ECLI:CZ:NSS:2020:7.AS.157.2019:20
sp. zn. 7 As 157/2019 - 20
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců
JUDr. Tomáše Foltase a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci žalobce: L. V., zast. Mgr. Jakubem
Hrubým, advokátem se sídlem Na Hrádku 1940, Pardubice, proti žalovanému: Krajský úřad
Pardubického kraje, se sídlem Komenského nám. 125, Pardubice, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové - pobočka Pardubice ze dne 12. 4.
2019, č. j. 52 A 96/2018 - 38,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Městský úřad Holice povolil rozhodnutím ze dne 4. 12. 2017, č. j. MUHO/18969/2017
na žádost obce Poběžovice u Holic podle §115 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu (dále jen „stavební zákon“) stavbu „oprava místní komunikace Poběžovice - II.
etapa (objekt SO 102)“. Stavba byla povolena výlučně na pozemku ve vlastnictví stavebníka s tím,
že případné vstupy na cizí pozemky budou projednány a odsouhlaseny s vlastníky těchto
pozemků před zahájením stavebních prací. Jednalo se o řízení s velkým počtem účastníků,
písemnosti (včetně stavebního povolení) byly doručovány veřejnou vyhláškou. Mezi účastníky byl
i žalobce jako vlastník pozemků přímo dotčených vlivem záměru.
[2] Žalobce podal dne 4. 4. 2018 proti rozhodnutí ze dne 4. 12. 2017 odvolání s tím,
že se o jeho vydání dozvěděl dne 20. 2. 2018. Namítl, že s ním mělo být jednáno jako
s účastníkem dle §27 odst. 1 správního řádu, neboť stavba je prováděna i na jím vlastněných
pozemcích. Proto mu mělo být rozhodnutí doručeno do vlastních rukou. Navíc nebyl
v rozhodnutí identifikován jménem, ale pouze číslem pozemků přímo dotčených vlivem záměru.
Proto rozhodnutí podle jeho názoru dosud nenabylo právní moci. Žalovaný rozhodnutím ze dne
6. 6. 2018, č. j. ODSH-3550/2018-Sa odvolání jako opožděné zamítl. Žalobce je podle názoru
žalovaného účastníkem stavebního řízení podle §109 písm. e) stavebního zákona, a proto mu
bylo v řízení s velkým počtem účastníků v souladu s §112 odst. 1 stavebního zákona doručováno
stavební povolení veřejnou vyhláškou. Patnáctidenní lhůta k podání odvolání marně uplynula
dne 4. 1. 2018. Žalovaný neshledal předpoklady pro obnovu řízení, vydání nového rozhodnutí
či pro přezkoumání odvoláním napadeného rozhodnutí v přezkumném řízení.
II.
[3] Žalobce brojil proti rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Hradci
Králové-pobočky v Pardubicích, který ji zamítl rozsudkem ze dne 12. 4. 2019, č. j. 52 A 96/2018-
38. Nepovažoval rozhodnutí žalovaného o odvolání za nepřezkoumatelné pro nedostatek
důvodů. K otázce rozsahu přezkumu a požadavků na přezkoumatelnost správních rozhodnutí
odkázal na relevantní judikaturu především Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu.
Zdůraznil, že byl vzhledem k předmětu rozhodnutí o odvolání oprávněn zabývat se pouze tím,
zda bylo podané odvolání skutečně opožděné nebo nepřípustné a zda tím byl odvolatel zkrácen
na svých právech právě neprovedením odvolacího přezkumu.
[4] Žalovaný podle krajského soudu srozumitelně prezentoval názor, který vylučoval závěry
předkládané žalobcem. Dle stavebního povolení měla být předmětná stavba realizována výlučně
na pozemku ve vlastnictví stavebníka s tím, že případné vstupy na cizí pozemky budou
projednány a odsouhlaseny s jejich vlastníky před zahájením stavebních prací. Žalobce proto
nemohl být považován za účastníka řízení z titulu vlastnictví pozemku, na kterém je stavba
prováděna. Pokud by byla stavba provedena v rozporu se stavebním povolením též na jiných
než vymezených pozemcích, byl by to důvod k případnému odstranění stavby. Nebyl proto
důvod považovat žalobce za „hlavního“ účastníka řízení, ale účastenství mu vyplývalo z §109
písm. e) stavebního zákona. Žalobce nezpochybňoval, že se jednalo o řízení s velkým počtem
účastníků, ani proces vyvěšení a sejmutí veřejné vyhlášky. Krajský soud zmínil i to,
že po účinnosti novely stavebního zákona se od 1. 1. 2013 identifikují v řízení s velkým počtem
účastníků tito účastníci označením pozemků a staveb uvedených v katastru nemovitostí.
III.
[5] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl rozhodnutí krajského soudu kasační stížností
z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) až d) s. ř. s.
[6] Podle stěžovatele se krajský soud spokojil při posuzování věci s formální absencí
pozemku stěžovatele ve stavebním povolení a nezabýval se tím, zda ve skutečnosti stavba, tak jak
byla povolena, nemá být prováděna též i na jiném pozemku. Součástí stavby je totiž i oprava
a vybudování odvodňovacích příkopů, která musí být ze své podstaty realizována na sousedních
pozemcích, tedy i na pozemcích ve vlastnictví stěžovatele. Po materiálním přezkoumání obsahu
stavebního povolení je tedy zřejmé, že na pozemku stěžovatele bude stavba rovněž prováděna.
Se stěžovatelem proto mělo být nakládáno jako s hlavním účastníkem řízení a doručováno mu
do vlastních rukou.
[7] Stěžovatel rovněž nesouhlasil s úvahou krajského soudu, že stěžovateli bylo rozhodnutí
doručeno i přesto, že v jeho rozdělovníku nebyl uveden konkrétní stěžovatelův pozemek,
který měl být stavbou přímo dotčen. Podle stěžovatele totiž stěžovatel nebyl v prvostupňovém
rozhodnutí označen ani jménem a příjmením, jak vyžadovalo jeho postavení hlavního účastníka,
ale ani označením jeho pozemku ve smyslu §112 odst. 1 stavebního zákona. Názor krajského
soudu o tom, že postačuje identifikace stěžovatele označením jiného pozemku v jeho vlastnictví,
považoval za účelově alibistický. Vůle uplatňovat svá práva ve stavebním řízení může být zásadně
odlišná v závislosti na tom, který jeho pozemek může být stavebním záměrem dotčen. Jde
o objektivní absenci základního identifikačního údaje stěžovatele. Proto mu rozhodnutí
o stavebním povolení nebylo nikdy řádně doručeno.
[8] Pokud se stěžovatel podle krajského soudu s prvostupňovým rozhodnutím fakticky
seznámil dne 20. 2. 2018 nahlédnutím do spisu, pak by mu v takovém případě plynula lhůta 90
dnů od tohoto seznámení a odvolání pak podal včas.
IV.
[9] Žalovaný se ke kasační stížnosti písemně nevyjádřil.
V.
[10] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[11] Kasační stížnost není důvodná.
[12] Podle §109 písm. c) stavebního zákona je účastníkem stavebního řízení pouze vlastník
pozemku, na kterém má být stavba prováděna, není-li stavebníkem, může-li být jeho vlastnické
právo k pozemku prováděním stavby přímo dotčeno. Podle písmene e) tohoto ustanovení je
účastníkem vlastník sousedního pozemku nebo stavby na něm, může-li být jeho vlastnické právo
prováděním stavby přímo dotčeno. Podle §112 odst. 1 in fine u stavebních záměrů zasahujících
do území několika obcí se v řízení s velkým počtem účastníků oznámení o zahájení řízení a další
písemnosti v řízení doručují vždy veřejnou vyhláškou podle §25 odst. 3 správního řádu;
jednotlivě se doručuje dotčeným orgánům a účastníkům řízení podle §109 písm. a) až d).
V případě řízení s velkým počtem účastníků se v oznámení o zahájení řízení a v dalších úkonech
řízení účastníci řízení podle §109 písm. e) a f) identifikují označením pozemků a staveb
evidovaných v katastru nemovitostí přímo dotčených vlivem záměru.
[13] Ve věci nebylo mezi stěžovatelem a žalovaným sporu o tom, že v případě opravy
předmětné silnice byly splněny podmínky pro doručování některým z účastníků veřejnou
vyhláškou. Nebylo sporu, že se jedná o řízení s velkým počtem účastníků. Stejně tak nečinil
stěžovatel sporným samotný postup při doručování stavebního povolení veřejnou vyhláškou
v režimu §25 správního řádu. Stanoviska účastníků se lišila výhradně v tom, zda je třeba
stěžovatele považovat za účastníka podle §109 písm. e) stavebního zákona nebo podle písmene
c) tohoto ustanovení.
[14] Stěžovateli je třeba především vytknout, že všechna jeho podání se téměř bezezbytku
vyhýbají otázce jeho aktivní procesní legitimace v soudním řízení. Setrvávají na tom, že pozemky
ve vlastnictví stěžovatele sousedí s pozemkem parc. č. 517/20 v katastrálním území P., na kterém
se nachází místní komunikace, jejíž oprava byla povolena předmětným stavebním povolením.
V odvolání proti stavebnímu povolení, ve správní žalobě ani v kasační stížnosti však nejsou
pozemky ve vlastnictví stěžovatele jakkoli specifikovány. Přitom právě vlastnictví konkrétního
pozemku je zásadní pro závěr, zda byla vlastníku případně upřena práva účastníka stavebního
řízení dle §109 písm. c) stavebního zákona. Poměry, které se mohou jevit jednoznačnými
v místních poměrech, nemusí být a nejsou jednoznačné správnímu soudu při soudním přezkumu
žalobou napadeného rozhodnutí. Jedinou zmínkou je v tomto ohledu žalobní poukaz na v
soupisu dotčených pozemků na vydaném stavebním povolení chybějící pozemek parc. č. X.
Nejvyšší správní soud proto vychází z toho, že stěžovatel je vlastníkem (ve společném jmění
manželů) pozemků na parc. č. X, které bezprostředně sousedí s pozemkem parc. č. X, pro který
bylo vydáno stavební povolení. Stěžovatel je rovněž vlastníkem dalšího, podstatně většího,
pozemku parc. č. X, který na sousedící pozemky bezprostředně navazuje a který byl shodně jako
ostatní (s výjimkou pozemku parc. č. X) uveden pro identifikaci vlastníků sousedících pozemků,
kterým svědčilo účastenství podle §109 písm. e) stavebního zákona. To umožnilo krajskému
soudu i Nejvyššímu správnímu soudu uzavřít, že stěžovatele byl k podání žaloby aktivně
legitimován. Jeho veřejná subjektivní práva mohla být dotčena vydáním rozhodnutí o zamítnutí
odvolání z důvodu jeho podání po marném uplynutí odvolací lhůty.
[15] Zda tomu tak v souzené věci bylo, je již otázkou věcného posouzení žaloby. Nejvyšší
správní soud však nemá, co by krajskému soudu vytkl. Stěžovatel poukazoval na to, že součástí
stavby (opravy silnice) je i oprava a vybudování odvodňovacích příkopů, v žalobě rovněž
zmiňoval opravu (vybudování) propustku. Krajský soud však zcela případně zdůraznil,
že stavebním povolením byla povolena stavba nacházející se výlučně na pozemku parc. č. X.
Není pochyb, že způsobem využití tohoto pozemku je dle katastru nemovitostí silnice a jeho
vlastníkem je Obec Poběžovice u Holic – stavebník. Stavba byla povolena výlučně na pozemku
ve vlastnictví obce. Ve shodě s krajským soudem lze připomenout jeden z důvodů pro případné
odstranění stavby (§129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona), pokud by byla provedena v rozporu
se stavebním povolením na pozemku jiného vlastníka. Ve správním spise je založen protokol ze
dne 12. 3. 2018 o provedení kontrolní prohlídky stavby se závěrem, že stavební technika skutečně
při zahájení prací na opravě silnice zasáhla na pozemky stěžovatele, byl zjištěn rozježděný štěrk
na těchto pozemcích. Bylo konstatováno, že stavebník neoslovil v této věci stěžovatele, čímž byla
porušena podmínka č. 21 stavebního povolení, podle které měly být vstupy na cizí pozemky
projednány a odsouhlaseny s vlastníky těchto pozemků před zahájením stavebních prací.
Případné pochybení spočívající ve vstupu na sousední pozemek při provádění stavby bez
předchozího projednání s jeho vlastníkem však neznamená, že je rozhodnutí o stavebním
povolení z toho důvodu nezákonné. Došlo totiž k případnému faktickému porušení jedné z jeho
podmínek, nikoli k tomu, že by bylo stavební povolení nezákonné z důvodu, že povolovalo
stavbu na cizím pozemku bez souhlasu jeho vlastníka. Rovněž z toho nelze bez dalšího dovodit
procesní pochybení spočívající v nesprávném vymezení účastenství stěžovatele ve stavebním
řízení.
[16] Stěžovatel namítl, že nepostačuje, aby byl účastník řízení s velkým počtem účastníků
identifikován pouze jiným pozemkem v jeho vlastnictví, protože jeho vůle uplatňovat práva
ve stavebním řízení může být zásadně odlišná podle toho, který jeho pozemek má být stavebním
záměrem dotčen. Ani tato námitka není důvodná. Krajský soud rozhodně neaproboval postup
stavebního úřadu, který patrně opomněl v oznámení o zahájení stavebního řízení a ve stavebním
povolení stěžovatele specifikovat též jeho vlastnictvím k pozemku parc. č. X o výměře 9m 2.
Stěžovatel je však vlastníkem ostatních ve stavebním povolení označených pozemků, které
bezprostředně sousedí s pozemkem, na kterém se nachází opravovaná silnice. Tyto pozemky jsou
označeny parcelními čísly X a mají výměry 68m 2, 83m2 a 69m2. V obou rozhodnutích je rovněž
označen podstatně větší pozemek parc. č. X o výměře 77 769m2 ve vlastnictví žalobce. Stěžovatel
neuvádí žádné konkrétní důvody, pro které dle svého tvrzení mohl odlišně uvážit o případném
uplatňování práv ve stavebním řízení, pokud jde o pozemek o velikosti 9m2, oproti tomu, že o
účastenství z titulu vlastnictví k mnohonásobně většímu pozemku, který se nachází ve shodné
lokalitě, byl řádně zpraven. Proto nemůže nezákonnost žalobou napadeného rozhodnutí
dovozovat z obecného tvrzení o absenci označení uvedeného pozemku ve stavebním povolení.
[17] Nezbývá tedy než uzavřít, že stěžovateli bylo stavební povolení doručeno patnáctým
dnem po jeho vyvěšení na úřední desce a nabylo právní moci již 5. 1. 2018. Pro běh odvolací
lhůty proto nebylo rozhodné, že se s ním stěžovatel fakticky seznámil až dne 20. 2. 2018.
[18] S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
[19] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle
§60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, nemá
tedy právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože mu podle
obsahu spisu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 19. listopadu 2020
Mgr. David Hipšr
předseda senátu