ECLI:CZ:NSS:2020:6.AS.145.2019:34
sp. zn. 6 As 145/2019 - 34
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Tomáše Langáška, soudkyně
Mgr. Barbory Berkové (zpravodajka) a soudce JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobců:
a) Ing. Z. J., b) L. J., c) M. J., všichni zastoupeni Mgr. Pavlem Říčkou, advokátem sídlem
Türkova 2319/5b, Praha 4, Chodov, proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje,
sídlem Zborovská 11, Praha 5, týkající se žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 6. 2017,
č. j. 077556/2017/KUSK, v řízení o kasační stížnosti žalobců a), b) a c) proti rozsudku
Krajského soudu v Praze ze dne 24. 6. 2019, č. j. 46 A 150/2017 - 28,
takto:
I. Řízení o kasační stížnosti žalobce a) a žalobkyně b) se zas t av u j e.
II. Kasační stížnost žalobce c) se zamí t á .
III. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Územním rozhodnutím ze dne 8. 2. 1999, č. j. 096-912/99/S/ÚR, umístil Stavební úřad
Štěchovice (dále jen „stavební úřad“) stavbu tří rodinných domů a přístupové komunikace na pozemku
parc. č. X a 803 v k. ú. P. u S. (pozn. soudu – veškeré dále zmiňované pozemky se nacházejí
v tomto katastrálním území). Mezi podmínkami pro umístění stavby a její projektovou přípravu
uvedl: „2. Jako podmiňující investice bude vybudována přístupová komunikace s trvale zpevněným povrchem
dle ČSN 736110 s příslušnou kategorií vozovky a obratištěm zaručujícím příjezd vozidel pro svoz komunálního
odpadu a požární techniky“, a dále „6. Zásobování vodou – z vlastní studny dle provedeného geofyzikálního
průzkumu pozemků fa. Artezin-Smetana, Praha 4, Zakouřilova 611“. Územní rozhodnutí odkazuje na
zakreslení v dokumentaci zadání stavby zpracované Ing. K.. V dodatku č. 1, I. 1999 – Úprava
příjezdové cesty – snímek pozemkové mapy, zpracovaném Ing. K. a opatřeném doložkou
schválení stavebním úřadem, je červeně zvýrazněna cesta vedoucí po pozemku parc. č. 803
(pozemky parc. č. 803/1, X a X dle aktuálního číslování parcel).
[2] V odůvodnění územního rozhodnutí stavební úřad uvedl, že obec Slapy vznesla vůči
umístění rodinných domů na pozemku parc. č. X námitku polohy pozemku na okraji obce, jeho
špatné dopravní dostupnosti a nemožnosti napojení stavby na kanalizaci. Tyto námitky
však stavební úřad označil za „řešitelné“ stanovením podmínek č. 2, 3 a 6, a zdůraznil písemný
závazek žadatelů, že z vlastních prostředků zainvestují úpravu stávající přístupové komunikace,
čímž dojde ke zlepšení místních poměrů i pro ostatní stavby trvalého bydlení v lokalitě.
[3] Dne 14. 4. 1999 požádali Ing. D. J. a žalobkyně b) (dále jen „žadatelé“ či „stavebníci“) na
základě uvedeného územního rozhodnutí o vydání stavebního povolení na stavbu rodinného
domu na pozemku parc. č. X (dále jen „stavba“). V průběhu řízení začali jako nástupci
původního žadatele, Ing. D. J., ve stavebním řízení vystupovat žalobci a) a c) (dále jen
„stavebníci“).
[4] Stavební úřad nejprve žádosti o stavební povolení vyhověl (rozhodnutím ze dne
7. 9. 1999), odvolací orgán však jeho rozhodnutí zrušil (rozhodnutím ze dne 8. 12. 1999). Průběh
řízení v letech 2000 - 2006 není předloženým správním spisem doložen. Dne 21. 2. 2006 stavební
úřad vyzval stavebníky k doplnění dokumentace a řízení přerušil. Následně žádost stavebníků
zamítl (rozhodnutím ze dne 15. 5. 2007). Žalovaný však rozhodnutí stavebního úřadu zrušil
(rozhodnutím ze dne 12. 7. 2007). Potřetí stavební úřad usnesením ze dne 10. 1. 2012 řízení
zastavil podle §60 odst. 2 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
(stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „starý stavební zákon“), s odůvodněním,
že žalobci nedoložili povolení na přístupovou komunikaci.
[5] Usnesení stavebního úřadu (pozn. soudu – od roku 2007 se jím stal Úřad městyse
Štěchovice) sice žalovaný potvrdil (rozhodnutím ze dne 25. 4. 2012), avšak obě rozhodnutí
následně zrušil Krajský soud v Praze rozsudkem ze dne 26. 11. 2014, č. j. 46 A 40/2012 - 52,
a to z důvodu, že ve výzvě stavebního úřadu ze dne 13. 12. 2011 k doložení nezbytných podkladů
žádosti scházelo poučení o následcích jejího nesplnění, tudíž pro zastavení řízení nebyly splněny
podmínky, přičemž žalovaný tuto nezákonnost nejen neodstranil, nýbrž se jí v rozporu s §59
odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „starý správní
řád“), vůbec nezabýval, ačkoli to žalobci v odvolání namítali.
[6] „Čtvrté kolo“ zahájil stavební úřad písemností ze dne 19. 2. 2015, č. j. 1136/2015,
kterou oznámil žalobcům, že se v řízení pokračuje, a vyzval je, aby do 60 dnů předložili povolení
na komunikaci a připojení pozemku parc. č. X na místní komunikaci, a dále doklad o platnosti
povolení na stavbu studny nebo důkaz o realizaci studny na jeho základě, přičemž je poučil, že
následkem nesplnění výzvy bude zastavení řízení.
[7] Usnesením, datovaným dne 3. 2. 2016, č. j. 0449/17/SUS/IKa, stavební úřad řízení
podle §60 odst. 2 starého stavebního zákona zastavil. Uvedl, že žalobci na výzvu ze dne
19. 2. 2015 ve stanovené lhůtě neodstranili vady žádosti bránící pokračování řízení,
neboť nedoložili splnění podmínek územního rozhodnutí, a to stavební povolení na stavbu
přístupové komunikace a povolení na stavbu studny. Usnesením ze dne 4. 1. 2018 stavební úřad
opravil zřejmou nesprávnost usnesení o zastavení řízení, a to datum jeho vydání, které správně
zní 3. 2. 2017.
[8] Žalovaný v záhlaví uvedeným rozhodnutím zamítl odvolání žalobců a usnesení
stavebního úřadu potvrdil. Uvedl, že územní rozhodnutí podmínilo projektovou přípravu stavby
vybudováním nezbytné infrastruktury. Odkázal na §22 odst. 2 vyhlášky č. 501/2006 Sb.,
který upravuje minimální nutnou šířku veřejného prostranství, jehož součástí je pozemní
komunikace zpřístupňující pozemek rodinného domu. Dále uvedl, že z obsahu spisu nevyplývá,
že by žalobci podali žádost o stavební povolení na rozšíření komunikace na pozemku parc. č. X,
ani že by byla s obcí Slapy uzavřena plánovací smlouva. Žalobci se dle žalovaného nevypořádali
ani s dalšími podmiňujícími stavbami, a to posílením rozvodů elektřiny a vybudováním studny,
tj. důvody, pro které bylo řízení přerušeno. Žalovaný uvedl, že řízení sice bylo vedeno
po neúměrně dlouhou dobu, hlavní důvod zastavení řízení však nespočívá v jeho délce, nýbrž
v nedostatečné projektové přípravě podmiňujících investic a nezajištění finančních prostředků
na jejich realizaci. Jelikož nedošlo k technické přípravě ani k vydání potřebných povolení
podmiňujících investic, nezbylo stavebnímu úřadu, než řízení zastavit.
[9] Žalobu proti rozhodnutí žalovaného zamítl Krajský soud v Praze (dále jen „krajský
soud“) rozsudkem označeným v záhlaví. V odůvodnění rozsudku uvedl, že rozhodnutí nelze
označit za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, jestliže se žalovaný nevypořádal
s námitkami, které žalobci v odvolání neuplatnili. Žalovaný neměl povinnost vyjadřovat
se k otázce přiměřenosti lhůty, ani k absenci reakce stavebního úřadu na žádost žalobců
o poskytnutí poučení o tom, jak mají ve věci postupovat a jaké konkrétní doklady mají dodat,
neboť tyto námitky nebyly v odvolání uplatněny. Krajský soud přisvědčil žalobcům,
že se žalovaný nevyjádřil k jejich námitce neumožnění seznámení se s podklady rozhodnutí,
avšak dle názoru soudu se nejedná o vadu ovlivňující zákonnost rozhodnutí, neboť správní orgán
je povinen posupovat dle §36 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „nový správní
řad“) toliko před vydáním meritorního rozhodnutí. Žalobci byli nadto s obsahem spisu průběžně
seznamováni. Doba, kterou stavební úřad žalobcům k doplnění podkladů poskytl, byla
dle krajského soudu nadstandardně dlouhá, a ačkoli žalobci argumentovali svou aktivitou
při zajišťování podkladů, obsah spisu svědčí o jejich liknavosti.
[10] Dále krajský soud odkázal na judikaturní závěr, že správní orgán není povinen vyhovět
každé žádosti účastníka o přerušení řízení dle §64 odst. 2 nového správního řádu. Zdůraznil,
že žalobcům byla v souhrnu poskytnuta k doložení nezbytných podkladů doba delší než 10 let,
přičemž správní řízení ohledně podmiňujících staveb byla zastavena, tudíž nebyl důvod opětovné
žádosti žalobců o přerušení řízení ze dne 28. 11. 2016 vyhovět. Důvod, pro který nedošlo
k dohodě mezi žalobci a vlastníkem komunikace o jejím rozšíření a dostavbě, je dle krajského
soudu pro posouzení věci bez významu. Za nedůvodný označil krajský soud také žalobní bod,
že se stavební úřad nevypořádal s podáním stavebníka ze dne 2. 2. 2017, neboť žádné
takové podání není obsahem správního spisu a žalobci je nedoložili ani k žalobě.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[11] Proti rozsudku krajského soudu podali žalobci (dále jen „stěžovatelé“) kasační stížnost.
Namítali, že tvrzení krajského soudu o neurčitosti jejich odvolací námitky absence výzvy dle §36
odst. 3 nového správního řádu nemůže obstát a že nesplnění koncentrační výzvy je vadou,
k níž je třeba přihlížet jako k nedostatku podmínek řízení i bez námitek. Tvrzení krajského soudu,
že byli stěžovatelé při zajišťování podkladů liknaví, je v rozporu s obsahem správního spisu.
Žalovaný i krajský soud aprobovaly naschvály činěné vlastníkem komunikace. Je zjevné, že obec
Slapy, nesouhlasící se stavbou, vyvíjela na stavební úřad nátlak. Lhůta k doplnění podkladů nebyla
dostatečná, neboť stěžovatelům neposkytla prostor absolvovat soudní řízení o nahrazení
souhlasu vlastníka komunikace. Není důvod, proč by takto dlouhé řízení nemohlo být opětovně
přerušeno, aby byla dána stěžovatelům možnost učinit alespoň pokus o splnění prakticky
nesplnitelné podmínky územního rozhodnutí, nutící je zbudovat komunikaci na cizím pozemku.
[12] Dále stěžovatelé uvedli, že jejich žádost o přerušení řízení byla důvodná, nebylo
jí sledováno získání neoprávněné výhody a z rozsudku krajského soudu není ani zřejmé,
o jakou výhodu by se mělo jednat. Závěr krajského soudu, že jim byla poskytnuta k doložení
podkladů lhůta bezmála 10 let, je urážlivý a v rozporu s obsahem spisu, z něhož naopak vyplývá,
že stavební úřad nebyl schopen poskytnout stěžovatelům informaci o tom, jak mají jím stanovené
podmínky splnit, a ve chvíli, kdy se o jejich splnění snažili, řízení zastavil. Správní řízení se vleklo
z důvodu opakovaných vadných rozhodnutí stavebního úřadu, v důsledku čehož se měnily právní
předpisy a normy, kterými se řídily technické podmínky. Postup krajského soudu, který vadné
postupy stavebního úřadu kryl, je zvůlí a výsměchem stěžovatelům, jimž soud iracionálně radí,
aby vynakládali prostředky na získání podkladů pro řízení i v době, kdy bylo pravomocně
zastaveno. S podáním žalobců ze dne 2. 2. 2017 se stavební úřad nevypořádal a krajský soud
se nezabýval otázkou, zda je správní spis úplný, čímž postupoval nepředvídatelně.
[13] Krajský soud dle stěžovatelů posoudil vadně zásadní otázku podkladu, jehož dodání není
bez součinnosti jiné osoby v moci stavebníka. Za situace, kdy stěžovatelé doložili podniknuté
kroky vůči vlastníku komunikace a vyzvali stavební úřad k součinnosti, kterou tento ve vztahu
k postupu při dokládání neposkytl, měli právo na přerušení řízení na dobu nezbytnou k obstarání
takového dokumentu. Základem stavebního řízení by měl být postup, který stavebníku umožní
stavební povolení získat, jestliže o to usiluje a činí k tomu kroky. Stavební úřad se však naopak
snažil vyhovět obci a žádost žalobců zamítnout, či řízení zastavit. Pominout nelze ani skutečnost,
že obec při tvorbě nového územního plánu ignorovala stále platné územní rozhodnutí.
[14] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[15] Kasační stížnost byla podána včas.
[16] Jelikož stěžovatelé společně s podáním kasační stížnosti neuhradili soudní poplatek
za kasační stížnost ve výši 5 000 Kč za každého [§2 odst. 2 písm. b), §4 odst. 1 písm. d) a §7
odst. 1 zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, položka č. 19 sazebníku poplatků,
který tvoří přílohu k tomuto zákonu], vyzval je Nejvyšší správní soud usnesením ze dne
24. 7. 2019, č. j. 6 As 145/2019 – 21, v souladu s §9 odst. 1 a 3 zákona o soudních poplatcích,
aby tak učinili ve lhůtě 15 dnů, a poučil je, že nebude-li soudní poplatek ve stanovené lhůtě
zaplacen, řízení zastaví. Usnesení bylo všem stěžovatelům doručeno prostřednictvím jejich
zástupce dne 5. 8. 2019. Dne 6. 8. 2019 uhradil převodem z účtu soudní poplatek stěžovatel c).
Stěžovatel a) ani stěžovatelka b) však poplatek ve stanovené lhůtě neuhradili. Nejvyšší správní
soud proto postupoval podle §9 odst. 1 zákona o soudních poplatcích a řízení o kasační stížnosti
stěžovatele a) a stěžovatelky b) zastavil.
[17] Poté přistoupil k přezkumu rozsudku krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti
stěžovatele c) a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[18] Stěžovatel c) podřadil v kasační stížnosti uplatněné důvody §103 odst. 1 písm. a), b) a d)
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“).
[19] Kasační stížnost je opravným prostředkem proti pravomocnému rozhodnutí krajského
soudu (§102 s. ř. s.) a důvody, které v ní lze s úspěchem uplatnit, se tak musí upínat
právě k tomuto rozhodnutí (viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 6. 2003,
č. j. 6 Ads 3/2003 - 73). Jinými slovy, „[u]vedení konkrétních stížních námitek (…) nelze nahradit
zopakováním námitek uplatněných v odvolání nebo v žalobě, neboť odvolací a žalobní námitky směřovaly
proti jiným rozhodnutím, než je rozhodnutí přezkoumávané Nejvyšším správním soudem,“ (srov. rozsudek
tohoto soudu ze dne 26. 10. 2007, č. j. 8 Afs 106/2006 - 58). Neobsahuje-li kasační stížnost
takovou argumentaci, je nutno na ni nahlížet jako na nepřípustnou, neboť se míjí s kasačními
důvody uvedenými v §103 s. ř. s. (viz §104 odst. 4 s. ř. s.).
