ECLI:CZ:NSS:2020:7.AS.46.2019:29
sp. zn. 7 As 46/2019 - 29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců
JUDr. Tomáše Foltase a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci žalobkyně: Nová Ves v Horách,
se sídlem Nová Ves v Horách 33, zastoupena Mgr. Jiřím Nezhybou, advokátem se sídlem
Údolní 567/33, Brno, proti žalovanému: Krajský úřad Ústeckého kraje, se sídlem Velká
Hradební 3118/48, Ústí nad Labem, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 16. 1. 2019, č. j. 15 A 141/2016 - 193,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Podanou žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem či donucením
správního orgánu žalobkyně brojila proti negativnímu stanovisku žalovaného ze dne 24. 6. 2016,
č. j. 542/UPS/2016 (dále jen „stanovisko“), kterým byly podle §43 odst. 1 a §50 odst. 7 zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„stavební zákon“), vyloučeny z návrhu územního plánu žalobkyně návrhy na vymezení ploch
pro velké větrné elektrárny (dále jen „VVE“), a to plochy – pozice 7 až 15 a 18 VVE pro výrobu
energie, neboť jde o záležitosti nadmístního významu s významnými negativními vlivy
přesahujícími hranice obce Nová Ves v Horách.
[2] Krajský soud v Ústí nad Labem rozsudkem ze dne 16. 1. 2019, č. j. 15 A 141/2016 - 193,
určil, že předmětné stanovisko bylo nezákonné (výrok I.), a žalobu v rozsahu návrhu, aby bylo
žalovanému zakázáno „opakovat zásah do práv žalobce, spočívající v dalším uplatňování
požadavku, aby byly z návrhu územního plánu obce Nová Ves v Horách vyloučeny plochy
(posice) 7 až 8 KAA-inženýři, s. r. o., 9 až 11 EE a. s. – VE1 až VE3, 12 až 15 VTE Bratrská
s.r.o. – NVE 1 až 4 a posice 18 WIND TECH a. s. pro vý robu energie (větrné elektrárny)“,
zamítl (výrok II.).
[3] Krajský soud poukázal na to, že každou záležitost nadmístního významu je nutno
hodnotit ve vztahu k prostředí, kde má být realizována. To, že se jedná o záležitost přesahující
hranice obce, neznamená samo o sobě, že má i významný negativní vliv. V obci Nová Ves
v Horách již několik VVE existuje, a ke změně krajinného rázu tedy již došlo. V daném případě je
tak nutno posoudit a zdůvodnit, proč budou mít další VVE významný negativní vliv přesahující
hranice obce ve smyslu §43 odst. 1 stavebního zákona. Významné negativní vlivy musí být vždy
označeny konkrétně ve vztahu ke konkrétní záležitosti nadmístního významu. Napadené
stanovisko žalovaného však tyto úvahy vůbec neobsahuje. Krajský soud proto dospěl k závěru,
že stanovisko žalovaného bylo nezákonné, neboť neobsahovalo důvody, z nichž by bylo možno
dovodit závěr o významných negativních vlivech dalších VVE přesahujících hranice obce podle
§43 odst. 1 stavebního zákona. Krajský soud ho proto shledal nepřezkoumatelným z důvodu
nedostatečného odůvodnění.
[4] Vzhledem k tomu, že napadené stanovisko bylo shledáno nedostatečné odůvodněným,
takže závěr o významnosti negativních vlivů VVE nebylo možno přezkoumat, nemohl se krajský
soud vyjádřit ani k tomu, zda uplatňování požadavku, aby byly z návrhu územního plánu
vyloučeny plochy VVE, je v souladu se zákonem, či nikoliv. Krajský soud dále konstatoval,
že vyhovění široce formulovanému petitu, kterým mělo být žalovanému zakázáno uplatňovat
požadavek na vyloučení ploch VVE z územního plánu, by fakticky blokovalo výkon pravomoci
žalovaného jako nadřízeného orgánu územního plánování i do budoucna. Takto široce
formulovaný petit totiž není vztažen pouze k přezkoumávané fázi tvorby územního plánu. Tento
požadavek krajského úřadu není vyloučen stavebním zákonem ani jiným právním předpisem,
a proto nelze bez dalšího konstatovat jeho nezákonnost.
II.
[5] Proti výroku II. tohoto rozsudku podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) v zákonné
lhůtě kasační stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[6] V kasační stížnosti poukázala na to, že Nejvyšší správní soud ve svém zrušujícím
rozsudku ze dne 23. 8. 2018, č. j. 7 As 201/2017 - 57, vyslovil závazný právní názor,
že je na krajském soudu, aby věcně posoudil jednotlivé žalobní body týkající se přípustnosti
vymezení ploch VVE pro záležitosti nadmístního významu v územním plánu. Krajský soud
se však v napadeném rozsudku tímto závazným právním názorem neřídil. Krajský soud nemohl
odmítnout zabývat se s odkazem na údajnou nepřezkoumatelnost stanoviska tím, zda je možné,
aby žalovaný tímto svým zásahem, a nikoliv správním aktem, vyloučil pro údajné významné
negativní vlivy přesahující hranice obce plochy VVE z návrhu územního plánu v situaci, kdy jsou
zde dokumenty a námitky svědčící o tom, že tak po právu učinit nemohl. Stěžovatelka má za to,
že se krajský soud měl zabývat námitkami uplatněnými v jejích podáních, posoudit přípustnost
vymezení ploch VVE a provést navržené důkazy. Povinností krajského soudu pak bylo předně
se zabývat otázkou, zda se v daném konkrétním případě ploch VVE jedná o záležitost
nadmístního významu, a tedy zda byl žalovaný oprávněn předmětné stanovisko z hlediska jeho
obsahu vůbec vydat. Potenciální nadmístní vlivy, které VVE mohou mít, je třeba posuzovat
na základě konkrétních okolností případu, tj. na základě stavu konkrétní krajiny, do níž se má
plocha pro VVE umístit a stavu konkrétní technické infrastruktury dané obce. V případě
redukovaných ploch VVE - o plošných rozměrech maximálně jednotek tisíc m
2
- obsažených
v upraveném návrhu územního plánu, nebylo možné předpokládat takové vlivy, které by svým
významem, rozsahem nebo využitím ovlivnily území více obcí. Proto se nejednalo o plochy,
resp. záležitost, nadmístního významu. Pokud tedy žalovaný požaduje vyloučení ploch VVE
z územního plánu, ačkoliv tyto nepředstavují záležitost nadmístního významu, je požadavek
žalovaného nezákonný. Jelikož se krajský soud uvedenou otázkou vůbec nezabýval, neprovedl
stěžovatelkou navržené důkazy a nerespektoval závazný právní názor Nejvyššího správního
soudu, je rozsudek krajského soudu nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů rozhodnutí
a ve svém důsledku představuje odepření spravedlnosti.
[7] Stěžovatelka dále vyjádřila nesouhlas s názorem krajského soudu, že petit, kterým
požadovala zakázat žalovanému opakování zásahu spočívajícího v dalším uplatňování požadavku,
aby byly z návrhu územního plánu stěžovatelky vyloučeny konkrétní plochy VVE, je široce
formulovaný. Předmětný petit se váže pouze k fázi návrhu územního plánu a ke konkrétně
označeným plochám VVE. Žalovaný k návrhu územního plánu uplatňuje požadavky týkající se
záležitostí nadmístního významu pouze formou stanoviska podle §50 odst. 7 stavebního zákona,
tedy petit mířil pouze k tomuto okamžiku pořizování územního plánu. Bez potvrzení žalovaného
o odstranění nedostatků podle §50 odst. 8 stavebního zákona nelze v pořizování územního plánu
pokračovat, tedy tento se nemůže ani dostat do další fáze. Krajský soud tedy nesprávně posoudil,
čeho se stěžovatelka žalobou domáhala, což způsobilo nezákonnost rozhodnutí o věci samé.
[8] Stěžovatelka rovněž má za to, že krajský soud se měl zabývat opakovaným negativním
stanoviskem žalovaného ze dne 18. 6. 2018, č. j. 542/UPS/2015 (dále jen „opakované
stanovisko“), aby posoudil, že hrozba opakování nezákonného zásahu je reálná, a tedy požadavek
stěžovatelky na zákaz opakování takového zásahu je opodstatněný. Jelikož se krajský soud tímto
opakovaným stanoviskem nezabýval, zatížil řízení vadou, která měla za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé. Požadavkem na vydání zákazu opakovat zásah chtěla stěžovatelka
předejít opakovanému podávání zásahových žalob. Krajský soud měl připustit změnu petitu
ve vztahu k opakovanému stanovisku, neboť toto stanovisko má přímou souvislost s předchozím
stanoviskem a je projevem opakování nezákonného zásahu, jehož zákazu se stěžovatelka
domáhala. Odkazování stěžovatelky na napadení opakovaného stanoviska samostatnou žalobou
je v rozporu se zásadou procesní ekonomie.
[9] Z uvedených důvodů stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil výrok II.
napadeného rozsudku a věc v tomto rozsahu vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
III.
[10] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se s napadeným rozsudkem krajského
soudu ztotožňuje. Podle jeho názoru vyhovění široce formulovanému petitu, aby mu bylo
zakázáno „opakovat zásah do práv žalobce, spočívající v dalším uplatňování požadavku, aby byly
z návrhu územního plánu obce Nová Ves v Horách vyloučeny plochy (posice) 7 až 8
KAA-inženýři, s. r. o., 9 až 11 EE a. s. – VE1 až VE3, 12 až 15 VTE Bratrská s.r.o. – NVE
1 až 4 a posice 18 WIND TECH a. s. pro výrobu energie (větrné elektrárny)“, by nejen blokovalo
výkon pravomoci žalovaného jako nadřízeného orgánu územního plánování v procesu
pořizování územního plánu stěžovatelky, ale působilo by rovněž rozpory a právní spory mezi
stěžovatelkou a žalovaným při výkonu jeho dalších pravomocí. Dále poukázal na to,
že opakované negativní stanovisko ze dne 18. 6. 2018 nebylo vydáno na základě §43 odst. 1
stavebního zákona a že důvodem jeho vydání byly popsané základní nedostatky návrhu územního
plánu, na které byla stěžovatelka upozorněna již v negativním stanovisku ze dne 23. 12. 2015
(JID 170190/2015/KUUK) a které v mezidobí neodstranila. Z uvedených důvodů proto
žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl.
IV.
[11] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[12] Kasační stížnost není důvodná.
[13] Krajský soud ve věci poprvé rozhodl rozsudkem ze dne 24. 5. 2017,
č. j. 15 A 141/2016 - 121. Výrokem I. určil, že napadené stanovisko žalovaného ze dne
24. 6. 2016 je nezákonné. Výrokem II. žalovanému přikázal, aby stanovisko zrušil, a to do třiceti
dnů od právní moci rozsudku. Výrokem III. zamítl žalobu v rozsahu návrhu, aby bylo
žalovanému zakázáno „pokračovat v porušování práva žalobce spočívajícím v dalším uplatňování
požadavku, aby byly z návrhu územního plánu obce Nová Ves v Horách vyloučeny plochy
(posice) 7 až 8 KAA inženýři, s. r. o., 9 až 11 EE a. s. – VE1 až VE3, 12 až 15 VTE Bratrská
s. r. o. – NVE 1 až 4 a posice 18 WIND TECH a. s. pro výrobu energie (větrné elektrárny)“.
Výrokem IV. uložil žalovanému povinnost zaplatit stěžovatelce náhradu nákladů řízení.
[14] Nejvyšší správní soud uvedený rozsudek krajského soudu zrušil svým rozsudkem ze dne
23. 8. 2018, č. j. 7 As 201/2017 - 57, a vrátil věc krajskému soudu k dalšímu řízení. Krajský soud
založil názor o částečné důvodnosti žaloby na předpokladu, že zásady územního rozvoje, i přes
zrušení jejich části Nejvyšším správním soudem rozsudkem ze dne 28. 5. 2014,
č. j. 9 Ao 6/2011 - 261, nadále obsahují řešení záležitostí nadmístního významu v podobě
pravidel pro umístění VVE, a nebyla tak splněna hypotéza §43 odst. 1 a žalovaný vůbec neměl
stanovisko vydávat. S tímto názorem se Nejvyšší správní soud neztotožnil a uvedl,
že nezákonnost stanoviska nelze spatřovat již v tom, že zásady územního rozvoje nadále obsahují
některé pasáže zmiňující se o větrných elektrárnách. Nelze z nich totiž dostatečně určit,
jak by měla v územních plánech vypadat ona zpřesňující úprava ploch a koridorů pro záležitosti
nadmístního významu vymezených předtím v zásadách územního rozvoje. Nejvyšší správní soud
rovněž v rozsudku konstatoval, že „stěžovatel b) [tj. nynější stěžovatelka – pozn. NSS] uplatnil v části
4. své kasační stížnosti celou řadu námitek k věcnému posouzení přípustnosti vymezení předmětných ploch
pro záležitosti nadmístního významu v územním plánu. Řada z nich (zejména v souvislosti s předchozím
hodnocením záměru v procesu EIA resp. s tvrzenou deklarací, že části záměru tomuto posouzení vůbec
nepodléhají) byla uplatněna již v podané žalobě. Krajský soud k nim však dosud nezaujal stanovisko. Nemůže
tak proto nyní učinit ani Nejvyšší správní soud. Předjímal by tím totiž věcné posouzení důvodnosti žaloby
za situace, kdy rozsudek krajského soudu dosud k žalobním bodům stanovisko neobsahuje. Bude nyní
na krajském soudu, aby jednotlivé žalobní body věcně posoudil.“
[15] Z citované formulace rozsudku zdejšího soudu nelze bez dalšího dovozovat, jak to nyní
činí stěžovatelka, že krajský soud byl bez ohledu na další zjištěné okolnosti povinen věcně
posoudit všechny v žalobě uplatněné žalobní body. Krajský soud dospěl k závěru, že stanovisko
žalovaného je nedostatečně odůvodněné, neboť z něj není patrné, v čem konkrétně jsou
spatřovány významné negativní vlivy ploch VVE přesahující hranice obce ve smyslu §43 odst. 1
stavebního zákona (tento závěr krajského soudu stěžovatelka nezpochybnila). Krajský soud proto
zcela logicky uzavřel, že s ohledem na nepřezkoumatelnost tohoto stanoviska se nelze věcně
zabývat žalobními body, jejich podstatou bylo právě tvrzení stěžovatelky, že předmětné plochy
VVE nejsou záležitostí nadmístního významu, která by měla významné negativní vlivy přesahující
hranice obce. Jelikož taková úvaha ve stanovisku žalovaného chyběla, nemohl ji krajský soud
podrobit soudnímu přezkumu, jehož účelem není nahrazovat odborné uvážení správního orgánu.
Námitka stěžovatelky, že se krajský soud neřídil závazným právním názorem Nejvyššího
správního soudu a že jeho rozsudek je nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů, je proto
nedůvodná.
[16] Rovněž další námitka stěžovatelky, podle níž krajský soud nesprávně posoudil to, čeho se
žalobou domáhala (ve vztahu k návrhu, kterým požadovala zakázat žalovanému opakování
zásahu spočívajícího v dalším uplatňování požadavku, aby byly z návrhu územního plánu
vyloučeny konkrétní plochy VVE), je nedůvodná. V této souvislosti je opět podstatná skutečnost,
že krajský soud určil, že stanovisko žalovaného bylo nezákonné, a to z důvodu nedostatečného
odůvodnění. Stěžovatelkou napadený výrok II. rozsudku krajského soudu totiž souvisí
s výrokem I., který stěžovatelka svou kasační stížností nenapadla. O zákazu pokračovat v zásahu,
tak jak jej formulovala stěžovatelka v petitu své žaloby, by bylo možno uvažovat pouze za situace,
že by krajský soud shledal nezákonnost stanoviska z věcných důvodů, což se v nyní
posuzovaném případě, jak bylo již výše uvedeno, nestalo. Jak vyplývá z §50 odst. 7 a §43 odst. 1
věty třetí stavebního zákona, žalovaný jako nadřízený orgán územního plánování v procesu
pořizování územního plánu obce má bezpochyby pravomoc předmětné stanovisko vydat
a případně vyloučit z územního plánu obce záležitosti nadmístního významu z důvodu
významných negativních vlivů přesahujících hranice obce. Žalovanému nelze tedy a priori obecně
zakázat, aby vydal další stanovisko (řádně odůvodněné) k návrhu územního plánu stěžovatelky,
pokud bude v souladu s příslušnými ustanoveními stavebního zákona a pokud budou pro jeho
vydání shledány podmínky. Krajský soud proto nepochybil, pokud zamítl žalobu stěžovatelky
v rozsahu návrhu, aby bylo žalovanému zakázáno „opakovat zásah do práv žalobce, spočívající
v dalším uplatňování požadavku, aby byly z návrhu územního plánu obce Nová Ves v Horách
vyloučeny plochy (posice) 7 až 8 KAA-inženýři, s. r. o., 9 až 11 EE a. s. – VE1 až VE3, 12 až 15
VTE Bratrská s.r.o. – NVE 1 až 4 a posice 18 WIND TECH a. s. pro výrobu energie (větrné
elektrárny)“. Pro úplnost lze dále uvést, že soudní řád správní nepočítá s ochranou před aktuálně
neexistujícími zásahy, tj. zejména před zásahy, které mohou teprve v budoucnosti nastat, nejde-li
o hrozbu opakování již učiněného zásahu (viz rozsudek ze dne 17. 3. 2005,
č. j. 2 Aps 1/2005 - 65, publ. pod č. 603/2005 Sb. NSS).
[17] K námitce stěžovatelky, že krajský soud měl připustit změnu petitu ve vztahu
k opakovanému stanovisku a měl se jím zabývat, Nejvyšší správní soud podotýká, že usnesení
krajského soudu ze dne 9. 1. 2019, č. j. 15 A 141/2016 - 185, jímž nebyla mimo jiné připuštěna
změna petitu žaloby na ochranu před nezákonným zásahem ve znění „Žalovanému se ukládá,
aby opakované negativní stanovisko Krajského úřadu Ústeckého kraje ze dne 18. 6. 2018,
č. j. 542/UPS/2015, zrušil, a to do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku. Eventuálně, pokud by
v mezidobí došlo ke zrušení stanoviska Krajského úřadu Ústeckého kraje ze dne 18. 6. 2018,
č. j. 542/UPS/2015, se určuje, že stanovisko Krajského úřadu Ústeckého kraje ze dne 18. 6. 2018,
č. j. 542/UPS/2015, bylo vůči žalobci nezákonné.“ nebylo vydáno na základě §43 odst. 1 stavebního
zákona. Důvodem jeho vydání byla skutečnost, že stěžovatelka neodstranila nedostatky návrhu
územního plánu, které jí byly vytčeny v negativním stanovisku žalovaného ze dne 23. 12. 2015
(JID 170190/2015/KÚÚK). Toto negativní stanovisko přitom nebylo zrušeno ani vypořádáno
způsobem předpokládaným v §50 odst. 8 stavebního zákona. Nelze tedy souhlasit
se stěžovatelkou, že opakované stanovisko má přímou souvislost s předchozím stanoviskem
(ze dne 24. 6. 2016) a je tak projevem opakování nezákonného zásahu, jehož zákazu
se stěžovatelka domáhala.
[18] S poukazem na shora uvedené důvody Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost jako
nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[19] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle §60 odst. 1 věty první
s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatelka nebyla v řízení o kasační stížnosti úspěšná, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože mu v řízení
o kasační stížnosti nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. září 2020
Mgr. David Hipšr
předseda senátu