ECLI:CZ:NSS:2020:6.AS.201.2020:23
sp. zn. 6 As 201/2020 - 23
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Tomáše Langáška,
soudce JUDr. Filipa Dienstbiera a soudkyně zpravodajky Mgr. Veroniky Baroňové v právní věci
žalobce: J. Š., zastoupený Mgr. ICLic. Štěpánem Šťastníkem, advokátem, sídlem Olomoucká
153/25, Opava, proti žalovanému: Zeměměřický a katastrální inspektorát v Opavě, sídlem
Praskova 194/11, Opava, týkající se žaloby o přezkoumání sdělení žalovaného ze dne 25. 2. 2020,
č. j. ZKI OP-S-1/145/2020-5, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského
soudu v Ostravě ze dne 21. 5. 2020, č. j. 22 A 45/2020 - 8,
takto:
I. Kasační stížnost žalobce se zam í t á .
II. Žalobce n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Podáním ze dne 23. 9. 2019 požádal žalobce Katastrální úřad pro Moravskoslezský kraj,
Katastrální pracoviště Ostrava (dále jen „katastrální úřad“), o zápis poznámky spornosti
na základě jím podané a katastrálnímu úřadu předložené ústavní stížnosti směřující proti usnesení
Nejvyššího soudu ze dne 21. 5. 2019, č. j. 22 Cdo 1286/2019 - 404, proti rozsudku Krajského
soudu v Ostravě ze dne 2. 11. 2018, č. j. 11 Co 15/2018 - 361, a proti rozsudku Okresního soudu
v Ostravě ze dne 1. 11. 2017, č. j. 26 C 388/2015 - 251, ve znění doplňujícího rozsudku ze dne
7. 3. 2018, č. j. 26 C 388/2015 - 277, kterými soudy rozhodly o určení vlastnického práva
k pozemku parc. č. X v kat. území S. B. v neprospěch žalobce. Katastrální úřad přípisem
ze dne 8. 10. 2019, sp. zn. Z-8254/2019-807, žalobci sdělil, že na základě předložené ústavní
stížnosti poznámku spornosti nelze zapsat, neboť k probíhajícím řízením o ústavních stížnostech
lze v katastru nemovitostí evidovat jedině tzv. „upozornění“. Vyzval proto žalobce, aby své
podání v tomto smyslu upravil ve lhůtě 30 dnů od doručení výzvy. Stěžovatel trval na zápisu
poznámky spornosti. Katastrální úřad proto sdělením ze dne 15. 11. 2019, sp. zn. Z-8254/2019-
807, žalobci jeho původní podání (včetně všech příloh) vrátil a informoval ho o důvodech, proč
zápis požadované poznámky neprovedl. Žalobce zaslal katastrálnímu úřadu další podání
ze dne 9. 12. 2019 označené jako odvolání, jímž brojil proti posledně uvedenému sdělení
katastrálního úřadu, které považoval za správní rozhodnutí. Katastrální úřad toto podání
postoupil žalovanému, který svým sdělením ze dne 25. 2. 2020, č. j. ZKI OP-S-1/145/2020-5,
žalobci oznámil, že sdělení katastrálního úřadu ze dne 15. 11. 2019 není správním rozhodnutím,
a proto se proti němu nelze odvolat. Písemnost žalobce označenou jako odvolání žalovaný
posoudil podle jejího obsahu jako stížnost a postoupil ji k vyřízení zpět katastrálnímu úřadu.
[2] Sdělení žalovaného napadl žalobce správní žalobou, v níž tvrdil, že žalovaný byl povinen
o jeho odvolání rozhodnout správním rozhodnutím, což také materiálně učinil. Žalovaný
se však nezabýval odvolacími námitkami věcně, a proto žalobce požadoval napadené sdělení
žalovaného zrušit. Krajský soud v Ostravě (dále též „krajský soud“) v záhlaví označeným
usnesením žalobu odmítl. Napadené sdělení žalovaného nepovažoval za rozhodnutí ve smyslu
§65 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), neboť se jím nezakládají,
nemění, neruší, ani závazně neurčují veřejná subjektivní práva a povinnosti žalobce; posoudil
je jako sdělení ve smyslu §154 správního řádu, nikoli jako správní rozhodnutí o odvolání.
Jako „pouhé“ sdělení a nikoli správní rozhodnutí krajský soud vyhodnotil rovněž sdělení
katastrálního úřadu ze dne 15. 11. 2019, které předcházelo žalobou napadenému sdělení
žalovaného a které žalobce považoval za prvoinstanční správní rozhodnutí.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[3] Žalobce (dále též „stěžovatel“) podal proti usnesení krajského soudu kasační stížnost,
v níž namítal, že krajský soud nesprávně posoudil povahu napadeného sdělení. Stěžovatel
krajskému soudu vytýkal, že opomenul jeho argumentaci opírající se o rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 24. 5. 2006, č. j. 1 Afs 147/2005 - 107, č. 923/2006 Sb. NSS,
ze kterého vyplývá, že „pojem "rozhodnutí" je třeba chápat jako jakýkoli individuální právní akt vydaný
orgánem veřejné moci z pozice jeho vrchnostenského postavení“. V případě stěžovatele měla zapsaná
poznámka spornosti nepřímo chránit jeho vlastnické právo a také práva všech, s nimiž by
knihovní vlastník dotčeného pozemku chtěl právně jednat po dobu řízení o ústavní stížnosti.
Vyznačení poznámky považoval stěžovatel za své veřejné subjektivní právo a v kasační stížnosti
dále popsal nakládání s pozemkem jeho knihovním vlastníkem v období po nezapsání
požadované poznámky katastrálním úřadem.
[4] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti stručně shrnul vývoj celého případu a poukázal
na právní úpravu vyřizování stížností, z níž vycházel. Podání stěžovatele ze dne 9. 12. 2019
vyhodnotil jako stížnost, kterou postoupil zpět k vyřízení katastrálnímu úřadu, neboť jako
nadřízený správní orgán byl příslušným pouze k vyřízení opakované stížnosti. Žalovaný
se ztotožnil se závěrem krajského soudu, že sdělení ze dne 25. 2. 2020 napadené žalobou není
rozhodnutím, které by zakládalo, měnilo, rušilo nebo závazně určovalo veřejná subjektivní práva
nebo povinnosti žalobce.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[5] Důvody kasační stížnosti, jak je stěžovatel obsahově vymezil, se opírají o §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s., neboť stěžovatel napadá usnesení krajského soudu o odmítnutí žaloby
pro namítanou nezákonnost.
[6] Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že není důvodná.
[7] Jádro sporu v souzené věci spočívá v odpovědi na otázku, zda sdělení katastrálního úřadu
o neprovedení zápisu poznámky do katastru nemovitostí, resp. sdělení žalovaného jako
nadřízeného správního orgánu, kterým bylo podání stěžovatele označené jako odvolání vyřízeno,
jsou rozhodnutími správního orgánu, proti kterým lze podat žalobu dle §65 a násl. s. ř. s.
Předmětem řízení o kasační stížnosti je tedy posouzení otázky přípustnosti žaloby, nikoli to,
zda konkrétní poznámka, jejíž zápis stěžovatel po katastrálním úřadu požadoval, měla či neměla
být do katastru nemovitostí zapsána.
[8] Podle §65 odst. 1 s. ř. s. kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení
svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují
jeho práva nebo povinnosti, (dále jen "rozhodnutí"), může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí,
popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak.
[9] Podle §82 s. ř. s. kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem
nebo donucením (dále jen "zásah") správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu
nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo
určení toho, že zásah byl nezákonný.
[10] Ustanovení §24 odst. 1 zákona č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální
zákon), upravuje, že není-li stav zapsaný v katastru v souladu se skutečným právním stavem, osoba, jejíž věcné
právo je dotčeno, se domáhá odstranění nesouladu, a prokáže- li, že své právo uplatnila u soudu, zapíše se na její
žádost do katastru poznámka spornosti zápisu. Podle odst. 3 téhož ustanovení zákona platí, že vyhoví-li
soud žalobě, o které je zapsána poznámka spornosti zápisu, vymaže katastrální úřad všechny zápisy, vůči nimž
poznámka spornosti zápisu působí.
[11] Podle §26 katastrálního zákona se pro zápis a výmaz poznámky použijí přiměřeně ustanovení
o zápisu a výmazu záznamem. Zápis a výmaz záznamem je upraven v §21 katastrálního zákona,
podle kterého katastrální úřad zjistí, zda je návrh na záznam podán oprávněnou osobou, zda je předložená
listina bez chyb v psaní a počtech a bez jiných zřejmých nesprávností a zda navazuje na dosavadní zápisy
v katastru. Je-li listina způsobilá k tomu, aby na základě ní byl proveden záznam do katastru, katastrální úřad
záznam provede; jinak tomu, kdo listinu předložil, sdělí písemně důvody, pro které záznam proveden nebyl,
a listinu mu vrátí (pozn.: zvýraznění podtržením provedl zde i dále v citacích Nejvyšší správní
soud).
[12] Již za účinnosti předchozí právní úpravy (zákon č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických
a jiných věcných práv k nemovitostem) dospěl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu
v usnesení ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 - 98, č. 2206/2011 Sb. NSS, k následujícímu
závěru: „Soudní ochrany proti provedení či neprovedení záznamu do katastru nemovitostí podle §7 a §8
zákona č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, ve znění pozdějších
předpisů, se lze ve správním soudnictví domáhat v řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo
donucením správního orgánu podle §82 a násl. s. ř. s.“ [bod 35]; a již tehdy předjímal, že „judikatura
v budoucnu zřejmě vyjasní, že i některé další typy zápisů do katastru nemovitostí (zejm. poznámky podle §9
až §10 zákona o zápisech) jsou podrobeny soudní kontrole ve správním soudnictví“ [bod 28]. Následně
Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 26. 1. 2012, č. j. 4 Aps 4/2011 - 68, č. 2600/2012 Sb.
NSS, vztáhl citované závěry rozšířeného senátu rovněž na právní institut poznámek dle předchozí
právní úpravy: „Zápisem poznámky katastrální úřad o ničem nerozhoduje a toliko zaznamenává právní
skutečnosti nastalé nezávisle na vůli osob, kterým náležejí věcná práva k nemovitostem evidovaným v katastru.
Z tohoto důvodu poznámka stejně jako záznam představuje pouhý faktický úkon spočívající v provedení
nebo neprovedení zápisu do státem vedené evidence nemovitostí, a pro absenci formy správního rozhodnutí tak
zde nepřipadá v úvahu soudní ochrana žalobou proti rozhodnutí správního orgánu podle §65 a násl. s. ř. s.“
Ohledně volby správného žalobního typu shrnul, že „soudní ochrany proti provedení či neprovedení
poznámky do katastru nemovitostí podle §9 zákona o zápisech vlastnických a jiných věcných práv
k nemovitostem se lze ve správním soudnictví domáhat v řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem
nebo donucením správního orgánu podle §82 a násl. s. ř. s.“. Po přijetí současné právní úpravy
(tj. katastrálního zákona z roku 2013) Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 21. 1. 2016,
č. j. 7 As 290/2015 - 19, vyslovil platnost závěrů přijatých k povaze zápisů poznámek
dle předchozí právní úpravy (včetně tomu odpovídajícímu žalobnímu typu) rovněž pro právní
úpravu současnou: „Provedení či neprovedení zápisu poznámky spornosti podle katastrálního zákona
z roku 2013 představuje pouze faktický úkon, a to pozitivní (provedení poznámky), nebo negativní (neprovedení
poznámky) anebo absolutní nečinnost katastrálního úřadu (nekonání vůbec). Proto Nejvyšší správní soud dospěl
k závěru, že proti provedení či neprovedení zápisu poznámky spornosti podle ust. §24 odst. 1 katastrálního
zákona z roku 2013 se lze bránit zásahovou žalobou.“ Na posledně citovaný rozsudek navazují
také další rozsudky Nejvyššího správního soudu (např. ze dne 1. 6. 2017, č. j. 9 As 65/2017 - 49,
nebo ze dne 6. 2. 2020, č. j. 2 As 79/2019 - 61).
[13] Z §21 ve spojení s §26 katastrálního zákona, který katastrálnímu úřadu ukládá povinnost
pouze písemně sdělit důvody, pro které poznámka nebyla zapsána, a vrátit listinu tomu, kdo ji
předložil, vyplývá, že stejně jako u předchozí právní úpravy neměl zákonodárce v úmyslu
podrobit provedení či neprovedení zápisu (výmazu) poznámky proceduře běžného správního
řízení, jaká probíhá ve věcech vkladů (srovnej §11 až §18 katastrálního zákona). Z ustálené
judikatury Nejvyšší správního soudu shrnuté výše vyplývá, že neprovedení zápisu poznámky je
negativním faktickým úkonem, který lze jako omisivní zásah žalovat přímo zásahovou žalobou
v okamžiku, kdy se o něm žadatel o zápis poznámky dozví. Sdělení důvodů, proč zápis poznámky
proveden nebyl, je tedy pouhou informací, kterou katastrální úřad v souladu se zákonem sděluje
osobě, která předložila listinu a na jejím základě požadovala zápis poznámky do katastru
nemovitostí.
[14] Pokud tedy stěžovatel nesouhlasil s nezapsáním poznámky, čímž mělo dojít k tvrzenému
zásahu do jeho veřejných subjektivních práv, měl tento zásah katastrálního úřadu (v podobě
nekonání) napadnout zásahovou žalobou podle §82 a násl. s. ř. s. Sdělení katastrálního úřadu
o nezapsání poznámky ze dne 15. 11. 2019 není správním rozhodnutím ve smyslu §67
a násl. zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, proti kterému by bylo možné podat odvolání; a není
ani rozhodnutím, jímž by se zakládala, měnila, rušila nebo závazně určovala práva
nebo povinnosti žalobce ve smyslu §65 s. ř. s. Z tohoto důvodu ani následné sdělení žalovaného
ze dne 25. 2. 2020 nemůže být rozhodnutím ve smyslu správního řádu (rozhodnutí o odvolání),
ani ve smyslu soudního řádu správního, nýbrž pouhým dalším přípisem (sdělením) dle §154
správního řádu, jímž žalovaný vysvětloval stěžovateli procesněprávní aspekty činnosti
katastrálního úřadu. Žaloba proti takovému sdělení, mylně stěžovatelem považovanému
za rozhodnutí, není přípustná.
[15] Shora uvedené závěry současně vyvracejí námitku stěžovatele, že pojem „rozhodnutí“
je třeba s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 5. 2006,
č. j. 1 Afs 147/2005 - 107, č. 923/2006 Sb. NSS, chápat jako jakýkoli individuální právní akt
vydaný orgánem veřejné moci z pozice jeho vrchnostenského postavení. Uvedený rozsudek
se týkal rozhodování o příspěvku na činnost politických stran, zatímco výše citovaná ustálená
judikatura Nejvyššího správního soudu se věnuje přímo výkladu povahy poznámek a záznamů
do katastru nemovitostí, o něž jde i v nyní souzené věci. Jak bylo uvedeno výše, případný zásah
do práv představuje v případě záznamů a poznámek do katastru nemovitostí samotné provedení
(či neprovedení) záznamu nebo poznámky, nikoli informace o tom v podobě písemného sdělení.
Žádný individuální správní akt zde tedy vydáván není. V uvedeném se věc odlišuje od situace
nepřiznání příspěvku politické straně, kde i v případě, že nebylo vydáno formálně bezvadné
správní rozhodnutí, nýbrž pouhý přípis o nepřiznání příspěvku, rozhodoval správní orgán
o právu (nároku) žadatele o příspěvek tímto přípisem, který bylo nutno (dle materiálně-
formálního pojetí) posoudit jako žalovatelné správní rozhodnutí. Žádný faktický úkon
napadnutelný zásahovou žalobou mu nepředcházel.
[16] Krajský soud tak ve svém usnesení dospěl ke správnému právnímu závěru, že žalobou
napadené sdělení žalovaného není rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s., a v souladu s §46 odst. 1
písm. d) ve spojení s §68 písm. e) s. ř. s. žalobu proti němu odmítl jako nepřípustnou z důvodu
kompetenční výluky stanovené v §70 písm. a) s. ř. s.
[17] Krajský soud zároveň zvažoval, zda postupem správních orgánů nedošlo k nezákonnému
zásahu do práv stěžovatele ve smyslu §82 a násl. s. ř. s. V této souvislosti dospěl k závěru,
že jelikož má stěžovatel možnost ochrany pomocí jiných prostředků nápravy (konkrétně
postupem dle §175 odst. 7 správního řádu), nejsou pro soudní ochranu žalobou
před nezákonným zásahem dány procesní podmínky.
[18] S těmito závěry však nelze souhlasit. Již v citovaném usnesení č. j. 7 Aps 3/2008 - 98
rozšířený senát v bodě [32] odůvodnění konstatoval, že ve věcech záznamu do katastru
nemovitostí neexistují žádné právní prostředky, jimiž by bylo možno domáhat se ochrany
nebo nápravy ve smyslu §85 s. ř. s. Také v rozsudku ze dne 5. 12. 2017, č. j. 1 Afs 58/2017 - 42,
č. 3686/2018 Sb. NSS, rozšířený senát v bodě [38] s odkazem na rozsudek ze dne 7. 11. 2010,
č. j. 4 Aps 2/2010 - 44, č. 2339/2011 Sb. NSS, zopakoval, že vyčerpání stížnostního mechanismu
podle §175 správního řádu není nezbytnou podmínkou přípustnosti zásahové žaloby,
neboť neskýtá dostatečný prostor k poskytnutí ochrany či nápravy před nezákonným zásahem,
jak má na mysli §85 s. ř. s. Považovat za těchto podmínek využití stížnosti za nezbytnou
podmínku přípustnosti žaloby podle §85 s. ř. s. by tak mohlo vést k nežádoucímu odepření
soudní ochrany a kontroly. Je tedy zřejmé, že ve světle této závazné judikatury názor krajského
soudu neobstojí.
[19] S odkazem na nález Ústavního soudu ze dne 14. 8. 2019, sp. zn. II. ÚS 2398/18,
tedy bylo třeba zabývat se otázkou, zda jsou splněny další podmínky pro vedení řízení o zásahové
žalobě a zda případně bylo na místě stěžovatele poučit o nevhodně zvoleném žalobním typu
a poskytnout mu lhůtu k úpravě žaloby. Z obsahu předložené spisové dokumentace žalovaného
v této souvislosti vyplynulo, že o tvrzeném nezákonném zásahu v podobě nezapsání požadované
poznámky spornosti do katastru nemovitostí se stěžovatel dozvěděl ze sdělení katastrálního
úřadu vydaného dne 15. 11. 2019. Byť přesné datum jeho doručení stěžovateli není soudu
známo, z odvolání stěžovatele datovaného a doručeného katastrálnímu úřadu dne 9. 12. 2019
je zřejmé, že nejpozději tohoto dne stěžovatel musel být s uvedeným sdělením seznámen,
neboť na něj reagoval odvoláním. Nejpozději dne 9. 12. 2019 tak stěžovatel nabyl vědomost
o potenciálně nezákonném zásahu (nezapsání požadované poznámky); a nejpozději od tohoto
dne stěžovateli započala plynout dvouměsíční lhůta pro podání zásahové žaloby (§84 odst. 1
s. ř. s.). Pokud stěžovatel podal žalobu dne 29. 4. 2020, učinil tak po uplynutí zákonem stanovené
lhůty. Nesprávná úvaha krajského soudu ohledně nepřípustnosti zásahové žaloby
pro nevyčerpání prostředků ochrany popsaná výše (v důsledku které nepřistoupil k poučení
o nesprávně zvoleném žalobním typu a k poskytnutí lhůty k úpravě žaloby) tak v daném případě
nemohla mít vliv na zákonnost vydaného usnesení o odmítnutí žaloby. Z důvodu nesplnění
podmínky včasnosti by totiž zásahovou žalobu nebylo možno věcně projednat a byla by soudem
rovněž odmítnuta.
IV. Závěr a náklady řízení
[20] Nejvyšší správní soud tak neshledal kasační stížnost důvodnou, a proto ji podle §110
odst. 1 s. ř. s. věty poslední zamítl.
[21] O nákladech řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60 odst. 1
s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel (žalobce) neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na
náhradu nákladů řízení. Úspěšnému žalovanému žádné náklady nad rámec jeho obvyklé úřední
činnosti nevznikly, náhrada nákladů řízení se mu tudíž nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. září 2020
JUDr. Tomáš Langášek
předseda senátu