[20] V posuzované věci stěžovatel c) v kasační stížnosti převážně namítal právě nesprávnost
postupu žalovaného, resp. správního orgánu I. stupně (viz tučně zvýrazněné body 1 až 6 kasační
stížnosti, uvozené slovy: „Žalovaný se nezabýval…“, „Stavební úřad neposkytl…“ atd.). V intencích
výše uvedeného proto považuje Nejvyšší správní soud pouhou reprodukci žalobních námitek
bez polemiky s právními závěry krajského soudu, které k těmto námitkám vyslovil,
za nepřípustnou. V odstavcích [11] až [13] tohoto rozsudku proto Nejvyšší správní soud shrnul
pouze ty kasační námitky, které skutečně směřovaly proti závěrům krajského soudu.
[21] Stěžovatel c) v kasační stížnosti neuvedl, z jakého důvodu nemůže obstát závěr krajského
soudu o přezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného i přes nevypořádání se s jednou z odvolacích
námitek. Toliko namítal, že krajský soud nedůvodně označil odvolací námitku za neurčitou.
Z obsahu odst. 45 rozsudku krajského soudu však vyplývá, že se krajský soud sice přiklonil
k závěru, že odvolací námitka, (doslova znějící: „nebyly splněny podmínky správního řádu pro seznámení
se s podklady a obsahem spisu před rozhodnutím“ - pozn. Nejvyššího správního soudu), nebyla
dostatečně určitá, avšak současně uvedl, z jakého důvodu nemohla být postupem stavebního
úřadu zkrácena veřejná subjektivní práva stěžovatelů, konkrétně právo na spravedlivý proces.
Otázku, zda byla uplatněná námitka určitá, tak svým odůvodněním učinil krajský soud
bezpředmětnou. Krajský soud vyslovil závěr, že v případě nemeritorního rozhodování nejsou
správní orgány povinny podle §36 odst. 3 nového správního řádu postupovat, tj. dát účastníkům
před vydáním rozhodnutí možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí, což podpořil i odkazy
na judikaturu. Dále krajský soud zdůraznil, že stěžovatelé byli průběžně s obsahem spisu
seznamováni a veškeré podklady jim byly známy. Kasační námitka je tudíž lichá.
[22] Nejvyšší správní soud dle §109 odst. 4 s. ř. s. zkoumá i bez námitky, zda nebylo řízení
zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé (§103 odst. 1
písm. d) s. ř. s.).
[23] Jak bylo v úvodu rozsudku shrnuto, trvalo předmětné stavební řízení bezmála osmnáct let
(v průběhu této doby bylo pravomocně ukončeno toliko v období od 9. 5. 2012 do 29. 12. 2014,
tj. od právní moci rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 4. 2012 do právní moci zrušujícího rozsudku
krajského soudu). Řízení bylo zahájeno za účinnosti starého správního řádu, jehož bylo třeba
na otázky výslovně neupravené stavebním zákonem subsidiárně použít (§140 starého stavebního
zákona). Podle první věty přechodného ustanovení §179 odst. 1 nového správního řádu „[ř]ízení,
která nebyla pravomocně skončena před účinností tohoto zákona, se dokončí podle dosavadních předpisů“.
Jelikož posuzovaná věc nebyla před nabytím účinnosti nového správního řádu, tj. ke dni
31. 12. 2005, pravomocně skončená, neboť k tomuto dni se řízení nacházelo ve fázi, kdy byla věc
rozhodnutím Okresního úřadu Praha – západ ze dne 8. 12. 1999 vrácena stavebnímu úřadu
k dalšímu řízení, dopadá na dané stavební řízení v plné míře zmíněné přechodné ustanovení.
Obdobná situace nastala, pokud jde o použití stavebních předpisů. Podle přechodného
ustanovení §190 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
(stavební zákon), ve znění účinném do 2. 8. 2008 (dále jen „nový stavební zákon“), „[ř]ízení
zahájená přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se dokončí podle dosavadních právních předpisů“.
Toto přechodné ustanovení tedy jako rozhodující kritérium pro použití dosavadní či nové právní
úpravy stanoví okamžik zahájení správního řízení. V posuzované věci bylo stavební řízení
zahájeno dne 14. 4. 1999, tj. před 1. 1. 2007, kdy nabyl nový stavební zákon účinnosti.
Lze proto shrnout, že předmětné stavební řízení mělo být dokončeno podle starého stavebního
zákona a starého správního řádu.
[24] Krajský soud měl tudíž postavit svůj závěr o zákonnosti napadeného rozhodnutí
na výkladu a aplikaci §33 odst. 2 starého správního řádu, který upravoval povinnost správního
orgánu dát účastníkům řízení možnost vyjádřit se před vydáním rozhodnutí k jeho podkladům,
nikoli §36 odst. 3 nového správního řádu. Uvedené pochybení však na zákonnost rozsudku
krajského soudu nemohlo mít dle závěru Nejvyššího správního soudu žádný vliv, neboť obě
ustanovení jsou obsahově shodná (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 28. 7. 2009, č. j. 8 Afs 51/2007 - 87, publ. pod č. 1926/2009 Sb. NSS). Pro úplnost dále
Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že stěžovatel c) v žalobě ani v kasační stížnosti neuvedl,
se kterými podklady rozhodnutí stavebního úřadu seznámen nebyl, neuvedl, že by mu neznalost
takových podkladů znemožnila řádně brojit proti usnesení stavebního úřadu odvoláním,
či jak jinak jej namítaný postup stavebního úřadu mohl zkrátit na jeho veřejných subjektivních
právech. Naopak se lze zcela ztotožnit s krajským soudem v tom, že stavebníci byli v průběhu
řízení s obsahem správního spisu seznamování – viz např. protokol o jednání ze dne 17. 3. 2016,
nebo poslední stavebníkům adresovaná písemnost stavebního úřadu ze dne 22. 12. 2016,
kterou jim sdělil, že nevyhovuje jejich žádosti o přerušení řízení, a výslovně uvedl shromážděné
podklady.
