2020:6.ADS.209.2019:62
sp. zn. 6 Ads 209/2019 - 62
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy Josefa Baxy a soudců
Zdeňka Kühna, Filipa Dienstbiera, Petra Mikeše, Barbary Pořízkové, Aleše Roztočila a Karla
Šimky v právní věci žalobce: P. Č., zast. JUDr. Dušanem Sulitkou, Ph.D., advokátem se sídlem
Nové sady 996/25, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí, sídlem Na
Poříčním právu 376/1, Praha 2, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 1. 4. 2019, čj. MPSV-
2019/61226-913, ve věci odměny a náhrady nákladů advokáta v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 16. 9. 2019, čj. 54 Ad 8/2019-24,
takto:
I. Zvláštní tarifní hodnota pro věci sociálního zabezpečení dle §9 odst. 2 vyhlášky
Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách
advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), obecně neporušuje zásadu
rovnosti (čl. 1, čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod) ve spojení s právem
podnikat a právem získávat prostředky pro své životní potřeby prací podle čl. 26 odst. 1
a 3 Listiny.
II. Věc se v rac í k projednání a rozhodnutí šestému senátu.
Odůvodnění:
I. Jádro sporu a dosavadní postup ve věci
[1] V nynější věci řeší rozšířený senát ústavnost mimosmluvní odměny advokáta ve věcech
nároků fyzických osob v oblasti sociálního zabezpečení [§7 bodu 3 ve spojení s §9 odst. 2
vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů
za poskytování právních služeb (advokátní tarif)].
[2] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) se bránil proti rozhodnutí žalovaného ve věci mimořádné
okamžité pomoci na úhradu nezbytného jednorázového výdaje podle §2 odst. 5 písm. a) zákona
č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi. Poté, co jeho žalobu zamítl krajský soud, stěžovatel
podal kasační stížnost proti rozsudku krajského soudu a požádal o ustanovení zástupce z řad
advokátů. Šestý senát NSS mu ustanovil zástupcem advokáta Dušana Sulitku. Rozsudkem ze dne
29. 1. 2020, čj. 6 Ads 209/2019-33, pak kasační stížnost zamítl (výrok I). Výrokem II rozhodl,
že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Nerozhodl však o odměně
ustanoveného zástupce. Šestý senát totiž shledal, že se chce odchýlit od dosavadního způsobu
rozhodování o odměnách soudem ustanovených zástupců v řízeních týkajících se dávek
sociálního zabezpečení.
II. Důvody pro postoupení věci rozšířenému senátu
[3] Šestý senát odkazuje na nález sp. zn. Pl. ÚS 4/19, ve kterém Ústavní soud posuzoval §9
odst. 5 advokátního tarifu v části, v níž stanoví tarifní hodnotu pro určení výše odměny advokáta
při výkonu funkce opatrovníka ustanoveného soudem účastníku řízení, jehož pobyt není znám,
ve výši 1.000 Kč. Šestý senát považuje za klíčovou úvahu Ústavního soudu, že „i v kontextu právní
úpravy zařazené do §9 odst. 5 advokátního tarifu dochází k porušení principu rovnosti – a to […] zejména vůči
ustanoveným zástupcům podle §30 o. s. ř. […] Zde budiž přitom znovu zdůrazněno, že samozřejmě není
vyloučeno, že některé případy opatrovnictví (opatrovnictví osoby neznámého pobytu z toho nevyjímaje) mohou být
snadné, stejně jako ale nemusí být komplikovaný případ, v němž byl advokát účastníků řízení ustanoven právním
zástupcem podle §30 o. s. ř. V jeho případě však právní předpis nepředjímá, že je jeho činnost – jen proto, že byl
ustanoven – jednodušší, či že ji lze vykonávat s menšími náklady“. Ústavní soud proto uzavřel, že „stanovil-
li normotvůrce nižší odměnu, kterou obdrží advokát jako opatrovník osoby neznámého pobytu, nezvolil
nejšetrnější řešení k dotčeným základním právům – tedy k právu na právní pomoc a k právu získávat prostředky
pro své životní potřeby prací.“
[4] V navazujícím nálezu sp. zn. Pl. ÚS 22/19 Ústavní soud připomněl, že „stát ani advokátům
negarantuje právo na zisk a právní úprava, která advokátům ukládá vykonávat určité druhy činností ve veřejném
zájmu a za sníženou odměnu hrazenou státem nebo dokonce bez nároku na odměnu, neodporuje ústavnímu
pořádku. Na druhou stranu však ani rozdílně stanovená odměna nemůže být založena na libovolných kritériích.
Naopak kritéria, na základě nichž se stanoví odlišné zacházení s obdobnými subjekty v obdobných (nebo dokonce
stejných) situacích, musí být alespoň obecně rozumná a objektivizovaná.“
[5] V závěru nálezu sp. zn. Pl. ÚS 4/19 Ústavní soud konstatoval, že jeho výtky přesahují
posuzovanou část §9 odst. 5 advokátního tarifu (respektive, v daném případě aplikovanou část –
šlo o řízení o konkrétní kontrole norem). S odkazem na čl. 95 odst. 1 Ústavy proto obecné soudy
vyzval, aby neaplikovaly ani další části §9 odst. 5 advokátního tarifu v případech, kdy shledají
důvody, které Ústavní soud v citovaném případě vedly k derogačnímu výroku.
[6] Šestý senát dospěl k závěru, že úvahy Ústavního soudu je třeba uplatnit ještě obecněji
(nejen v kontextu §9 odst. 5 advokátního tarifu). Dle šestého senátu snížení tarifní hodnoty
pro řízení týkající se dávek sociálního zabezpečení v §9 odst. 2 advokátního tarifu není ničím
opodstatněné. Není totiž zřejmé, z jakého důvodu Ministerstvo spravedlnosti v roce 1996
stanovilo pro věci vymezené v §9 odst. 2 advokátního tarifu nižší tarifní hodnotu. Jednou
z možností je předpoklad menší náročnosti těchto typů řízení, která odůvodňuje nižší
mimosmluvní odměnu za jednotlivé úkony právní služby. S tím však šestý senát nesouhlasí.
Pokud normotvůrce stanovil výrazně (trojnásobně) nižší odměny pro advokáty ustanovené
účastníkům řízení o dávkách sociálního zabezpečení, „degradoval tím práci ustanovených advokátů
v těchto případech oproti zastupování v případech jiných, a to bez jakéhokoli rozumného opodstatnění“
(srov. bod 19 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 22/19).
[7] Dalším důvodem pro zavedení nižší tarifní hodnoty pro spory týkající se sociálního
zabezpečení mohla být snaha o zajištění přístupu k právní pomoci účastníkům takového řízení.
Tento argument však rozhodně nelze použít ve vztahu k právním službám poskytovaným
soudem ustanovenými advokáty. Jejich odměnu platí stát, ovšem stát netrpí nedostatkem
prostředků jako žadatelé o dávky sociálního zabezpečení. Nelze též zapomínat, že rozhodnutím
soudu o ustanovení zástupce „stát plní svoji povinnost chránit v právních řízeních práva těch, jež nemohou
svá práva dostatečně hájit“ (bod 20 nálezu Pl. ÚS 22/19).
[8] Šestý senát proto nemohl přehlédnout ani úzkou vazbu mezi odměňováním
ustanovených zástupců a základním právem účastníků řízení na právní pomoc (čl. 37 odst. 2
Listiny). Jak Ústavní soud uvedl v nálezu ze dne 13. 9. 2019, sp. zn. I. ÚS 848/16 (N 174/82
SbNU 693), advokát je nepostradatelným aktérem při výkonu spravedlnosti a zastává důležitou
roli v rámci systému ochrany základních práv a svobod. „Nastavením pravidel pro odměňování
advokátů nebo způsobem jejich aplikace jsou totiž ovlivněny nejen finanční zájmy advokáta – podnikatele,
ale i naplnění role advokáta – ochránce základních práv a jeho pozice v systému řádného výkonu spravedlnosti.“
A právě vůči základnímu právu zastoupeného účastníka řízení na právní pomoc neobstojí
poslední myslitelný účel, který může snížení odměny zástupců ustanovených účastníkům řízení
ve věcech sociálního zabezpečení sledovat, jímž je snaha o šetření veřejných rozpočtů (srov. body
34 a 35 nálezu Pl. ÚS 4/19).
[9] V kontextu práva na právní pomoc považuje šestý senát za nutné ještě zmínit,
že stanovením odlišné odměny ustanovených zástupců v různých řízeních ve správním soudnictví
fakticky dochází ke kategorizaci ochrany základních práv, která jsou předmětem těchto řízení
(čímž však šestý senát nemíní ani naznačit, že by snad advokáti doposud odměňovaní na základě
§9 odst. 2 advokátního tarifu odváděli horší práci – v tomto směru viz bod 21 nálezu sp. zn.
Pl. ÚS 22/19, popřípadě konkurenční stanovisko soudce Fenyka k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 4/19).
Stanovení nižší odměny pro advokáty ustanovené v řízeních týkajících se práva na hmotné
zabezpečení (čl. 30 Listiny), případně též práva na bezplatnou zdravotní péči (čl. 31 Listiny),
může být interpretováno jako signál, že ochrana těchto základních práv (prostřednictvím
bezplatné právní pomoci) je jaksi druhořadá vůči ochraně vlastnického práva (čl. 11 Listiny)
či práva na informace (čl. 17 Listiny), ale i jiných sociálních práv, například práva na vzdělání (čl.
33 Listiny) a práva na příznivé životní prostředí (čl. 35 Listiny), jichž se rozhodování správních
soudů často dotýká. Takové rozlišování jej však dle názoru šestého senátu nepřípustné.
[10] Na základě uvedeného dospěl šestý senát k závěru, že není žádný legitimní důvod
pro přiznávání nižší odměny zástupcům ustanovených soudem v řízeních týkajících se sociálního
zabezpečení oproti ustanoveným zástupcům v jiných řízeních projednávaných správními soudy.
Dle názoru šestého senátu by se proto §9 odst. 2 advokátního tarifu, který stanoví tarifní
hodnotu věcí nároků fyzických osob v oblasti sociálního zabezpečení ve výši 5.000 Kč, neměl
aplikovat, neboť je v rozporu se zásadou rovného zacházení ve vztahu k právu podnikat
a získávat prostředky pro své životní potřeby prací zakotvenému v čl. 26 odst. 1 a 3 Listiny
základních práv a svobod a zprostředkovaně též s právem stěžovatele na právní pomoc
garantovaným v čl. 37 odst. 2 Listiny, ve spojení s ústavní garancí soudní ochrany základního
práva na pomoc v hmotné nouzi (čl. 36 odst. 2 ve spojení s čl. 30 odst. 2 Listiny).
[11] NSS dosud §9 odst. 2 advokátního tarifu běžně aplikoval, dosavadní praxi
je však dle šestého senátu nutno opustit mimo jiné z důvodů vyjevených v nálezech
Pl. ÚS 4/19 a Pl. ÚS 22/19. Šestý senát nicméně zjistil, že jiné senáty NSS tento názor v kontextu
uvedených nálezů Ústavního soudu nesdílejí, či přesněji si takovou otázku ani nepoložily.
Například v rozsudcích ze dne 23. 1. 2020, čj. 1 Ads 359/2019-38, a ze dne 29. 1. 2020, čj.
9 Ads 1/2019-31, které byly vyhlášeny až po vyhlášení nálezu Pl. ÚS 22/19, byla ustanoveným
zástupcům přiznána odměna podle §9 odst. 2 ve spojení s §7 bodem 3 advokátního tarifu;
každým dnem mohou přibývat další. Z toho vyplývá, že přinejmenším první a devátý senát tato
ustanovení – alespoň implicitně – považují i nadále za ústavně konformní, navzdory Ústavním
soudem opakovaně vyslovené neústavnosti nižší odměny ustanovených opatrovníků.
[12] Jelikož se právní názor, k němuž při posouzení předestřené otázky dospěl šestý senát,
odlišuje od právního názoru, který i po vyhlášení nálezů sp. zn. Pl. ÚS 4/19 a Pl. ÚS 22/19
zastávají implicite jiné senáty NSS, šestý senát předkládá rozhodnutí o odměně a náhradě
hotových výdajů ustanoveného zástupce rozšířenému senátu dle §17 odst. 1 s. ř. s.
III. Vyjádření Ministerstva spravedlnosti
[13] Rozšířený senát vyzval v této věci k vyjádření též Ministerstvo spravedlnosti, které
je tvůrcem sporné vyhlášky – advokátního tarifu.
[14] Ministerstvo k tomu uvedlo následující.
[15] Jádrem argumentace v řízení, jež bylo předmětem řízení u Ústavního soudu
pod sp. zn. Pl. ÚS 4/19 a na něž Ústavní soud navázal i v dalších nálezech, byla skutečnost,
že opatrovník měl v řízení nárok na odměnu, která byla značně nižší než odměna advokáta
protistrany, respektive než by měl stejný advokát v případě, že by byl ustanoven jako zástupce
postupem podle §30 o. s. ř. Ústavní soud porovnával odměňování opatrovníků ustanovených
v případech podle §9 odst. 5 advokátního tarifu s advokáty ustanovenými v řízení podle §30
o. s. ř. a dospěl k závěru, že práce opatrovníka a ustanoveného zástupce je mnohdy totožná,
přesto za ni advokát, je-li ustanoven jako opatrovník, dostává nižší odměnu (nález ze dne
14. 1. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 22/19).
[16] V této situaci však ustanovený zástupce pro řízení týkající se sociálního zabezpečení nemá
nárok na nižší odměnu než případný zástupce, kterého by si žalobce sám opatřil a platil
na základě mimosmluvní sazby dle §9 advokátního tarifu, jelikož toto ustanovení dopadá
na jakéhokoliv advokáta bez ohledu na to, zda byl straně ustanoven soudem či nikoliv. Není
tedy možné, aby došlo k nerovnosti v odměňování v neprospěch ustanoveného advokáta,
jak se to stávalo u ustanovení opatrovníka účastníkovi neznámého pobytu.
[17] Pokud by rozšířený senát dospěl k závěru, že ustanovený zástupce v řízení ve věcech
sociálního zabezpečení má nárok na vyšší odměnu než na odměnu dle §9 odst. 2 advokátního
tarifu, vytvořil by se rozdíl mezi hrazenou odměnou ustanoveného zástupce a odměnou zástupce,
kterého si účastník v řízení sám zvolil a na kterého by nadále §9 odst. 2 advokátního tarifu
dopadal. V případě postupu, který navrhuje šestý senát NSS, by tak naopak došlo k vytvoření
nerovnosti.
[18] Pakliže by se navíc závěry šestého senátu uplatnily mutatis mutandis na ostatní příklady,
na něž pamatuje §9 odst. 2 advokátního tarifu a které se netýkají jen správního soudnictví,
či dokonce na jiné případy, které jsou v advokátním tarifu řešeny (příkladmo §7), tj. tam, kde má
protistrana nárok na náhradu nákladů řízení vč. odměny advokáta, paradoxně by takový závěr
pomohl pro futuro vytvořit prostor pro situaci, která by se podobala kritizovanému stavu v řízení
Pl. ÚS 4/19, a tedy byla by spíše v rozporu s ústavním pořádkem na rozdíl od současného stavu.
[19] Advokátní tarif je postaven na principu, že se různé oblasti či různá řízení seskupují podle
věcné souvislosti do určitých širších celků, pro něž se stanoví odlišná výše tarifní sazby, potažmo
mimosmluvní odměny. Uvedené nastavení pochopitelně vyžaduje určitou míru paušalizace. Zcela
kazuistická úprava advokátního tarifu byla vyhodnocena jako nevhodná a z důvodu přehlednosti
pro soudní řízení není ani žádoucí (viz např. značně kazuistickou úpravu zdravotnických předpisů
– vyhláška Ministerstva zdravotnictví č. 201/2018 Sb., o stanovení hodnot bodu, výše úhrad
hrazených služeb a regulačních omezení pro rok 2019, která by byla pro potřeby advokátního
tarifu zjevně nevhodná). Určitá míra paušalizace je tedy nutná. Nelze tedy odmítnout kategorizaci
výše mimosmluvních odměn v advokátním tarifu jen z důvodu existence výjimečných případů.
[20] Úprava advokátního tarifu musí být kompromisem mezi kazuistickou a paušalizující
úpravou. Advokátní tarif však právě na určité výjimečné situace, které se vymykají obvyklým
případům, pamatuje. Excesy spočívající v příliš nízké odměně lze případně korigovat za pomoci
§12 odst. 1 advokátního tarifu, podle něhož lze odměnu zvýšit až na trojnásobek.
[21] Podstatným cílem advokátního tarifu je stanovení odměn pro případy, kdy se na její výši
advokát s klientem nedohodne smluvně. Převáží-li názor šestého senátu, v praxi to povede
k tomu, že advokáti, kteří nebyli jako zástupci ustanoveni soudem, se budou dožadovat téže
odměny jako ustanovení advokáti. Dojde ke skokovému zdražení právních služeb pro osoby,
které nesplňují podmínky pro ustanovení advokáta.
[22] Ústavní soud ke zrušení části §9 odst. 5 advokátního tarifu přistoupil v situaci,
kdy advokát ustanovený jako opatrovník dosahoval značně menší odměny než jiný advokát
ve stejném řízení týkajícím se týchž účastníků, ba dokonce i nižší odměny nežli advokát
ustanovený soudem podle jiné normy (§30 občanského soudního řádu). Nelze však z uvedených
nálezů dovodit, že intencí Ústavního soudu byla snaha o nivelizaci odměn advokátů ve všech
případech.
[23] Na první pohled lze uvažovat v tom smyslu, že zastupování ve věcech správního
soudnictví je samostatná ucelená kategorie a samostatný druh práce, takže by advokáti měli mít
nárok na rovnou odměnu v rámci této kategorie. Tato úvaha by však nemusela odpovídat realitě
a zcela by paušalizovala veškerá řízení ve správním soudnictví jako jeden stejný druh práce.
Je zřejmé, že ne všechna řízení ve správním soudnictví jsou stejně obtížná a vyznačují se stejnými
vlastnostmi. Obecná kategorie odměňování ve správním soudnictví, k níž směřuje šestý senát,
by naopak mohla vést k tomu, že v odlišných případech bude stanovena stejná odměna,
a tedy nebude dosaženo kýženého cíle.
IV. Posouzení věci rozšířeným senátem
IV.1. Pravomoc rozšířeného senátu
[24] Podle §17 odst. 1 s. ř. s., dospěl-li senát NSS při svém rozhodování k právnímu názoru,
který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí NSS, postoupí věc
k rozhodnutí rozšířenému senátu.
[25] V nynější věci je zjevné, že se šestý senát domáhá rozhodnutí o odměně ustanoveného
zástupce žalobce na základě právního názoru, který je v rozporu s dosavadní judikaturou
(viz příklady uváděné šestým senátem cit. v bodě [11] shora). Stejně tak, jak vysvětluje rozšířený
senát níže, nejde o věc vyřešenou judikaturou Ústavního soudu (viz část IV.2.2. níže).
[26] Pravomoc rozšířeného senátu je tedy dána.
IV.2. Právní názor rozšířeného senátu
IV.2.1. K pravomoci obecného soudu vyslovit protiústavnost podzákonného právního předpisu
[27] Soudce je při rozhodování vázán zákonem a mezinárodní smlouvou, která je součástí
právního řádu; je oprávněn posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem nebo s takovou mezinárodní
smlouvou (čl. 95 odst. 1 Ústavy). Je nepochybné, že soud může přezkoumat nejen soulad jiného
právního předpisu se zákonem nebo mezinárodní smlouvou, ale též s ústavním pořádkem [takto
již usnesení ze dne 22. 9. 1993, sp. zn. Pl. ÚS 1/93 (U 1/2 SbNU 197), nebo nález ze dne
24. 9. 2019, sp. zn. Pl. ÚS 4/19 (č. 302/2019 Sb.), bod 46].
[28] Ustanovení čl. 95 odst. 1 Ústavy představuje jednak ústavní výraz nezávislosti soudů
(soudní moci), jednak výraz oddělenosti moci soudní a výkonné, jako vyloučení možnosti
exekutivního normování rozhodovací činnosti soudů. Právní řád, jehož základním atributem
podle čl. 1 Ústavy je všeobecná závaznost, tvoří nejen zákony (včetně zákonů ústavních)
a mezinárodní smlouvy, nýbrž také další prameny. Mezi tyto prameny, dle terminologie čl. 95
odst. 1 Ústavy „jiné právní předpisy“, patří též vyhlášky ministerstev dle čl. 79 odst. 3 Ústavy
[srov. nález ze dne 11. 3. 2003, sp. zn. I. ÚS 276/01 (N 34/29 SbNU 291)]. Nyní sporný
advokátní tarif, je, jak již shora uvedeno, vyhláškou Ministerstva spravedlnosti (č. 177/1996 Sb.).
[29] Dlužno dodat, že v případě, nekonstatuje-li obecný soud nesoulad jiného právního
předpisu se zákonem, je tímto právním předpisem vázán [viz cit. nález I. ÚS 276/01 nebo nález
ze dne 1. 11. 2001, sp. zn. III. ÚS 274/01 (N 168/24 SbNU 243)].
IV.2.2. Judikatura Ústavního soudu k ústavnosti advokátního tarifu
[30] Ústavní soud v posledním roce zasáhl několikrát do stávajícího znění advokátního tarifu,
konkrétně do jeho §9 odst. 5 . Právě na tuto judikaturu se šestý senát odvolává a rozšířený senát
proto obsah těchto nálezů na tomto místě stručně rekapituluje.
[31] V nálezu ze dne 24. 9. 2019, sp. zn. Pl. ÚS 4/19, č. 302/2019 Sb., Ústavní soud dovodil
neústavnost odměny advokáta-opatrovníka ustanoveného z důvodu, že opatrovaná osoba byla
neznámého pobytu (§9 odst. 5 advokátního tarifu, ve znění do 19. 11. 2019
*
). V nálezu ze dne
14. 1. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 22/19, č. 28/2020 Sb., Ústavní soud z podobných důvodů dovodil
neústavnost odměny soudem ustanoveného advokáta-opatrovníka ustanoveného účastníkovi,
který „z jiných zdravotních důvodů se nemůže nikoliv jen po přechodnou dobu účastnit řízení“. I tato část
hypotézy §9 odst. 5 advokátního tarifu totiž vychází z nepřípadného zjednodušení, „kdy neexistuje
rozumný důvod, aby opatrovníkovi, jenž chrání zájmy těžce nemocného člověka (neboť právě jen v takových
případech přichází ustanovení opatrovníka ze zdravotních důvodů v úvahu), byla poskytnuta násobně nižší
odměna, než je tomu například u zástupce podle §30 o. s. ř.“ (Pl. ÚS 22/19, bod 17).
[32] V nálezu ze dne 28. 1. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 23/19, č. 43/2020 Sb., z podobných důvodů
zrušil Ústavní soud pro neústavnost odměnu opatrovníka „ustanoveného soudem podle zákona
upravujícího trestní odpovědnost právnických osob“. Konečně v nálezu ze dne 3. 3. 2020,
sp. zn. Pl. ÚS 26/19, č. 176/2020 Sb., zrušil odměnu opatrovníka „jmenovaného soudem podle zákona
upravujícího zvláštní řízení soudní“.
