ECLI:CZ:NSS:2020:7.AS.28.2019:41
sp. zn. 7 As 28/2019 - 41
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců
JUDr. Tomáše Foltase a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci žalobce: L. K., zastoupen
JUDr. Ing. Martinem Florou, Dr., advokátem se sídlem Dominikánské náměstí 656/2, Brno,
proti žalovanému: Podpůrný a garanční rolnický a lesnický fond, a. s., se sídlem
Sokolovská 394/17, Praha 8, zastoupen JUDr. Jaromírem Bláhou, advokátem se sídlem
Prvního pluku 206/7, Praha 8, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 10. 1. 2019, č. j. 11 A 131/2018 - 31,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalovaný je po v i n e n zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti
ve výši 4 114 Kč k rukám jeho zástupce JUDr. Ing. Martina Flory, Dr., advokáta,
do 15 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutím představenstva žalovaného ze dne 15. 3. 2018 bylo rozhodnuto
o námitkách žalobce proti rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 1. 2018 tak, že se představenstvo
žalovaného rozhodlo trvat na rozhodnutí Výboru podpor žalovaného ze dne 18. 12. 2017, kterým
byla zamítnuta žádost žalobce o poskytnutí podpory v rámci programu Podpora nákupu půdy -
snížení jistiny úvěru, vedené pod č. j. S-2700564/71368/2017.
II.
[2] Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu k Městskému soudu v Praze,
který rozsudkem ze dne 10. 1. 2019, č. j. 11 A 131/2018 - 31, napadené rozhodnutí zrušil a věc
vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Městský soud konstatoval, že žalovaný splňuje zákonné znaky
legislativní zkratky „správní orgán“ ve smyslu §4 odst. 1 s. ř. s. V této souvislosti poukázal
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2011, č. j. 1 As 22/2011 - 64, ve kterém
se tento soud podrobně zabýval postavením žalovaného a jeho rozhodovací činností v oblasti
poskytování dotací a podpor, jejichž zdrojem je státní rozpočet. Městský soud se ztotožnil s jeho
závěrem, že žalovaný má postavení správního orgánu, který autoritativně rozhoduje o poskytnutí
či neposkytnutí podpory. Podle městského soudu tak na rozhodnutí žalovaného ve věcech
žádostí o poskytnutí podpory výluka ze soudního přezkumu nedopadá. Městský soud dále uvedl,
že si je vědom existence §2da odst. 10 zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o zemědělství“), podle něhož se na činnosti žalovaného
podle odstavců 1 až 9 téhož ustanovení, včetně poskytování dotace na nákup zemědělské půdy
a na smlouvy, které za tím účelem žalovaný s příjemcem dotace uzavírá, nevztahuje zákon
č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Uvedená
skutečnost však podle názoru městského soudu nebrání tomu, aby soud přezkoumal žalobou
napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů v režimu správního soudnictví, neboť ani toto
ustanovení nezprošťuje žalovaného povinnosti objasnit důvody svého rozhodnutí a umožnit tím
jeho přezkum. Tuto povinnost je nutno dovodit jak z §2da odst. 5 věty třetí zákona
o zemědělství, tak z §177 odst. 1 správního řádu. Podle městského soudu žalobou napadené
rozhodnutí nesplňuje požadavky kladené na odůvodnění rozhodnutí o námitkách proti zamítnutí
žádosti. Z rozhodnutí představenstva žalovaného ze dne 15. 3. 2018 totiž není nijak zřejmé,
jakými úvahami se žalovaný řídil a jak o žalobcových námitkách konkrétně uvážil. Městský soud
proto na základě výše uvedeného přisvědčil námitce žalobce, že žalobou napadené rozhodnutí
je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, neboť v něm zcela absentuje podstatná
argumentace, když žalovaný zůstal pouze u citace §2da zákona o zemědělství, aniž by své závěry
jakkoliv zdůvodnil.
III.
[3] Proti tomuto rozsudku podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) v zákonné lhůtě kasační
stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[4] Stěžovatel namítal, že závěr městského soudu o tom, že stěžovatel má postavení
správního orgánu a je tak povinen jím vydávaná rozhodnutí odůvodnit, je nesprávný
a nepodložený. Městský soud vycházel zejména z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
28. 4. 2011, č. j. 1 As 22/2011 - 64, jehož závěry však nejsou na nyní posuzovanou věc
použitelné. Uvedené rozhodnutí totiž vychází z původní právní úpravy, kdy ještě neplatil §2da
odst. 10 zákona o zemědělství, která v té době činnost stěžovatele nevyjímala z režimu správního
řádu. Rozhodnutí stěžovatele nesplňuje podmínky pro jeho přezkum v rámci správního
soudnictví, protože nebylo vydáno správním orgánem, ani v oblasti veřejné správy, přičemž
posuzované rozhodnutí ani nezakládá, nemění ani neruší subjektivní práva a povinnosti fyzických
a právnických osob. Na poskytnutí podpory neměl žalobce zákonný ani smluvní nárok, nemohla
tak být dotčena žádná jeho veřejná subjektivní práva. Uvedené skutečnosti nelze překonat
ani aplikací §2da odst. 5 zákona o zemědělství nebo §177 odst. 1 správního řádu tak,
jak to učinil městský soud, který zjevně extenzivním výkladem uvedených ustanovení nepřípustně
rozšířil zákonný rámec fungování stěžovatele a porušil tak čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod.
[5] Podle názoru stěžovatele městský soud nevysvětlil, proč má být §177 odst. 1 správního
řádu použit právě na posuzovaný případ a nespecifikoval, ze kterého ustanovení správního řádu,
na něž odkazuje §177 odst. 1, dovodil existenci povinnosti stěžovatele odůvodnit rozhodnutí
jeho představenstva o námitkách žadatele o podporu, ani to, jakou konkrétní právní úpravu,
odpovídající základním zásadám činnosti správních orgánů podle §2 až §8 správního řádu,
neobsahuje zákon o zemědělství, který aplikaci správního řádu na rozhodování stěžovatele
vyloučil. Napadený rozsudek městského soudu je proto nepřezkoumatelný.
[6] Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený
rozsudek městského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
IV.
[7] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že napadený rozsudek netrpí žádnou
ze stěžovatelem vytýkaných vad, byl vydán v souladu se zákonem a důvody pro jeho vydání,
které jsou stěžovatelem zpochybňovány, jsou logicky konzistentní a přesvědčivé a odpovídají
rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu. Žalobce má za to, že žalobou napadené
rozhodnutí plně vyhovuje podmínkám soudní přezkoumatelnosti vymezeným v rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2008, č. j. 4 Ans 9/2007 - 197. Městský soud rovněž
postupoval zcela správně, když na případ žalobce aplikoval právní závěry vyslovené Nejvyšším
správním soudem v rozsudku ze dne 28. 4. 2011, č. j. 1 As 22/2011 - 64, které jsou zcela
přiléhavé i za stávající právní úpravy. Podle žalobce nelze přisvědčit závěru stěžovatele,
že legislativní změna zákona o zemědělství, spočívající v zařazení nového §2da odst. 10, měla
za následek, že stěžovatel přestal být správním orgánem, jeho rozhodnutí o nepřiznání podpory
se ocitla zcela mimo oblast veřejné správy a přestala se dotýkat práv a povinností žadatelů
o přiznání podpory. Postavení stěžovatele při rozhodování o nepřiznání podpory i přes popsanou
změnu zákona o zemědělství zůstalo stále takové, jak je charakterizoval Nejvyšší správní soud
v rozsudku ze dne 28. 4. 2011, č. j. 1 As 22/2011 - 64, a stejnou právní povahu si podrželo
i rozhodnutí o nepřiznání podpory. Správný je i závěr městského soudu, že stěžovatel byl
povinen své rozhodnutí řádně odůvodnit, když tato jeho povinnost vyplývá jak z §2da odst. 5
věty třetí zákona o zemědělství, tak i z §177 odst. 1 správního řádu. Žalobce nesouhlasil
ani s tvrzením stěžovatele, že úvahy městského soudu vyjádřené v napadeném rozsudku jsou
nepřezkoumatelné. Městský soud zcela srozumitelně, přesvědčivě a logicky vysvětlil, z jakého
důvodu je na postup stěžovatele nutno vztáhnout §177 odst. 1 správního řádu. Z uvedených
důvodů žalobce navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
V.
[8] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[9] Kasační stížnost není důvodná.
[10] Jak zcela správně uvedl již městský soud, postavením stěžovatele a jeho rozhodovací
činností v oblasti poskytování podpor, jejichž zdrojem je státní rozpočet, se podrobně zabýval
Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 28. 4. 2011, č. j. 1As 22/2011 - 64, publ.
pod č. 2343/2011 Sb. NSS. V tomto rozsudku zdejší soud dospěl k jednoznačnému závěru,
že stěžovatele je nutno v oblasti poskytování podpor považovat za orgán veřejné správy a že jeho
rozhodnutí v dané oblasti podléhají soudnímu přezkumu.
[11] Podstatou kasační stížnosti je tvrzení stěžovatele, že v nyní posuzované věci nelze
aplikovat závěry shora uvedeného rozsudku, neboť v mezidobí došlo ke změně právní úpravy,
kdy se nově na jeho činnost nevztahuje správní řád. Napadené rozhodnutí podle jeho názoru
není rozhodnutím v materiálním smyslu (§65 s. ř. s.), které by zasahovalo do veřejných
subjektivních práv žalobce.
[12] Podle §2da odst. 10 zákona o zemědělství platí, že na činnosti Podpůrného fondu podle odstavců
1 až 9 a na smlouvy podle odstavce 5 se nevztahuje správní řád. Toto ustanovení bylo do předmětného
zákona vloženo novelou č. 26/2017 Sb. s účinností od 1. 3. 2017.
[13] Citovaná změna právní úpravy podle názoru Nejvyššího správního soudu nemá vliv
na postavení stěžovatele při rozhodování o podpoře a ani na právní povahu předmětných
rozhodnutí.
[14] Stěžovatel i nadále naplňuje znaky legislativní zkratky „správní orgán“, která je definována
v §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Podle něj soudy ve správním soudnictví rozhodují mimo jiné
o žalobách proti rozhodnutím vydaným v oblasti veřejné správy orgánem moci výkonné, orgánem územního
samosprávného celku, jakož i fyzickou nebo právnickou osobou nebo jiným orgánem, pokud jim bylo svěřeno
rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy, (dále jen „správní
orgán“). Jak uvedl zdejší soud v rozsudku ze dne 21. 5. 2008, č. j. 4 Ans 9/2007 - 197, „zákonná
definice obsahuje tři prvky: za prvé, jedná se o orgán moci výkonné či jiný z typu orgánů v definici uvedených.
Za druhé, tento orgán rozhoduje o právech a povinnostech fyzických a právnických osob. Za třetí, toto rozhodování
se děje v oblasti veřejné správy.“ Přezkumu ve správním soudnictví může být tedy podrobena taková
činnost, která naplňuje všechny tři citované definiční prvky. Pro možnost přezkumu činnosti
správního orgánu musí vedle těchto tří znaků přistoupit ještě znak čtvrtý, obsažený v ustanovení
§2 s. ř. s., tedy v daném případě musí být činností správního orgánu dotčena veřejná subjektivní
práva fyzických nebo právnických osob. Lze tedy shrnout, že pro možnost přezkoumání aktu
správního orgánu je nutno, aby tento akt naplnil kumulativně všechny čtyři výše uvedené znaky
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 8. 2010, č. j. 2 As 52/2010 - 59,
publikovaný pod č. 2133/2010 Sb. NSS).
[15] Co se týče první podmínky, není pochyb o tom, že stěžovatel je právnickou osobou,
která autoritativně rozhoduje o poskytování podpor žadatelům (fyzickým či právnickým osobám)
na základě §2da zákona o zemědělství. V projednávaném případě je žalováno rozhodnutí
o zamítnutí žádosti o poskytnutí podpory (dotace), resp. rozhodnutí o opravném prostředku
(námitkách) proti takovému rozhodnutí. Žadateli v průběhu procesu rozhodování o žádosti
přísluší přinejmenším právo na projednání, rozhodnutí či právo být vyzván v případě nedostatků
žádosti. Zamítnutí žádosti s sebou nese právo podat opravný prostředek a zároveň zasahuje
do právní sféry žadatele minimálně v tom směru, že přicházejí vniveč náklady vynaložené
za účelem získání podpory. Naopak přiznáním podpory vznikají žadateli přinejmenším
povinnosti dodržovat zákonné a smluvní podmínky poskytnutí podpory a strpět za tímto účelem
také kontrolu hospodaření s poskytnutými prostředky. Z uvedeného je patrné, že v rámci procesu
rozhodování o žádosti o poskytnutí podpory z Podpůrného a garančního rolnického a lesnického
fondu vystupuje stěžovatel jako orgán rozhodující o právech a povinnostech fyzických
a právnických osob. Zároveň se jedná o rozhodování v oblasti veřejné správy, neboť poskytování
podpory z Podpůrného a garančního rolnického a lesnického fondu, jehož zdrojem je státní
rozpočet, je nutno řadit do oblasti veřejných financí. V neposlední řadě je splněna i podmínka,
že se musí jednat o úkon správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují
práva nebo povinnosti. Podle §2da odst. 5 zákona o zemědělství na uzavření smlouvy mezi
stěžovatelem a příjemcem podpory, tj. na poskytnutí prostředků z fondu, není právní nárok.
Subjektům žádajícím o přiznání podpory tedy nepřísluší veřejné subjektivní právo na poskytnutí
podpory. Samotná existence veřejného subjektivního práva ovšem není nutnou podmínkou
pro žalobní legitimaci ve správním soudnictví (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
4. 2. 2010, č. j. 7 Afs 15/2007 - 106, publ. pod č. 2066/2010 Sb. NSS). Rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu ve svém usnesení ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 - 42,
publ. pod č. 906/2006 Sb. NSS, konstatoval, že ke vzniku žalobní legitimace v případě řízení
o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu postačuje, pokud se rozhodnutí správního orgánu
negativně projeví v právní sféře žalobce. Za takový projev pak Nejvyšší správní soud považuje
přinejmenším zmaření nákladů spojených s podáním žádosti o podporu. Za zásah do právní sféry
lze vedle toho považovat také situaci, kdy žadatel ještě před rozhodnutím o žádosti v očekávání,
že mu bude vyhověno, investuje prostředky do podporovaných opatření. Rozhodnutí
o neposkytnutí podpory z Podpůrného a garančního rolnického a lesnického fondu,
jakož i rozhodnutí o námitkách proti takovému rozhodnutí jsou tedy rozhodnutími, která jsou
způsobilá se negativně projevit v právní sféře žadatele. Na základě výše uvedeného lze uzavřít,
že závěr městského soudu o tom, že žalobou napadené rozhodnutí nebylo vyloučeno
ze soudního přezkumu, je správný.
[16] Na tomto místě je vhodné připomenout, že ačkoliv v některých případech není stanoveno
právo na poskytnutí určitého plnění ze strany správního orgánu, přesto se jedná o rozhodování
přezkoumatelné ve správním soudnictví. Potřeba tohoto soudního přezkumu, jakkoliv omezená
na proceduru tohoto rozhodování, je totiž nezbytná přinejmenším z toho důvodu, že brání
vybočování z mezí zákonnosti při uplatňování veškeré státní moci (zabraňuje svévoli, čl. 2 odst. 2
Listiny základních práv a svobod), zamezuje diskriminačním jednáním a omezuje projevy korupce
(srov. nález Ústavního soudu ze dne 22. 7. 2009, sp. zn. III. ÚS 2556/07, nebo shora citovaný
rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 52/2010 - 59, bod 22).
[17] Jestliže jsou rozhodnutí stěžovatele v oblasti poskytování podpor podle §2da zákona
o zemědělství soudně přezkoumatelná, pak nezbytným předpokladem tohoto soudního
přezkumu je řádné odůvodnění příslušného rozhodnutí. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje
s městským soudem, že tuto povinnost lze dovodit i z §2da odst. 5 zákona o zemědělství,
které však primárně dopadá na rozhodnutí o zamítnutí žádosti o podporu, a zejména pak z §177
odst. 1 správního řádu, podle kterého platí, že základní zásady činnosti správních orgánů uvedené v §2
až 8 se použijí při výkonu veřejné správy i v případech, kdy zvláštní zákon stanoví, že se správní řád nepoužije,
ale sám úpravu odpovídající těmto zásadám neobsahuje. Požadavek na řádné odůvodnění rozhodnutí
o opravném prostředku (námitkách), z nějž bude zřejmé, jakým způsobem se příslušný správní
orgán vypořádal s uplatněnými námitkami a na základě jakých úvah dospěl ke svému závěru,
lze bezpochyby zařadit mezi základní zásady činnosti správních orgánů. Existence řádného
odůvodnění rozhodnutí totiž obecně zamezuje libovůli správního orgánu při jeho rozhodování
a vytváří předpoklady k tomu, aby v obdobných případech bylo rozhodováno obdobně
(předvídatelnost správních rozhodnutí). Teorie i praxe přitom považuje povinnost odůvodnit
správní rozhodnutí za součást práva na spravedlivý proces (viz MOLEK, Pavel. Právo
na spravedlivý proces. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 2012, s. 207, nebo nález
Ústavního soudu ze dne 23. 4. 2015, sp. zn. III. ÚS 197/15).
[18] Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že nedůvodným je i poukaz stěžovatele
na nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku pro nedostatečné odůvodnění aplikace §177
odst. 1 správního řádu na posuzovaný případ. Městský soud v bodě 25 svého rozsudku uvedl,
z jakého důvodu dospěl k uvedenému závěru. V této souvislosti je třeba poukázat na to,
že se jednalo pouze o jeden z argumentů podporující závěr městského soudu, a sice že žalobou
napadené rozhodnutí o námitkách je nepřezkoumatelné. Stávající odůvodnění napadeného
rozsudku splňuje požadavky kladené na přezkoumatelnost soudního rozhodnutí.
[19] S ohledem na skutečnost, že žalobou napadené rozhodnutí není vyloučeno ze soudního
přezkumu, přičemž v něm chybí jakékoliv odůvodnění, lze uzavřít, že městský soud nepochybil,
pokud toto rozhodnutí zrušil pro jeho nepřezkoumatelnost a věc vrátil stěžovateli k dalšímu
řízení.
[20] S poukazem na shora uvedené důvody Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost jako
nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[21] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle §60 odst. 1 věty první
s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Žalobce měl ve věci plný úspěch, proto má právo na náhradu
nákladů, které mu vznikly v souvislosti s právním zastoupením. Náklady řízení sestávají z odměny
advokáta za jeden úkon právní služby ve výši 3 100 Kč (vyjádření ke kasační stížnosti) podle §7
bod 5, §9 odst. 4 písm. d) a §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách
advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění
pozdějších předpisů, a náhrady hotových výdajů ve výši 300 Kč podle §13 odst. 4 citované
vyhlášky. Protože advokát je plátcem daně z přidané hodnoty (§14a citované vyhlášky), zvyšuje
se jeho odměna o částku odpovídající této dani, kterou je povinen odvést podle zákona
č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů, tj. o 714 Kč. Celková
částka náhrady nákladů řízení proto činí 4 114 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. června 2020
Mgr. David Hipšr
předseda senátu