[25] Podle §60 odst. 1 starého stavebního zákona „neposkytuje-li předložená žádost o stavební
povolení, zejména dokumentace, dostatečný podklad pro posouzení navrhované stavby nebo udržovacích prací
na ní, nebo nejsou-li v dokumentaci dodrženy podmínky územního rozhodnutí, vyzve stavební úřad stavebníka,
aby žádost v přiměřené lhůtě doplnil, popřípadě aby ji uvedl do souladu s podmínkami územního rozhodnutí,
a upozorní jej, že jinak stavební řízení zastaví.“ Podle odst. 2 téhož ustanovení „stavební úřad zastaví
stavební řízení, jestliže dokumentace nebyla zpracována oprávněnou osobou, popřípadě stavebník nedoplnil žádost
ve lhůtě stanovené podle odstavce 1 nebo neuvedl dokumentaci do souladu s podmínkami územního rozhodnutí.“
[26] Podle §16 odst. 2 písm. b) vyhlášky č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí některá
ustanovení stavebního zákona, se k žádosti o stavební povolení připojí projektová dokumentace
stavby, která má podle §18 odst. 1 písm. a) téže vyhlášky obsahovat souhrnnou zprávu
s informacemi o splnění podmínek rozhodnutí o umístění stavby, bylo-li vydáno, z níž musí být
rovněž dostatečně zřejmé řešení napojení stavby na stávající sítě technického vybavení.
[27] Z citovaných ustanovení vyplývá, že při nedodržení podmínek územního rozhodnutí
v dokumentaci obligatorně dokládané k žádosti o stavební povolení, byl stavební úřad povinen
vyzvat žadatele, aby dokumentaci uvedli do souladu s územním rozhodnutím, poskytnout jim
k tomu přiměřenou lhůtu a upozornit je na následek nesplnění výzvy v podobě zastavení řízení.
[28] Územní rozhodnutí ze dne 8. 2. 1999 podmínilo umístění a projektovou přípravu stavby
rodinných domů na pozemku parc. č. X vybudováním přístupové komunikace stanovených
parametrů a zásobováním vodou z vlastní studny. Z obsahu výzvy stavebního úřadu ze dne
19. 2. 2015, č. j. 1136/2015, jakož i předešlé výzvy ze dne 19. 9. 2007, č. j. 973/07, vyplývá,
že stavební úřad po stavebnících nevyžadoval, aby k žádosti o stavební povolení doložili,
že podmiňující stavby již byly realizovány (byť územní rozhodnutí podmiňuje projektovou
přípravu stavby vybudováním podmiňujících staveb), nýbrž je vyzýval toliko k doložení
příslušných veřejnoprávních povolení k jejich zbudování. Stěžovatel c) v kasační stížnosti netvrdí
(a nečinil tak žádný ze stěžovatelů ani v předchozích fázích řízení), že by obsah výzev stavebního
úřadu neodpovídal vymezení podmínek územního rozhodnutí, tj. že by byla stavebním úřadem
po nich předmětná povolení vyžadována nedůvodně, netvrdí ani, že by dosud neuplynula lhůta,
která jim byla k odstranění vad žádosti stanovena, nepopírá, že stavebnímu úřadu ke dni vydání
usnesení o zastavení řízení nedoložili ani platné povolení vodoprávního úřadu ke stavbě studny,
ani povolení silničního správního úřadu k vybudování přístupové komunikace, a konečně
stěžovatel c) nerozporuje, že stavební úřad respektoval závazný právní názor krajského soudu
a ve výzvě ze dne 19. 2. 2015 stavebníky ve smyslu citovaného §60 odst. 1 starého stavebního
zákona upozornil na následek nedoložení podkladů ve stanovené lhůtě v podobě zastavení řízení.
[29] Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že podmínky §60 odst. 2 starého
stavebního zákona byly splněny. Trpěla-li podaná žádost vadami uvedenými v §60 odst. 1
starého stavebního zákona, které nebyly ani na výzvu stavebního úřadu odstraněny, neměl
stavební úřad jinou procesní možnost, jak s žádostí naložit, než řízení o ní obligatorně zastavit.
[30] Jádrem kasační stížnosti je tvrzení stěžovatele c), že lhůta poskytnutá stavebním úřadem
k doplnění podkladů žádosti nebyla ve smyslu §60 odst. 1 starého stavebního zákona přiměřená,
neboť stavební úřad nezohlednil, že podmínka výstavby přístupové komunikace na cizím
pozemku je bez souhlasu vlastníka tohoto pozemku pro stěžovatele prakticky nesplnitelná.
Stavební úřad dle stěžovatele c) zatížil řízení vadou, když k žádosti stavebníků nepřerušil řízení
a neposkytl jim tak (s ohledem na svévolný a obstrukční přístup obce Slapy) dostatečnou lhůtu
k tomu, aby se domohli nahrazení souhlasu obce v soudním řízení. Krajský soud dle tvrzení
stěžovatele c) tento nesprávný postup stavebního úřadu aproboval a v rozporu s obsahem spisu
označil přístup stavebníků k opatření nezbytných podkladů za liknavý.
[31] Dle závěru Nejvyššího správního soudu se však krajský soud vytýkaného pochybení
nedopustil. Jakkoli je zřejmé, že stavebníci vyvíjeli úsilí zejména k opatření si povolení k výstavbě
přístupové komunikace, resp. souhlasu obce Slapy s vybudováním této komunikace na jejím
pozemku, nelze opomenout, že jejich povinností, k jejímuž splnění byli stavebním úřadem dne
19. 2. 2015 vyzváni, bylo také předložení dokladu o zajištění zásobování domu vodou z vlastní
studny (splnění podmínky č. 6 územního rozhodnutí). Z obsahu správního spisu vyplývá,
že stavebníci sice v minulosti byli držiteli stavebního povolení vodoprávního úřadu k provedení
stavby vodního díla – domovní vrtané studny na pozemku parc. č. X a povolení k nakládání
s podzemními vodami (rozhodnutí Městského úřadu Jílové u Prahy ze dne 25. 6. 1999 a ze dne
1. 4. 2009), tato rozhodnutí však posléze pozbyla platnosti, aniž byla realizována. Poté, co byli
stavebníci dne 19. 2. 2015 stavebním úřadem opětovně vyzváni k doložení podkladů, však nové
povolení ke stavbě studny nedoložili. Řízení o povolení stavby studny, zahájené podáním žádosti
všech stavebníků dne 23. 4. 2015, jakož i řízení zahájené podáním žádosti stěžovatele c) dne
21. 3. 2016, byla vodoprávním úřadem zastavena z důvodu neodstranění podstatných vad
těchto žádostí (rozhodnutí Městského úřadu Černošice ze dne 27. 1. 2016 a 9. 12. 2016).
Stěžovatel c) přitom neuvedl v odvolání, v žalobě ani v kasační stížnosti, jaké okolnosti
mu zabránily tuto podmínku územního rozhodnutí splnit. Nejvyšší správní soud tudíž souhlasí
s krajským soudem, že minimálně ve vztahu k opatření tohoto podkladu byl přístup stavebníků
liknavý.
[32] Hodnotil-li stěžovatel c) v kasační stížnosti lhůtu poskytnutou stavebním úřadem
k doplnění podkladů žádosti podle §60 odst. 1 starého stavebního zákona jako nepřiměřeně
krátkou, poukazoval v této souvislosti toliko na obtíže se splněním podmínky výstavby
přístupové komunikace na pozemku vlastníka, který s touto stavbou nesouhlasí. Žádné
argumenty, na jejichž základě by se měla tato lhůta jevit jako nedostatečná i ve vztahu k obstarání
povolení k provedení stavby studny, neuvedl.
[33] Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že je nadbytečné zabývat se podrobně tím,
zda stavební úřad, žalovaný, a poté i krajský soud řádně posoudily problematiku,
kterou stěžovatel c) označuje za zásadní, a sice otázku přiměřenosti lhůty k obstarání jednoho
z podkladů žádosti, jestliže bylo po stavebnících vyžadováno současné předložení více podkladů
prokazujících splnění podmínek územního rozhodnutí a zásadní podklad, prokazující učinění
nezbytných kroků ke splnění podmínky zabezpečení zásobování rodinného domu vodou, nebyl
stavebníky doložen, aniž by jim v tom jakákoli tvrzená překážka bránila. Proto ani v případě,
že by Nejvyšší správní soud shledal důvodnou výtku stěžovatele c), že stavební úřad neposkytl
stavebníkům na jejich žádosti dostatečně konkrétní informace o rozsahu a technických
parametrech požadované příjezdové komunikace, nebo že existovala jiná překážka, která bránila
stavebníkům ve stanovené lhůtě předložit povolení k výstavbě příjezdové komunikace
(např. postoj obce Slapy), nemohla by důvodnost takové výtky vést k nezákonnosti usnesení
stavebního úřadu o zastavení řízení.
[34] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se závěrem krajského soudu, uvedeným v odst. 53
přezkoumávaného rozsudku, že není podstatné, z jakého důvodu nedošlo k dohodě
mezi stavebníky a obcí Slapy ve vztahu k výstavbě přístupové komunikace. Vlastník pozemku má
právo s vybudováním stavby na svém pozemku třetí osobou nesouhlasit a stavební úřad není
povinen ani oprávněn na vlastníka pozemku aktivně působit a vést jej k dohodě se stavebníkem.
Stavební úřad toliko posuzuje, zda žadatel o vydání stavebního povolení doložil, že splnil všechny
podmínky, které mu uložilo rozhodnutí o umístění stavby.
[35] Byť je tedy případný nesouhlas obce Slapy se stavbou irelevantní, uvádí Nejvyšší správní
soud, že tvrzení stěžovatele c), že obec Slapy dělala stavebníkům naschvály, které správní orgány
i krajský soud aprobovaly, nemá ve spise oporu. Dopisem ze dne 20. 4. 2016 obec Slapy
stavebníkům sdělila, že se na pozemcích parc. č. 803/1 a 803/4 žádná stávající komunikace,
kterou by bylo možné přestavět, nenachází. S výstavbou nové komunikace je obec odkázala
na speciální stavební úřad, který by měl podmínky pro zajištění dopravní obslužnosti stanovit.
Obec uvedla, že sama výstavbu komunikace na daných pozemcích neplánuje a nebude
se tedy podílet na investičních nákladech. Závěrem obec uvedla, že od stavebníků neobdržela
žádné další dokumenty, a proto nemůže tento záměr projednat. Toto sdělení obce dle Nejvyššího
správního soudu nelze označit za naschvál a nelze je dokonce hodnotit ani jako odmítnutí
poskytnutí souhlasu s výstavbou komunikace na pozemku parc. č. 803/1 stavebníky. Obec toliko
zdůraznila, že sama do této komunikace investovat nehodlá a že jí stavebníci nepředložili
konkrétní záměr, který by s nimi mohla projednat, což je fakt, který stěžovatel c) nerozporuje.
Stavebníci nepředložili speciálnímu stavebnímu úřadu ani obci žádný konkrétní záměr
ke schválení.
[36] Stejně tak stěžovatel c) neuvedl, z kterých podání obce má být zjevný její nátlak
na stavební úřad. O nepodjatosti oprávněné úřední osoby stavebního úřadu ostatně bylo
k námitce stavebníků rozhodnuto.
[37] Podáním ze dne 28. 11. 2016 stavebníci požádali o přerušení řízení s odůvodněním,
že s ohledem na neochotu obce Slapy poskytnout součinnost jim nezbývá než se domoci vydání
rozhodnutí, jímž bude souhlas obce s úpravou předmětné přístupové komunikace nahrazen,
nedoložili však, že by již jakékoli konkrétní kroky uvedeným směrem za dobu sedmi měsíců,
které uplynuly o obdržení sdělení obce, učinili. Stavební úřad proto nepochybil, když dne
22. 12. 2016 stavebníkům sdělil, že již řízení nepřeruší.
[38] K žalobní námitce, že se stavební úřad nevypořádal s podáním ze dne 2. 2. 2017, krajský
soud uvedl, že se takové podání ve spise nenachází. Toto zjištění krajského soudu je pravdivé.
Jelikož však stěžovatelé v žalobě vylíčili obsah tohoto podání, dospěl Nejvyšší správní soud
k tomu, že se jedná o ve spise se nacházející podání, které (zjevně mylně) stavebníci datovali
dnem 2. 2. 2016. Podání odeslali stavebníci stavebnímu úřadu dne 2. 2. 2017 a obsahovalo žádost
o opětovné přerušení řízení do skončení nově zahájeného řízení o povolení studny a řízení
týkajícího se přístupové komunikace, k němuž se prý aktuálně zpracovává dokumentace
a které bude pravděpodobně komplikováno nezdůvodněným nesouhlasným stanoviskem obce
Slapy s její úpravou, a proto lze očekávat i žalobu stran práva stavby. Nejvyšší správní soud
však uvádí, že dle podacího razítka bylo toto podání stavebnímu úřadu doručeno až dne
6. 2. 2017, tj. až poté, co dne 3. 2. 2017 již vydal usnesení, jímž řízení zastavil, stavebníci k žádosti
nedoložili žádný doklad, jímž by tvrzení o znovu zahájeném řízení o povolení stavby studny
prokázali, a neučinili tak ani v odvolacím řízení ani v podané žalobě, a nadto by ani nově zahájené
vodoprávní řízení nemohlo vyvrátit správnost závěru, že stavební úřad poskytl stavebníkům
k doložení podkladů dostatečnou lhůtu. Skutečnost, že krajský soud nedovodil, o které podání
stavebníků se jedná, tudíž nemohla mít žádný vliv na zákonnost přezkoumávaného rozsudku
a nemohla způsobit jeho nepředvídatelnost, jak stěžovatel c) v kasační stížnosti namítá.
[39] Nejvyšší správní soud shrnuje, že ačkoli stavební úřad po vrácení věci krajským soudem
vyzval stavebníky dne 19. 2. 2015 k doplnění žádosti o povolení na komunikaci a stavbu studny
ve lhůtě 60 dnů, zastavil řízení podle §60 odst. 2 starého stavebního zákona teprve dne
3. 2. 2017. Fakticky tak stavebníkům k doložení podkladů (o jejichž nezbytnosti pro projednání
žádosti o stavební povolení věděli již od roku 1999!) poskytl lhůtu dalších téměř dvou let.
Při hodnocení přiměřenosti lhůty k doložení podkladů dle §60 odst. 1 starého stavebního zákona
pak nelze přihlížet toliko ke lhůtě stanovené výzvou ze dne 19. 2. 2015, nýbrž je třeba pohlížet
na lhůtu stavebním úřadem fakticky poskytnutou. Stavební úřad sice žádostem stavebníků
o přerušení řízení (ze dne 20. 4. 2015, 21. 1. 2016, 22. 3. 2016 a 28. 11. 2016) formálně nevyhověl,
toliko usnesením ze dne 20. 10. 2015 přerušil řízení s odkazem na §64 odst. 1 písm. c) nového
správního řádu (tj. nikoli na žádost stavebníků dle §64 odst. 2 téhož zákona) do doby,
než stavebníci doloží důkaz o podání žádosti na stavbu komunikace k příslušnému silničnímu
správnímu úřadu a rozhodnutí odvolacího orgánu ve věci připojení pozemku parc. č. 589/7
na místní komunikaci, k čemuž jim stanovil lhůtu dalších 90 dnů, neformálně však svým
postupem lhůtu k doložení vyžadovaných podkladů prodlužoval, takže v součtu dosáhla téměř
zmíněných dvou let. S krajským soudem lze proto souhlasit, že byl postup stavebního úřadu vůči
stavebníkům velmi vstřícný.
[40] Nejvyšší správní soud má shodně s žalovaným i krajským soudem za to, že další
prodlužování lhůty by již nebylo přiměřené a nesouhlasí se stěžovatelem c), že zde není důvod,
proč by takto dlouhé řízení nemohlo být opětovně přerušeno. Dle soudu je třeba přihlédnout
k tomu, že stavební úřad byl povinen o žádosti o vydání stavebního povolení rozhodnout
ve lhůtách do 30, resp. 60 dnů (srov. §49 odst. 2 starého stavebního zákona). Zákon rovněž
ukládal správním orgánům povinnost vyřídit věc včas a bez zbytečných průtahů (§3 odst. 3
starého správního řádu). Bylo-li z dosavadního průběhu řízení o žádosti zjevné, že stavebníci
chybějícími podklady nedisponují a v brzké době ani disponovat nebudou, bylo namístě,
aby stavební úřad již v řízení dále nepokračoval a zastavil je. V rozsudku ze dne 10. 1. 2019,
č. j. 1 As 270/2018 - 23, Nejvyšší správní soud uvedl: „Jakkoli mají správní orgány povinnost vycházet
vstříc účastníkům řízení (§4 odst. 1 správního řádu), i uplatňování této zásady ve správním řízení musí mít
své meze. Opakované prodlužování lhůt, nepřiměřeně protahuje stavební řízení, za což bývají stavební úřady
veřejností kritizovány, a to ačkoli, jak svědčí i tento případ, jsou na vině mnohdy účastníci řízení, kteří právě
nesplněním svých zákonných povinností spojených s podáním žádosti řízení sami zdržují.“ S tímto závěrem
se šestý senát zcela ztotožňuje.
[41] S žalobní námitkou, že řízení trpí vadou, neboť mělo být přerušeno, se krajský soud
vypořádal citací §64 odst. 2 nového správního řádu a četné judikatury, na jejímž základě dospěl
k závěru, že stavební úřad nemá povinnost, ba ani oprávnění vyhovět opakované žádosti
o přerušení řízení, jestliže tato žádost nesměřuje prokazatelně k vyřízení věci a byla by v rozporu
se zásadou rychlosti řízení. Zdůraznil, že stavebníci požadovali přerušení řízení opakovaně,
přičemž jejich žádostem bylo formálně i neformálně vyhovováno. Jelikož však byla následně
zastavena správní řízení o povolení podmiňujících staveb, nebyl již žádný důvod žádosti vyhovět.
[42] Byť lze závěrům krajského soudu přisvědčit, nezbývá Nejvyššímu správnímu soudu
než zopakovat, že předmětné stavební řízení mělo být dokončeno dle starého správního řádu.
I zde však platí závěr již výše zmiňovaného usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 28. 7. 2009, č. j. 8 Afs 51/2007 - 87, v jehož právní větě je uvedeno: „Použití právního
předpisu nebo jeho ustanovení, která na věc nedopadají, je důvodem zrušení přezkoumávaného rozhodnutí
správního orgánu (rozsudku krajského soudu), mohlo-li mít za následek nesprávné posouzení pro věc
rozhodujících skutkových či právních otázek obsažených v námitkách. Soud nezruší takové rozhodnutí, u něhož je
možné bez rozsáhlejšího doplňování řízení dospět k závěru, že i přes užití práva, které na věc nedopadá,
by výsledek řízení při užití odpovídajícího práva byl týž.“
[43] S ohledem na skutečnost, že §29 odst. 2 starého správního řádu umožňoval přerušit
řízení z důvodu shodného návrhu všech účastníků řízení nejdéle na dobu 30 dnů, je však zjevné,
že by byl výsledek řízení při užití odpovídajícího práva týž, naopak relevantní právní úprava
přerušení řízení na žádost účastníka byla výrazně přísnější, než úprava chybně aplikovaná. Jedná
se tak opětovně o vadu, která nemohla zákonnost rozhodnutí ovlivnit.
[44] Tvrzení stěžovatele c), že obec Slapy při tvorbě nového územního plánu ignorovala stále
platné územní rozhodnutí, což lze dle něho vnímat jako „projev nutnosti, jak má řízení skončit“,
je zcela nepodložené. K obraně práv dotčených při procesu pořizování územního plánu musí
stěžovatel c) využít prostředky, které upravuje nový stavební zákon v části třetí.
IV. Závěr a náklady řízení
[45] Z výše popsaných důvodů vyhodnotil Nejvyšší správní soud kasační stížnost stěžovatele
c) proti napadenému rozsudku podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. jako nedůvodnou a zamítl ji.
[46] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel c) neměl úspěch ve věci, nemá proto právo na náhradu
nákladů řízení. Žalovaný měl ve věci úspěch, podle obsahu spisu mu však žádné náklady
nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly. Ve vztahu ke stěžovateli a) a stěžovatelce b)
vychází výrok o náhradě nákladů řízení z §60 odst. 3 ve spojení s §120 s. ř. s., podle něhož nemá
žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení, bylo-li řízení zastaveno.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j s ou opravné prostředek přípustné.
V Brně dne 20. února 2020
JUDr. Tomáš Langášek
předseda senátu