[33] Všechny nálezy se týkaly výkladu §9 odst. 5 advokátního tarifu, tedy odměny
ustanoveného opatrovníka pro osoby v nejrůznějších procesních situacích. Tarifní hodnotu
pro všechny tyto případy činila částka 1.000 Kč, sazba mimosmluvní odměny za jeden úkon
právní služby činila 500 Kč (§7 bod 2 advokátního tarifu), tedy polovinu sazby ve srovnání s nyní
rozšířeným senátem řešenou situací. Ve všech případech advokátní tarif porušil zásadu rovnosti
v návaznosti na právo podnikat a právo získávat prostředky pro své životní potřeby prací podle
čl. 26 odst. 1 a 3 Listiny. Ústavní soud zde zdůraznil protiústavní nerovnost takovýchto odměn ve
srovnání s ustanovenými zástupci podle §30 o. s. ř., tedy nerovné zacházení ve smyslu čl. 1
a odst. 3 odst. 1 ve vazbě na čl. 26 odst. 1 a 3 Listiny (Pl. ÚS 4/19, body 39 násl., Pl. ÚS 22/19,
bod 16, Pl. ÚS 23/19, bod 14, Pl. ÚS 26/19, bod 13).
[34] Zásah do základních práv posuzoval Ústavní soud též v kontextu práva na právní pomoc
podle čl. 37 odst. 2 Listiny. „Stanovil-li totiž normotvůrce výrazně nižší výši odměny pro advokáty
jako opatrovníky účastníků řízení, jimž jiné zdravotní důvody zabraňují nikoliv jen po přechodnou dobu účastnit
se řízení, degradoval tím práci ustanovených advokátů v těchto případech oproti zastupování v případech jiných,
a to bez jakéhokoliv rozumného opodstatnění. Jakkoliv proto Ústavní soud nepochybuje o tom, že kvalita
odvedené právní služby advokáta se neodvíjí primárně od výše poskytnuté odměny, je třeba současně respektovat
zásadu, podle níž za odvedenou práci má každý právo na spravedlivou odměnu (čl. 28 Listiny), přičemž tato
odměna má být v těchto případech za srovnatelnou práci ve srovnatelné výši.“ (Pl. ÚS 22/19, bod 19,
podobně Pl. ÚS 23/19, bod 16, Pl. ÚS 26/19, bod 15).
[35] Z judikatury Ústavního soudu plynou pro nynější rozhodnutí rozšířeného senátu
následující zobecnitelné závěry:
• Ústavní soud zůstává ve vztahu k určování mimosmluvní odměny advokátním tarifem
vysoce zdrženlivý (viz Pl. ÚS 4/19, body 24 až 28). Nelze spatřovat porušení základních práv
bez dalšího v tom, jsou-li advokáti pověřeni ve veřejném zájmu činností, kterou vykonávají
*
Ust. §9 odst. 5 advokátního tarifu znělo před zásahy Ústavního soudu takto (znění k 19. 11. 2019): „Při výkonu
funkce opatrovníka ustanoveného správním orgánem účastníku řízení, ustanoveného soudem podle zákona upravujícího
trestní odpovědnost právnických osob, jmenovaného soudem podle zákona upravujícího zvláštní řízení soudní nebo ustanoveného
soudem účastníku řízení, jehož pobyt není znám, jemuž se nepodařilo doručit na známou adresu v cizině, který byl stižen
duševní poruchou nebo z jiných zd ravotních důvodů se nemůže nikoliv jen po přechodnou dobu účastnit řízení nebo který není
schopen srozumitelně se vyjadřovat
1b)
, se považuje za tarifní hodnotu částka 1.000 Kč.“ (zvýrazněné části Ústavní
soud v dále cit. nálezech zrušil).
za sníženou odměnu, hrazenou jim státem, nebo dokonce bez nároku na odměnu. Zátěž
vyvolaná takovým druhem práce (tedy práce ve veřejném zájmu, za sníženou odměnu
nebo bez nároku na odměnu) musí být nějakým způsobem kompenzována a musí být přiměřená
(Pl. ÚS 4/19, bod 29 a bod 39, Pl. ÚS 23/19, bod 13, Pl. ÚS 26/19, bod 12).
• Rozdílně stanovená odměna nemůže být založena na libovolných kritériích. Kritéria, na základě
nichž se stanoví odlišné zacházení s obdobnými subjekty v obdobných (nebo dokonce stejných)
situacích, musí být alespoň obecně rozumná a objektivizovaná. Taková kritéria však v případě
stanovení odměny pro advokáty jako opatrovníky zvolena nebyla. Ustanovení §9 odst. 5
advokátního tarifu vycházelo z paušalizujícího a ničím nepodloženého předpokladu
jednoduchosti a menší finanční náročnosti zastupování opatrovníkem ve srovnání s advokáty
ustanovenými soudem podle §30 o. s. ř. (Pl. ÚS 4/19, bod 38 a Pl. ÚS 22/19, bod 16,
Pl. ÚS 23/19, bod 13, Pl. ÚS 26/19, bod 12).
• Aby k porušení rovnosti odměňování ustanoveného advokáta došlo, musí být splněno několik
podmínek: s různými subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné situaci, se zachází
rozdílným způsobem, aniž by existovaly objektivní a rozumné důvody pro uplatněný rozdílný
přístup. Určitá právní úprava, jež zvýhodňuje jednu skupinu či kategorii osob oproti jiným,
tedy nemůže být sama o sobě bez dalšího označena za porušení principu rovnosti. Normotvůrce
má určitý prostor k úvaze, zda takové preferenční zacházení zakotví. Musí ale dbát o to,
aby odlišující přístup byl založen na objektivních a rozumných důvodech (legitimní cíl)
a aby mezi tímto cílem a prostředky k jeho dosažení existoval vztah přiměřenosti. Byť v oblasti
práv hospodářských (kam náleží i práva advokáta garantovaná čl. 26 Listiny) disponuje
normotvůrce mnohem větším prostorem k uplatnění své politické vůle, než je tomu např.
v oblasti občanských a politických práv, i zde se musí vyvarovat libovůle a jím eventuálně
zvolená kritéria odlišení musí být alespoň obecně rozumná a objektivizovaná (Pl. ÚS 4/19, body
41 a 42).
[36] Rozšířený senát na tomto místě shrnuje, že Ústavní soud v sérii uvedených nálezů řešil
jiné ustanovení advokátního tarifu. Nadto ani žádný shora uvedený právní argument přímo neřeší
nyní posuzovanou věc. Ostatně to ani šestý senát neříká. Šestý senát však upozorňuje, že logika
právě popsané judikatury vede též k protiústavnosti části §9 odst. 2 advokátního tarifu.
S tím nelze z dále uvedených důvodů souhlasit.
IV.2.3. Ustanovení §9 odst. 2 advokátního tarifu ve vztahu k nárokům v oblasti sociálního zabezpečení není
v obecné rovině protiústavní
[37] Mimosmluvní odměna dle advokátního tarifu plní několikero funkcí. Jak správně uvedl
šestý senát, podle ustanovení o mimosmluvní odměně se určí výše odměny advokáta
ustanoveného soudem (§1 odst. 3 advokátního tarifu). Ovšem současně má mimosmluvní
odměna dopad na odměnu smluvně sjednaného advokáta (jde vlastně o dispozitivní normu
určující odměnu, nebude-li domluvena odměna jiná): dle §1 odst. 1 advokátního tarifu platí,
že odměna advokáta za poskytování právních služeb se řídí jeho smlouvou s klientem (smluvní
odměna); není-li takto odměna advokáta určena, řídí se ustanoveními advokátního tarifu o mimosmluvní
odměně. Konečně se ustanovení o mimosmluvní odměně zásadně použijí při určení výše odměny
advokáta v situaci, kdy soud přiznává žalobci náhradu nákladů řízení. Vyhláška naznačuje, že tato
skutečnost by měla mít význam při sjednávání smluvní odměny, neboť na to musí advokát
klienta upozornit při sjednávání smluvní odměny (§1 odst. 2 advokátního tarifu).
[38] Výše mimosmluvní odměny se stanoví podle sazby za jeden úkon právní služby a podle
počtu úkonů právní služby, které advokát ve věci vykonal (§6 odst. 1 advokátního tarifu). Sazba
mimosmluvní odměny se určuje z tarifní hodnoty (§7 advokátního tarifu).
[39] Podle §9 odst. 2 advokátního tarifu se za tarifní hodnotu ve věcech nároků fyzických
osob v oblasti sociálního zabezpečení (stejně jako v oblasti důchodového, nemocenského
a všeobecného zdravotního pojištění a ve věcech péče soudu o nezletilé, osvojení, podpůrných
opatření, svéprávnosti, nezvěstnosti a smrti, přivolení k zásahu do integrity, přípustnosti převzetí
nebo držení ve zdravotním ústavu, ve věcech opatrovnických) považuje částka 5.000 Kč. Podle
§7 bodu 3 činí sazba mimosmluvní odměny z této tarifní hodnoty 1.000 Kč za jeden úkon právní
služby.
[40] Naproti tomu v jiných věcech projednávaných před správními soudy se sazba
mimosmluvní odměny určuje z tarifní hodnoty 50.000 Kč [§9 odst. 4 písm. d) advokátního
tarifu], a činí tedy 3.100 Kč za jeden úkon právní služby (§7 bod 5 advokátního tarifu).
[41] Rozšířený senát k tomu předně uvádí, že advokátní tarif je založen na paušalizaci případů
do určitých větších skupin. To zdaleka není jen případ žalob a jiných návrhů ve správním
soudnictví. Například v civilním soudnictví budou jiné (nižší) odměny ve věcech určovacích
žalob [§9 odst. 3 písm. a) advokátního tarifu], ovšem vyšší budou, jde-li o právní vztah
k obchodnímu závodu, nemovité věci, nebo právo z průmyslového nebo jiného duševního
vlastnictví [§9 odst. 4 písm. b) advokátního tarifu]. Nižší bude odměna ve věcech zřízení
nebo zrušení věcného břemene nebo práva stavby, vyšší bude ve věcech rozhodovaných v řízení
v otázkách svěřenských fondů, obchodních společností, družstev a jiných právnických osob,
a dále ve věcech rozhodovaných v insolvenčním nebo obdobném řízení [§9 odst. 3 písm. c)
advokátního tarifu versus §9 odst. 4 písm. c) advokátního tarifu].
[42] Jistě lze diskutovat o smysluplnosti či správnosti takového nastavení a o přesnosti rozdílů
mezi jednotlivými typy žalob (např. mnohá věc z oblasti věcných břemen bude často určitě
komplikovanější než advokátním tarifem více „ceněná“ žaloba v oblasti obchodních korporací).
Stejně tak si lze představit, že řada žalob na částky v řádech tisíců či desetitisíců korun bude
mnohem komplikovanější než žaloba na částku v řadech miliónů. Přesto však tyto rozdíly nikdo
nezpochybňuje.
[43] Advokátní tarif tu vlastně činí to, co je jedním ze znaků právního řádu jako takového.
Právo normuje, reguluje. Činí tak obecně, utváří obecné kategorie, se kterými spojuje nějaké
právní důsledky. V mnoha jedinečných případech se mohou zdát právní normy příliš tvrdé
či dokonce nerozumné (např. mnohé osoby mladší 18 let by byly lepšími řidiči osobních
motorových vozů než řidiči starší 18 let, přesto však lze řidičské oprávnění skupiny B udělit
jen osobě, která dosáhla věku 18 let; stejně tak se může ideální rychlost vozidla v obci lišit
v závislosti na místě, času a mnoha jiných faktorech, přesto však zákon stanoví jednu základní
hranici rychlosti jízdy v obci). Podstata práva a potřeba snadnosti jeho aplikace nevyhnutelně
vede k jisté paušalizaci jedinečných skutkových dějů. Moderní právní řád odmítá pomyslné ničím
neregulované rozdělování spravedlnosti vždy v závislosti na tom či onom jedinečném případu.
[44] To samozřejmě neznamená, že normotvůrce není při obecném určení odměny advokáta
nijak omezen. Ústavní soud tak např. v minulosti prohlásil za neústavní tzv. přísudkovou
vyhlášku, která výši odměny a výši nákladů právního zastoupení odvíjela nikoliv od počtu úkonů
právní služby poskytnutých ve věci (jak je to v advokátním tarifu), ale na základě principu
paušalizace sazeb výše odměn za zastupování v řízení. Ústavní soud kritizoval paušální sazby výše
odměny, které zcela pomíjely věcnou a časovou náročnost sporu či účelnost vymáhání
práva nebo bránění nároku (např. vůbec nebyl zohledněn počet provedených úkonů právní
služby). Přísudková vyhláška motivovala věřitele k vedení soudních sporů i v případech,
v nichž předmětem sporu byla věc nepatrné hodnoty. Přiznávané náklady byly natolik vysoké,
že bylo z principu výhodné se soudit i o předměty plnění nepatrné hodnoty. Počet takto
vedených sporů, motivovaných vidinou snadného zisku, byl enormně vysoký. Vedení soudních
sporů tohoto typu, pojatých primárně nikoliv jako dovolávání se ochrany práv, nýbrž
jako obchodní a podnikatelská činnost produkující zisk, bylo na samé hraně institutu zneužití
práva. Takto fungující systém vymáhání pohledávek vyvolával sociálně nežádoucí následky a vedl
k ožebračování značné části obyvatelstva, uvedl Ústavní soud [nález ze dne 17. 4. 2013, sp. zn.
Pl. ÚS 25/12 (N 59/69 SbNU 123; 116/2013 Sb.) - zrušení vyhlášky č. 484/2000 Sb. (tzv. přísudkové
vyhlášky), body 93 až 96].
[45] Přílišné paušalizaci a automatizaci výpočtu odměny advokáta se advokátní tarif brání
možností a někde i povinností zvýšit mimosmluvní odměnu (srov. §12 advokátního tarifu).
[46] Rozšířený senát vychází ze základního principu zdrženlivosti soudní moci ve vztahu
k regulaci mimosmluvní odměny právnických profesí, včetně advokátů (srov. základní východiska
nálezu Pl. ÚS 4/19, body 24 až 28). Tato zdrženlivost ostatně vychází též z judikatury
Evropského soudu pro lidská práva [rozsudek ze dne 23. 11. 1983, Van der Mussele proti Belgii,
č. 8919/80, §39, podobně stanovisko pléna ÚS ze dne 12. 9. 2006, sp. zn. Pl. ÚS-st. 23/06
(ST 23/42 SbNU 545) - Náhrada nákladů exekuce a její uložení povinnému, resp. oprávněnému, srov.
též první ze série nálezů k §9 odst. 5 advokátního tarifu, nález Pl. ÚS 4/19, bod 26].
[47] Jádrem argumentace šestého senátu je, že sazba mimosmluvní odměny ve věcech nároků
fyzických osob v oblasti sociálního zabezpečení (a některých dalších oblastech)
je několikanásobně menší než je sazba mimosmluvní odměny ve všech ostatních věcech
projednávaných správními soudy. Šestý senát tedy míří k tomu, aby rozšířený senát prohlásil
protiústavnost části §9 odst. 2 advokátního tarifu. V takovémto případě by se nároky fyzických
osob v oblasti sociálního zabezpečení řídily §9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu.
[48] Rozšířený senát připomíná, že v nynější věci nikdo netvrdí a ani z povahy věci neplyne,
že §9 odst. 2 advokátního tarifu má likvidační povahu ve vztahu k advokátům, že jim efektivně
znemožňuje dosahovat zisk (srov. např. nález Pl. ÚS 4/19, bod 27). Proto se touto otázkou
rozšířený senát dále nezabýval.
[49] Šestý senát zdůrazňuje, že s advokáty zastupujícími žalobce ve správním soudnictví
ve věcech vyjmenovaných v §9 odst. 2 advokátního tarifu je nakládáno nerovně oproti
advokátům zastupujícím žalobce v jiných věcech správního soudnictví. Rozšířený senát k tomu
připomíná, že Ústavní soud v sérii nálezů k §9 odst. 5 advokátního tarifu kritizoval
jako nerovnou a diskriminační úpravu odlišného odměňování ustanovených opatrovníků,
na straně jedné, a soudem ustanovených zástupců podle §30 o. s. ř., na straně druhé. Tato situace
byla o to absurdnější, že soudem ustanovený advokát a naproti tomu advokát jako opatrovník
nezřídka dělali v podstatě tu samou práci, ovšem za několikanásobně odlišné sazby.
[50] Jak správně uvádí ve vyjádření Ministerstvo spravedlnosti, v nynější situaci žádné
takovéto srovnání není. Jinými slovy, nelze tak jednoduše, jako tomu bylo v sérii nálezů k §9
odst. 5 advokátního tarifu, najít prakticky zcela srovnatelnou skupinu, ve vztahu k níž by advokáti
ustanovení soudem byli diskriminováni (znevýhodněni).
[51] Nelze ani bez dalšího odmítnout odlišné sazby odměn pro dvě základní skupiny věcí
ve správním soudnictví. Jak totiž rozšířený senát vysvětlil výše, stejně tak by bylo možno odmítat
i jiná zobecňující dělení na jednotlivé skupiny věcí a „tlačit“ odměňování advokátů vždy k těm
nejvyšším sazbám (viz body [41] a [42] shora). Není ale možné, aby soud zcela odmítl logiku
ministerstva jako tvůrce advokátního tarifu a paušálně zařadil všechny věci projednávané
ve správním soudnictví pro účely výpočtu mimosmluvní odměny právě jen do jedné jediné
kategorie.
[52] Rozšířený senát souhlasí s šestým senátem, že nelze mechanicky říci, že věci sociálního
zabezpečení jsou typově jednodušší než ostatní věci správního soudnictví. Lze souhlasit i s tím,
že právní úprava sociálního zabezpečení je někdy komplikovaná, pro advokáta může být náročné
se ve věci zorientovat (je však otázkou, zda takto komplikovaná byla i věc nynější, tuto otázku
však rozšířený senát nechává k posouzení předkládajícímu senátu, viz dále část V.). Na druhou
stranu jsou často v těchto věcech sporné jen otázky skutkové, nikoliv otázky právní, což mohlo
být faktorem vedoucím ministerstvo k odlišnému nastavení tarifní hodnoty těchto věcí.
V každém případě platí, že soudní moc nemůže volně přehodnocovat důvody, na jejichž základě
normotvůrce diferenciuje obecnou právní úpravu. Rozšířený senát opětovně zdůrazňuje,
že advokátní tarif umožňuje soudu přihlédnout k mimořádné obtížnosti věci a zvýšit
mimosmluvní odměnu až na trojnásobek (srov. §12 advokátního tarifu a bod [45] shora).
Nadto lze ve zvlášť výjimečných případech tuto hranici prolomit a výjimečně toto ustanovení
vůbec neaplikovat.
[53] V každém případě však nejsou tyto úvahy rozhodující. Odlišné nastavení tarifní hodnoty
věcí sociálního zabezpečení plní i další funkci. Důvodem pro zavedení nižší tarifní hodnoty může
být též snaha o zajištění přístupu k právní pomoci účastníkům takového řízení. Žalobci ve věcech
sociálního zabezpečení jsou často chudší, daný spor pro ně může být téměř až existenčně
důležitý. Při nižší odměně advokáta si mohou dovolit za právní služby zaplatit i ti, kteří
by na „standardní“ odměnu neměli dost prostředků. Tento argument však dle šestého senátu
rozhodně nelze použít ve vztahu k právním službám poskytovaným advokáty, které jako zástupce
ustanovil soud a jejichž odměnu potom platí stát, neboť stát netrpí nedostatkem prostředků
jako žadatelé o dávky sociálního zabezpečení.
[54] K tomu však lze připomenout další aspekt, na který správně upozornilo Ministerstvo
spravedlnosti. Ve věcech sociálního zabezpečení se běžně vyskytují i advokáti zastupující žalobce
na základě smlouvy. Žalobci takovým advokátům platí buďto smluvní odměnu, anebo odměnu
mimosmluvní, určenou právě advokátním tarifem (nedomluví-li se advokát s klientem
jinak; viz §1 odst. 1 advokátního tarifu). Mimosmluvní odměna stanovená pro věci sociálního
zabezpečení v §9 odst. 2 advokátního tarifu tak má zajistit dostupnost právní pomoci
pro sociálně slabší osoby. Mimosmluvní odměna může ovlivňovat též odměnu smluvní: advokát
je totiž při domlouvání smluvní odměny povinen upozornit klienta, že soud v případě úspěchu
žaloby přizná procesně úspěšnému žalobci odměnu advokáta podle ustanovení o mimosmluvní
odměně (§1 odst. 2 advokátního tarifu) (srov. k právě uvedenému též funkce mimosmluvní
odměny analyzované v bodě [37] shora). Rozšířený senát tedy upozorňuje, že tarifem určená výše
mimosmluvní odměny může nepřímo ovlivňovat též výši odměny smluvní, a to směrem „dolů“.
Advokátní tarif „tlačí“ smluvní odměnu k nižší částce. V případě razantního zvýšení
mimosmluvní odměny ve věcech sociálního zabezpečení lze předpokládat, že by stoupla
i průměrná výše odměny smluvní. Tím by se mohla stát právní pomoc nedostupná
pro ty žalobce, kteří s ohledem na své majetkové poměry ještě nedosáhnou na přísné zákonné
podmínky pro ustanovení advokáta (§35 odst. 10 s. ř. s.).
[55] Rozšířený senát uzavírá, že podobně jako Ústavní soud „nepochybuje o tom, že kvalita odvedené
právní služby advokáta se neodvíjí primárně od výše poskytnuté odměny“ (nález Pl. ÚS 22/19, bod 19).
Jakkoliv současně platí, že „za odvedenou práci má každý právo na spravedlivou odměnu (čl. 28 Listiny),
přičemž tato odměna má být v těchto případech za srovnatelnou práci ve srovnatelné výši“ (tamtéž), u žalob
ve věcech sociálního zabezpečení neexistuje jednoduše srovnatelná kategorie nepřiměřeně více
odměňovaných advokátů, jako tomu je ve věcech opatrovnických podle §9 odst. 5 advokátního
tarifu (srov. body [49] a [50] shora). Z judikatury Ústavního soudu neplyne povinnost vyrovnat
veškeré odměny advokátů, jak správně poznamenalo ve vyjádření Ministerstvo spravedlnosti.
Současně je třeba zopakovat, že odměna opatrovníků podle §9 odst. 5 byla poloviční ve srovnání
s odměnou zástupců ve věcech sociálního zabezpečení (500 Kč za jeden úkon právní pomoci
versus 1.000 Kč).
IV.3. Závěr
[56] Rozšířený senát tedy uzavírá, že zvláštní tarifní hodnota pro věci sociálního zabezpečení
dle §9 odst. 2 advokátního tarifu obecně neporušuje zásadu rovnosti (čl. 1, čl. 3 odst. 1 Listiny)
v návaznosti na právo podnikat a právo získávat prostředky pro své životní potřeby prací podle
čl. 26 odst. 1 a 3 Listiny.
V. Další postup ve věci
[57] Rozšířený senát podle §71 odst. 1 Jednacího řádu NSS rozhodl usnesením jen o této
otázce. Je to totiž v prvé řadě předkládající šestý senát, který zná dobře podstatu nynější věci
a povahu služeb soudem ustanoveného advokáta. Proto je šestý senát oprávněn též zvážit, zda
jsou ve věci důvody pro mimořádné zvýšení odměny ustanoveného advokáta (§12 odst. 1
advokátního tarifu). Věc vrací šestému senátu, který o věci rozhodne v souladu s vysloveným
právním názorem.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. listopadu 2020
Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu