ECLI:CZ:NSS:2020:7.AS.335.2019:48
sp. zn. 7 As 335/2019 - 48
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců
Mgr. Davida Hipšra a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci žalobce: Mgr. J. H., zastoupen
Mgr. Janem Švarcem, advokátem se sídlem Vodičkova 695/24, Praha 1, proti žalovanému:
Ministerstvo dopravy, se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, Praha 1, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 12. 9. 2019,
č. j. 2 A 135/2017 - 70,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 12. 9. 2019, č. j. 2 A 135/2017 - 70,
se z r ušuj e a věc se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Magistrát hlavního města Prahy (dále též „správní orgán I. stupně“) vydal dne
12. 12. 2016 příkaz, kterým žalobci uložil pokutu 1 500 Kč za spáchání přestupku podle §125c
odst. 1 písm. k) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách
některých zákonů, ve znění účinném pro rozhodné období. Tento příkaz byl žalobci doručen dne
22. 12. 2016.
[2] Dne 10. 1. 2017 byla správnímu orgánu I. stupně doručena žádost žalobce o prominutí
zmeškaní úkonu, ve které žalobce uvedl, že nebyl schopen podat proti příkazu odpor v zákonné
lhůtě, neboť byl ve dnech 4. 1. 2017 až 9. 1. 2017 v pracovní neschopnosti. K žádosti připojil
dokument nazvaný „výměnný list - poukaz“, podepsaný MUDr. Z. S., ve kterém je uvedeno:
„Dg S 93.0, zdravotní stav výše uvedeného pacienta (žalobce – poznámka soudu) odpovídal v době
od 4. - 9. 1. 2017 pracovní neschopnosti“.
[3] Správní orgán I. stupně usnesením ze dne 31. 1. 2017, č. j. MHMP 146202/2017/Špa
(dále též „usnesení o neprominutí zmeškání úkonu“), žádosti žalobce o prominutí zmeškání
podání odporu nevyhověl. Uvedl, že žalobce byl nemocen pouze dva dny z patnáctidenní lhůty
k podání odporu. Žalobce je nadto uživatelem datové schránky, a mohl tak zaslat datovou
zprávu. Odpor přitom mohl podat i jinými způsoby, než jen ve formě vlastnoručně podepsaného
písemného podání. Omluvitelným důvodem pro zmeškání lhůty by byla například náhlá
neodkladná hospitalizace.
[4] Dne 27. 2. 2017 bylo správnímu orgánu I. stupně doručeno odvolání žalobce proti
usnesení o neprominutí zmeškání úkonu.
[5] Vzhledem k tomu, že podané odvolání neobsahovalo odvolací důvody, správní orgán
I. stupně žalobce výzvou ze dne 2. 3. 2017, č. j. MHMP 319142/2017/Špa, vyzval, aby ve lhůtě
30 dnů podané odvolání doplnil o jeho věcné odůvodnění.
[6] Žalobce na danou výzvu nereagoval a správní orgán I. stupně proto dne 2. 5. 2017
odvolání (a související spisový materiál) postoupil žalovanému. Žalovaný rozhodnutím ze dne
5. 9. 2017, č. j. 654/2017-160-SPR/3, odvolání žalobce zamítl a usnesení o neprominutí zmeškání
úkonu potvrdil (dále též „rozhodnutí o odvolání“). Žalovaný konstatoval, že vzhledem k tomu,
že žalobce podané odvolání nedoplnil, přezkoumal napadené usnesení podle §89 odst. 2
správního řádu a dospěl k závěru, že správní orgán I. stupně postupoval v souladu s dotčenými
právními předpisy. Žalobce měl dostatek času k podání odporu (byl nemocen pouze dva dny
ke konci lhůty), a nadto se nacházel pouze ve stavu odpovídajícímu pracovní neschopnosti.
II.
[7] Žalobce napadl rozhodnutí o odvolání žalobou. Městský soud v Praze (dále též „městský
soud“) tuto žalobu zamítl.
[8] Uvedl, že o podané žalobě rozhodl v souladu s §51 s. ř. s. bez jednání, neboť nesouhlas
s takovým postupem žalobce vyjádřil až po uplynutí lhůty dvou týdnů po doručení poučení
o právu vyslovit nesouhlas s projednáním věci bez jednání. Výzva s poučením byla žalobci
doručena dne 1. 2. 2019, avšak žalobce nesouhlas s nařízením jednání vyslovil až podáním ze dne
21. 2. 2019, tedy po lhůtě. Nastala proto fikce souhlasu s rozhodnutím věci bez jednání. K jádru
věci pak městský soud mj. uvedl, že žalovaný měl odvolací řízení správně zastavit podle §93
odst. 1 ve spojení s §66 odst. 1 písm. c) správního řádu, neboť žalobce neodstranil vady odvolání
spočívající v absenci odvolacích námitek. Nicméně vzhledem k tomu, že o této skutečnosti
žalobce nebyl ve výzvě k odstranění vad odvolání poučen, nebyly dány podmínky pro zastavení
odvolacího řízení. Podle městského soudu dále neobstojí ani úvaha žalovaného o tom, že žalobce
byl pouze ve stavu odpovídajícímu pracovní neschopnosti. Uvedená terminologie má význam
pro pracovní právo, a nikoliv pro posouzení podmínek pro prominutí zmeškání úkonu. Soud
žalovanému dále vytkl, že v jeho rozhodnutí absentuje úvaha o tom, zda zdravotní stav žalobce
znemožňoval podání odporu. Takovou úvahu však obsahuje rozhodnutí správního orgánu
I. stupně. Dle městského soudu proto z důvodu jednoty správního řízení nebyl dán důvod
pro vyslovení závěru o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného. Správní orgán I. stupně
přitom měl za to, že žalobcův zdravotní stav mu v podání odporu nebránil. K tomuto závěru
žalobce ve správním ani v soudním řízení neuvedl nic. Předložil pouze lékařské potvrzení,
dle kterého měl vymknutý kotník (diagnóza S 93.0). Zranění dolní končetiny tři dny před
skončením lhůty k podání odporu, bez nutnosti hospitalizace, nepovažoval městský soud
za okolnost bránící žalobci podat odpor prostřednictvím datové schránky. Městský soud proto
uzavřel, že ačkoliv jsou úvahy žalovaného v rozporu se zákonem, jím přijatý závěr o nevyhovění
žádosti o prominutí zmeškání podání odporu je správný. Soud proto žalobu zamítl.
III.
[9] Žalobce (dále též „stěžovatel“) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost.
Uvedl, že vymknutý kotník (a s ním spojená imobilita) brání v podání jakéhokoliv úkonu, který je
potřeba učinit buď docházkou na poštu, nebo do objektu, kde je k dispozici počítač s přístupem
do datové schránky. Soud neoprávněně předpokládal, že stěžovatel měl doma počítač
s přístupem na internet (což nebyl případ stěžovatele). Jelikož je dané řízení ovládáno vyšetřovací
zásadou, mohl být závěr o možnosti podat odpor datovou schránkou učiněn pouze za existence
odpovídajícího důkazu. V opačné situaci mělo být vycházeno ze zásady in dubio pro mitius, a mělo
tak být rozhodnuto podle nejpravděpodobnějšího následku předmětného zranění. Stěžovatel
proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení.
IV.
[10] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se plně ztotožňuje s argumentací
městského soudu uvedenou v napadeném rozsudku.
V.
[11] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti. Podle §109 odst. 4 s. ř. s. je totiž Nejvyšší správní soud vázán důvody
kasační stížnosti; to však neplatí, bylo-li řízení před soudem zmatečné [§103 odst. 1 písm. c)]
nebo bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, anebo
je-li napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné [§103 odst. 1 písm. d)], jakož i v případech,
kdy je rozhodnutí správního orgánu nicotné.
[12] Kasační soud shledal, že řízení před městským soudem bylo zatíženo vadou, která mohla
mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
[13] Nejvyšší správní soud ve své judikatuře zastává konstantní názor, že pokud krajský
(městský) soud nenařídí jednání, ačkoliv k tomu nejsou splněny zákonné podmínky, zatíží řízení
podstatnou vadou (viz např. rozsudky ze dne 11. 11. 2004, č. j. 6 Azs 28/2003 - 59,
č. 482/2005 Sb. NSS, ze dne 21. 12. 2005, č. j. 1 Azs 76/2005 - 77, publikovaný
pod č. 859/2006 Sb. NSS, ze dne 22. 10. 2014, č. j. 6 Ads 237/2014 - 9, ze dne 26. 9. 2014,
č. j. 7 Azs 196/2014 - 29, ze dne 21. 8. 2013, č. j. 7 Afs 69/2013 - 34, či ze dne 21. 12. 2016,
č. j. 7 Afs 287/2016 - 39). Jde přitom o vadu, k níž je Nejvyšší správní soud povinen podle §109
odst. 4 s. ř. s. přihlížet z úřední povinnosti (např. rozsudky zdejšího soudu ze dne 17. 10. 2013,
č. j. 6 As 130/2013 - 36, ze dne 18. 7. 2013, č. j. 4 As 50/2013 - 38, či ze dne 20. 9. 2017,
č. j. 2 As 140/2017 - 57). Účastníkovi řízení totiž nelze upřít právo na veřejné projednání věci
v jeho přítomnosti, včetně možnosti vyjádřit se k věci (viz např. rozsudky zdejšího soudu
ze dne 26. 9. 2014, č. j. 7 Azs 196/2014 - 30, ze dne 29. 11. 2005, č. j. 4 As 46/2004 - 58,
ze dne 30. 9. 2009, č. j. 8 As 49/2008 - 62, a ze dne 11. 11. 2004, č. j. 6 Azs 28/2003 - 59,
publikovaný pod č. 482/2005 Sb. NSS). Podle čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod
a čl. 96 odst. 2 Ústavy má každý právo, aby jeho věc byla projednána veřejně, bez zbytečných
průtahů a v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem provedeným důkazům. Veřejnost
může být vyloučena jen v případech stanovených zákonem. Účastníkům řízení svědčí tudíž
základní právo, dané jim Listinou základních práv a svobod a Ústavou, kterým je právo se ve své
věci takového řízení (jednání před soudem) osobně účastnit. Jestliže soud přítomnost účastníkům
řízení znemožní, lze v jeho postupu spatřovat porušení ústavního práva účastníka daného čl. 38
odst. 2 Listiny, neboť je výslovným právem každého účastnit se (být přítomen) jednání soudů
ve své vlastní věci, obzvláště v případech, je-li nepochybné, že svou vůli být přítomen jednání
soudu jednoznačně projevil. V řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu je
charakteristická dispoziční zásada, v níž se zrcadlí ústavně garantovaný princip autonomie vůle.
Účastníci řízení přitom svými dispozičními úkony realizují průběh řízení před správním soudem
(nález Ústavního ze dne 24. 4. 2003, sp. zn. III. ÚS 630/02, a rozsudky Nejvyššího správního
soudu ze dne 21. 3. 2013, č. j. 7 Afs 69/2013 - 34, ze dne 1. 7. 2014, č. j. 7 Afs 82/2014 - 31).
[14] Podle §51 odst. 1 s. ř. s.: Soud může rozhodnout o věci samé bez jednání, jestliže to účastníci shodně
navrhli nebo s tím souhlasí. Má se za to, že souhlas je udělen také tehdy, nevyjádří-li účastník do dvou týdnů
od doručení výzvy předsedy senátu svůj nesouhlas s takovým projednáním věci; o tom musí být ve výzvě poučen.
[15] Ze soudního spisu v nyní projednávané věci plyne, že městský soud stěžovateli zaslal
výzvu dle §51 s. ř. s. (ze dne 31. 1. 2019, č. j. 2 A 135/2017 – 65), ve které citoval znění §51
odst. 1 s. ř. s. a dodal, že pokud stěžovatel požaduje nařízení jednání, má uvedenou skutečnost
soudu sdělit ve lhůtě dvou týdnů. Výzva byla stěžovateli doručena dne 1. 2. 2019.
[16] Dne 21. 2. 2019 (tj. po uplynutí dvoutýdenní lhůty) bylo městskému soudu doručeno
podání, ve kterém je uvedeno, že žalobce „vyjadřuje svůj nesouhlas s projednáním věci bez nařízení jednání
a žádá soud, aby jej nařídil“.
[17] Městský soud po obdržení citovaného podání nečinil žádné další kroky a rozsudkem
ze dne 12. 9. 2019 žalobu bez nařízení jednání zamítl. V rozsudku pak uvedl, že „o žalobě rozhodl
v souladu s §51 s. ř. s. bez nařízení jednání, neboť nesouhlas s tímto postupem žalobce uvedl až po uplynutí
lhůty dvou týdnů po doručení poučení o právu vyslovit nesouhlas s rozhodnutím bez nařízení jednání. Výzva
s poučením o nevyslovení nesouhlasu ve lhůtě dvou týdnů byla žalobci doručena dne 1. 12. 2019 a nesouhlas
s jednáním vyjádřil žalobce podáním ze dne 21. 2. 2019, tedy po lhůtě, proto nastala fikce souhlasu
s vydáním rozsudku o žalobě bez nařízení jednání.“
[18] Nejvyšší správní soud nicméně již opakovaně vyslovil, že právo účastníka řízení
trvat na nařízení jednání nezanikne uplynutím lhůty dle §51 odst. 1 s. ř. s. Pokud účastník vyjádří
svůj nesouhlas s rozhodnutím bez jednání po uplynutí dané lhůty (avšak do okamžiku rozhodnutí
o žalobě) musí soud jeho procesní návrh respektovat a jednání nařídit (viz např. rozsudky
ze dne 27. 7. 2006, č. j. 2 Azs 216/2005 - 50, č. 975/2006 Sb. NSS, ze dne 2. 9. 2011,
č. j. 8 Aps 2/2011 - 116, či ze dne 27. 1. 2014, č. j. 8 Afs 35/2013 - 46). Např. v prvně
odkazovaném rozsudku zdejší soud uvedl: „Nejvyšší správní soud nesouhlasí s právním názorem,
že samotným uplynutím zákonné dvoutýdenní lhůty by účastník řízení pozbyl svého práva trvat na nařízení
jednání, i když svým následným postupem dává najevo, že na nařízení jednání trvá. Uvedená lhůta slouží k tomu,
aby účastník ve vymezené lhůtě měl možnost posoudit svůj postup v dané věci (např. i s ohledem na vyjádření
druhého účastníka řízení) a zvážil své další procesní jednání. Pokud takovou lhůtu zmešká a svůj úkon
(nesouhlas s projednáním věci bez nařízení jednání) soudu zašle až následně (nicméně však do doby, než soud
o žalobě rozhodne), nelze vycházet z toho, že souhlasí s projednáním věci bez nařízení jednání samotným
zmeškáním této lhůty. Jak bylo shora uvedeno, účastník řízení má obecně právo, aby věc byla projednána
s nařízením jednání, může však souhlasit s tím, že tohoto svého práva nevyužije. Lhůta stanovená v ust. §51
odst. 1 s. ř. s. však není lhůtou propadnou, po jejímž uplynutí by účastník řízení již nemohl svůj procesní návrh
učinit. Takový výklad by byl podle názoru Nejvyššího správního soudu v rozporu s článkem 38 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod. Zásadou při projednání žaloby soudem je její veřejné projednání za přítomnosti
účastníků řízení (již zmiňovaný článek 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, čl. 96 odst. 2 Ústavy České
republiky). Rozhodování bez nařízení jednání podle ust. §51 odst. 1 s. ř. s. sice stanoví právní fikci souhlasu
s takovým postupem, pokud účastník ve dvoutýdenní lhůtě svůj nesouhlas soudu nesdělí, nicméně samo o sobě ještě
nestanoví takovou koncentraci řízení, aby po uplynutí této lhůty by již účastník svého ústavního práva trvat
na nařízení jednání nemohl využít.“ V tomto ohledu viz i odbornou literaturu: „Lhůta dvou týdnů
k vyjádření nesouhlasu není koncipována jako lhůta propadná a soudní řád správní ani nepočítá s tím, že by jejím
uplynutím účastník řízení pozbyl svého ústavně zaručeného práva na veřejné projednání věci v jeho přítomnosti.
Dokud soud o věci samé nerozhodne, může mu účastník řízení sdělit, že trvá na nařízení jednání, ačkoliv dříve
výslovně či fikcí poskytl souhlas s rozhodnutím bez jednání. V takovém případě, nenastane-li důvod pro aplikaci
§51 odst. 2 SŘS, je soud povinen požadavek účastníka řízení respektovat a k projednání věci nařídit
jednání. (POTĚŠIL, L., ŠIMÍČEK, V. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Leges, 2014, s. 447
až 448).
[19] Z uvedeného plyne, že městský soud měl v nyní projednávané věci nařídit Tím, že tak
učinil, zatížil podle ustálené rozhodovací praxe zdejšího soudu řízení před soudem vadou, která
mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé (rozsudek zdejšího soudu ze dne
11. 11. 2004, č. j. 6 Azs 28/2003 - 59, a další výše citovaná judikatura). Již tato skutečnost zakládá
nutnost zrušit napadený rozsudek a věc vrátit městskému soudu k dalšímu řízení [§103 odst. 1
písm. d) a §109 odst. 4 s. ř. s. ].
[20] Nad rámec uvedeného a v zájmu ekonomie řízení kasační soud dodává, že městský soud
se kromě uvedené procesní vady dopustil i částečně nesprávného právního posouzení. Není totiž
pravdou, že by žalovaný měl pro absenci odvolacích námitek odvolací řízení zastavit podle §66
odst. 1 písm. c) správního řádu, jak v rozsudku uvedl městský soud. Zastavení řízení dle §66
odst. 1 písm. c) správního řádu má své místo pouze v situacích, kdy žadatel v určené lhůtě
neodstraní podstatné vady žádosti, které brání pokračování v řízení. Za takovou vadu vedoucí
k nutnosti zastavit řízení by bylo lze považovat například chybějící podpis podání (viz rozsudek
zdejšího soudu ze dne 18. 8. 2017, č. j. 5 As 204/2016 - 27, zmiňovaný městským soudem).
Absence odvolacích námitek však odvolacímu přezkumu v zásadě nebrání (viz §89 odst. 2
správního řádu, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 4. 2015,
č. j. 3 As 142/2014 - 34). Přisvědčit pak bez dalšího nelze ani kategorickému závěru městského
soudu, že skutečnost, zda je žadatel o prominutí zmeškání úkonu v pracovní neschopnosti,
či „pouze“ ve stavu odpovídajícímu pracovní neschopnosti, nemůže být pro posouzení žádosti
o prominutí zmeškání úkonu rozhodná, neboť má své místo v rámci pracovního práva. Podle
§41 odst. 4 správního řádu správní orgán promine zmeškání úkonu, prokáže-li podatel existenci
závažných důvodů, které nastaly bez jeho zavinění. Skutečnost, zda je podatel v pracovní
neschopnosti, či zda je sice ve stavu odpovídajícímu pracovní neschopnosti, nicméně nadále plní
pracovní úkoly (resp. je dle svého přesvědčení schopen tyto plnit), je přitom pro posouzení toho,
zda jsou na jeho straně závažné důvody vylučující možnost učinit podání (úkon), zcela jistě
rozhodná. Nutno dodat, že tuto otázku (resp. otázku, proč je v lékařském potvrzení uvedeno,
že stěžovatel byl ve stavu odpovídajícímu pracovní neschopnosti) mohl městský soud objasnit
při jednání.
[21] Na základě uvedeného tedy Nejvyššímu správnímu soudu nezbylo než rozsudek
městského soudu zrušit a vrátit mu věc k dalšímu řízení, ve kterém je městský soud
vázán právními názory vyslovenými Nejvyšším správním soudem v tomto rozhodnutí (§110
odst. 4 s. ř. s.).
[22] Nejvyšší správní soud ve věci rozhodl v souladu s ust. §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož
rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání.
[23] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. března 2020
JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu