ECLI:CZ:NSS:2020:7.AS.538.2018:37
sp. zn. 7 As 538/2018 - 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců
JUDr. Tomáše Foltase a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci žalobce: a) Obec Modletice,
se sídlem Modletice 6, Říčany u Prahy, b) Sdružení občanů SOKP proti hluku z dopravy,
se sídlem Mladíkov 406, Jesenice, c) D. Z., všichni zastoupeni JUDr. Petrou Humlíčkovou,
Ph.D., advokátkou se sídlem Panská 895/6, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo dopravy,
se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, Praha 1, za účasti: a) Zařízení služeb
pro ministerstvo vnitra, se sídlem Přípotoční 3000, Praha 10, b) Ředitelství silnic a dálnic,
se sídlem Na Pankráci 546/56, Praha 4, zast. JUDr. Janem Marečkem, advokátem se sídlem
Na Švihance 1476/1, Praha 2, v řízení o kasační stížnosti žalobců a) a b) proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 9. 11. 2018, č. j. 11 A 155/2017 - 118,
takto:
I. Kasační stížnost žalobce a) se zamí t á .
II. Řízení o kasační stížnosti žalobce b) se zas t av u je .
III. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
IV. Osoby zúčastněné na řízení ne m a jí právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutím žalovaného ze dne 19. 6. 2017, č. j. 761/2016-910-IPK/9 nařídil žalovaný
jako speciální stavební úřad ve věcech dálnic zkušební provoz stavby „ D0 stavba 512
D1-Jesenice-Vestec“ v rozsahu stavebních objektů, které v rozhodnutí specifikoval v trvání
nejdéle do 31. 12. 2018. Jde o úsek č. 512 silničního okruhu kolem Prahy (dále též SOKP 512“).
Současně stavebníku (Ředitelství silnic a dálnic) uložil, aby zajistil co nejdřívější splnění
požadavků Krajské hygienické stanice Středočeského kraje pro vydání souhlasného závazného
stanoviska ke kolaudaci stavby, vyplývající ze závazného stanoviska ze dne 7. 6. 2017 č. j. KHSSC
67440/2017 a následně podal bez zbytečného odkladu novou žádost o kolaudační souhlas.
Stavebníku rovněž uložil povinnost přijmout taková technická a organizační opatření, aby nebyla
ohrožena bezpečnost a plynulost dopravy. Rovněž měl zajistit dodržování hlukových limitů
po dobu zkušebního provozu.
II.
[2] Žalobci podali proti rozhodnutí žalovaného žalobu k Městskému soudu v Praze (dále jen
„městský soud“), který ji zamítl rozsudkem ze dne 9. 11. 2018, č. j. 11 A 155/2017 - 118. Nejprve
uzavřel o existenci aktivní žalobní legitimace u všech žalobců. Rovněž připustil žalobou napadené
rozhodnutí k soudnímu přezkumu poukazem na to, že řádný opravný prostředek neměli žalobci
k dispozici. Městský soud považoval povolení zkušebního provozu za důvodné, protože měly být
realizovány protihlukové stěny, včetně vyhodnocení jejich účinků, které měly zmírnit stávající
hlukové imise. To mělo přispět ke zjištění, zda bude provoz komunikace bezpečný
a akceptovatelný pro stavby k bydlení v blízkosti komunikace. To, že protihluková opatření
nebyla provedena a že má docházet k překračování hlukových limitů, není pro posouzení
zákonnosti rozhodnutí podle názoru městského soudu významné. Soud nepřisvědčil ani žalobní
námitce, že před povolením zkušebního provozu bylo třikrát povoleno předčasné užívání stavby
a byl tak porušen účel povolení zkušebního provozu a žalovaný měl téměř tři roky na ověření
funkčnosti stavby. Městský soud zdůraznil, že předčasné užívání stavby a zkušební provoz jsou
rozdílné právní instituty. Nepřisvědčil rovněž žalobní námitce poukazující na rozpory v měření
a vyhodnocení hlukového zatížení s tím, že jediným účastníkem řízení byl stavebník, jemuž bylo
k jeho žádosti vyhověno, a proto nelze považovat za porušení právních předpisů,
že v odůvodnění rozhodnutí nebyly zhodnoceny námitky žalobců vznesené ve správním řízení.
[3] Poukaz na narušení rozvoje obce se podle městského soudu míjel s předmětem řízení,
spíše by měl místo v řízení o umístění stavby či v řízení o vydání kolaudačního rozhodnutí.
Žalovaný začlenil do odůvodnění povolení zkušebního provozu podmínky vyplývající
z nesouhlasného stanoviska krajské hygienické stanice. Argumentace umisťováním ploch
pro relaxaci a oddych do blízkosti zdrojů hluku podle platného územního plánu se míjí
s předmětem řízení. Vymezení ploch pro komerční areály při silnici II/101 vyvolalo zvýšený
provoz nákladní dopravy, avšak další opatření SOKP 512 nemají vliv na hlukovou situaci v místě
samém, což bylo doloženo Souhrnnou zprávou o měření hluku ve venkovním chráněném
prostoru staveb z prosince 2016. Podle této zprávy nedochází kromě dvou míst k překračování
nočních ani denních limitů. V prvním případě dochází k překročení nočního limitu hluku, avšak
nikoli z SOKP 512, ale ze silnice II/603. Druhé místo je stavbou pro rodinnou rekreaci a nařízení
vlády č. 272/2011 Sb., které stanoví limitní hodnoty pro hluk v chráněném prostoru vnitřních
staveb, se na něj nevztahuje. S ohledem na výsledky měření neměl žalovaný důvod nepovolit
zkušební provoz. Rovněž požadavek třetí žalobkyně na snížení rychlosti soud shledal
nedůvodným, neboť její nemovitost se nachází až za silnicí II/101. Pokud žalobci napadali zjevně
nedostatečné podmínky pro povolení zkušebního provozu a argumentovali problematikou lhůty
pro dokončení protihlukových stěn, nebyla tato otázka předmětem napadeného rozhodnutí.
Nedošlo tak k porušení §3 správního řádu.
[4] Městský soud rovněž zdůraznil, že všechna závazná stanoviska byla vydána
ke kolaudačnímu řízení předmětné stavby. Byla souhlasná, s výjimkou zmíněného stanoviska
krajské hygienické stanice, v důsledku kterého nemohl být vydán kolaudační souhlas. Právě
požadavky hygienické stanice se staly důvodem pro opakované nařízení zkušebního provozu.
Žalovaný tak měl ostatní podklady k dispozici a soud neshledal důvod, aby žalovaného v řízení
o povolení zkušebního provozu znovu zavázal k jejich opatření. K námitce o rozporu
napadeného rozhodnutí s účelem zkušebního provozu městský soud konstatoval, že hlukové
limity jsou prokazatelně dodržovány. Jestliže hygienická stanice vznesla požadavek na další
vyhodnocování zkušebního provozu, nezbylo, než tomuto požadavku vyhovět. Z obdobných
důvodů neobstojí ani námitky o neplnění podmínek stanoviska EIA, protože žalobou napadené
rozhodnutí vychází z aktuálního stavu, kdy jsou již hlukové limity prokazatelně plněny a hluk
není nadměrný.
III.
[5] Proti rozsudku městského soudu podali žalobci a) a b) v zákonné lhůtě kasační stížnost
z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. b) a d) s. ř. s. Žalobce b) k výzvě soudu neuhradil
soudní poplatek z podané kasační stížnosti a rovněž blanketní kasační stížnost nedoplnil ve lhůtě
stanovené v usnesení č. j. 7 As 538/2018 - 17. Nejvyšší správní soudu proto řízení o kasační
stížnosti ve vztahu ke stěžovateli b) zastavil s odkazem na §9 odst. 1 zákona č. 549/1991 Sb.,
o soudních poplatcích. Výrok o nákladech řízení má ve vztahu k žalobci b) oporu v §60 odst. 3
s. ř. s., podle kterého nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení, bylo-li řízení
zastaveno.
[6] Žalobce a) (dále též „stěžovatel“) namítl, že rozhodnutí o zkušebním provozu
neodpovídá žádosti. Stavebník totiž o povolení zkušebního provozu vůbec nepožádal.
Dne 21. 12. 2016 požádal o vydání kolaudačního souhlasu a žádnou další žádost již nepodal.
Žalovaný tak překročil svoji pravomoc, pokud zahájil řízení a rozhodl v jiné věci, než žádal
stavebník. Krajská hygienická stanice rovněž žádnou žádost o zkušební provoz nepodala,
ani zkušební provoz nenařídila. Pouze vydala negativní stanovisko ke kolaudaci stavby,
kde zkušební provoz zmiňuje pouze v odůvodnění.
[7] Stěžovatel rovněž nesouhlasil s vypořádáním žalobního bodu k §3 správního řádu.
Nebylo správné zdůrazňovat, že stěžovatel nebyl účastníkem řízení o nařízení zkušebního
provozu, a proto nebylo třeba vypořádat v odůvodnění jeho námitky týkající se rozporů měření
a vyhodnocení hlukového zatížení. Žalovaný měl tím spíše vycházet z okolností, které mu byly
známy z rozhodovací činnosti (např. z podnětu a přípisů stěžovatele). Ustanovení §3 totiž
upravuje zásadu materiální pravdy. Rovněž nesouhlasil s hodnocením hlukového měření jako
„pouze orientačního“. Tato hluková opatření jsou totiž konečná a závazná a na jejich základě
se např. určila dodatečná hluková opatření ve velmi omezeném rozsahu.
[8] Podle stěžovatele mělo odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí obsahovat alespoň
pasáž zabývající se posouzením proporcionality mezi zájmem stavebníka na povolení zkušebního
provozu a zásahem do ústavních práv stěžovatele. Neobstojí proto názor městského soudu,
že odůvodnění je sice stručné, ale dostatečné.
[9] Stěžovatel namítl, že byla nesprávně posouzena otázka, zda lze ke kolaudaci použít
závazná stanoviska pro zkušební provoz (pzn. NSS: stěžovatel asi mínil argumentovat opačně,
tedy zda lze pro vydání rozhodnutí o zkušebním provozu použít závazná stanoviska
pro kolaudační řízení). V žalobě totiž tvrdil, že stavebník doložil pouze závazná stanoviska
vydaná k předmětu žádosti, tj. ke kolaudaci a nikoli k předmětu napadeného rozhodnutí,
tj. ke zkušebnímu provozu. Městský soud se rovněž nevypořádal s jejich námitkou o chybějícím
odůvodnění závazných stanovisek.
[10] Stěžovatel setrval na tvrzení o nezákonnosti žalobou napadeného rozhodnutí v důsledku
neplnění podmínek stanoviska EIA a stavebního povolení. V žalobě poukazoval na nesplnění
podmínek stanovených ve stavebním povolení, konkrétně na podmínku o zajištění důsledné
kontroly dodržování rychlosti kamerami pro všechna vozidla. Kontrola dodržování rychlosti
nebyla na SOPK 512 dosud realizována. Podmínky závěru vyhodnocení změn projektu
se nevztahují pouze k překročeným hlukovým limitům (např. podmínka požadující každoroční
monitorování hluku právě za účelem ověření dodržování limitů). Městský soud tak nesprávně
posuzuje právní otázku, pokud tvrdí, že v současné době již k překračování hlukových limitů
nedochází a že poukaz na nedodržení podmínek stavebního povolení je účelový, neboť
se odvolává na neaktuální údaje a dokumenty.
[11] Podle stěžovatele městský soud rovněž nedostatečně posoudil, zda byly dostatečně
stanoveny podmínky zkušebního provozu. Podmínky však byly naopak vyloučeny z přezkumu,
protože nebyly dle názoru městského soudu předmětem rozhodnutí o zkušebním provozu.
Rozhodnutí uvádí, že stavebník zajistí, aby byl co nejdříve splněn požadavek dostavby
protihlukové stěny. Tato protihluková stěna byla dokončena pouze v mobilní formě
a až v listopadu 2018, tj. pouhý měsíc před koncem zkušebního provozu a v situaci,
kdy stavebník nedobudoval potřebná protihluková opatření za 8 let provozu stavby.
[12] Stěžovatel již v žalobě upozorňoval, že SOKP 512 byl nejprve 3 roky v režimu
předčasného užívání a poté 4 roky v režimu zkušebního provozu. Uvedená doba musí být
dostatečná pro ověření funkčnosti a vlastností provedené stavby. Městský soud uvedl, že jediným
důvodem potřeby vydat rozhodnutí o povolení zkušebního provozu byly podmínky
v nesouhlasném stanovisku hygienické stanice. Pokud tato vznesla požadavek dalšího
vyhodnocování zkušebního provozu, nezbylo, než tomuto požadavku vyhovět a nebylo možno
postupovat jinak, než cestou zkušebního provozu. Městský soud tak podle stěžovatele nesprávně
posuzuje právní otázky, neboť povolení zkušebního provozu považuje za zcela automatické
a opomíjí, že zkušební provoz mohl být prodloužen na kratší dobu nebo za přísněji stanovených
podmínek, které by nutily stavebníka k realizaci protihlukových stěn dříve.
IV.
[13] Žalovaný navrhl zamítnutí kasační stížnosti. Zdůraznil, že rozhodnutí o nařízení
zkušebního provozu vydal na základě požadavku dotčeného orgánu – krajské hygienické stanice
ze dne 7. 6. 2017. Proto se stěžovatel mýlí, pokud tvrdí, že napadené rozhodnutí neodpovídá
žádosti o vydání kolaudačního souhlasu. Stavebník podal žádost o vydání kolaudačního souhlasu
a předložil důkazy, že stávajícím provozem SOKP 512 nejsou překračovány hygienické limity
hluku. Při závěrečné kontrolní prohlídce konané dne 19. 1. 2017 nebyly zjištěny nedostatky,
které by bránily kolaudaci stavby. Krajská hygienická stanice, která se jednání nezúčastnila, vydala
dne 7. 6. 2017 nesouhlasné závazné stanovisko s vydáním kolaudačního souhlasu
s odůvodněním, že jí nepostačuje vyhodnocení hlučnosti ze stávajícího provozu a požaduje
prokázání účinnosti všech protihlukových opatření pro provoz po zprovoznění staveb
D3 a SOKP 511 (spojnice D1 a D11), tzn. po realizaci těchto staveb v budoucnosti. Podle
žalovaného stávající provoz SOKP 512 jednoznačně a prokazatelně nepřekračuje limity hluku.
Hygienická stanice požadovala, aby byla realizována všechna protihluková opatření na stavbě
SOKP 512 již nyní, aby se tak předešlo v budoucnu při zprovoznění uvedených staveb
případným dalším požadavkům na protihluková opatření. Zbývající protihluková stěna
PHS 04 SO 768, jejíž neprovedení však nemá vliv na dodržení hygienických limitů hluku,
byla provedena v roce 2018, prodleva nastala z objektivních důvodů, o kterých byli starostové
a veřejnost informování na pravidelných setkáních. Ostatní protihlukové stěny byly postaveny
na jaře 2016. K žádosti o vydání kolaudačního souhlasu byla připojena veškerá kladná závazná
stanoviska dotčených orgánů, vyjma závazného stanoviska krajské hygienické stanice.
[14] Žalovaný se neztotožnil ani s námitkou o porušení §3 správního řádu. Stěžovatel podle
jeho názoru desinterpretuje odůvodnění rozsudku městského soudu. Neodpovídá realitě,
že by protihluková opatření byla prováděna na základě orientačního měření, protože byla
realizována na základě hlukové studie společnosti PUDIS a. s. z roku 2012.
[15] Neodpovídá skutečnosti ani tvrzení, že nebyla realizována žádná dodatečná protihluková
opatření. Naopak na základě požadovaného monitoringu byla doporučení na změny projektu
plněna. Ministerstvo životního prostředí vydalo dne 16. 11. 2015 „závěry vyhodnocení změn
projektu“, z nichž plyne, že všechny stanovené podmínky a požadavky byly splněny a byla
stanovena další zmírňující opatření k zajištění ochrany před hlukem. Na základě usnesení vlády
ze dne 15. 8. 2018 jsou preventivně pro případ překročení hlukových limitů připravována
nadstandardní protihluková opatření.
[16] Rovněž naplnění účelu zkušebního provozu je v tomto případě podle žalovaného
nesporné. Žalovaný poukázal na odůvodnění městského soudu, konkrétně na argument,
že jestliže hygienická stanice nadále požadovala další vyhodnocení zkušebního provozu, nezbylo,
než jejímu požadavku vyhovět.
[17] Ke kasační stížnosti podala vyjádření rovněž osoba zúčastněná na řízení b), které se zcela
shoduje s argumentací žalovaného.
V.
[18] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost stěžovatele v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by
musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[19] Kasační stížnost není důvodná.
[20] Nejprve je třeba připomenout, že správní soudnictví je ovládáno zásadou dispoziční
a koncentrační; je to žalobce, kdo vymezuje hranice soudního přezkumu. Není na místě, aby soud
za žalobce spekulativně domýšlel další argumenty či vybíral z reality skutečnosti, které žalobu
podporují (rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010,
č. j. 4 As 3/2008 - 78, č. 2162/2011 Sb. NSS). Tyto úvahy platí bezesporu i pro formulaci kasační
stížnosti (srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2019
č. j. 6 As 137/2019 - 55). Obsah, rozsah a kvalita kasační stížnosti tedy předurčují obsah, rozsah
a kvalitu následného přezkumu ze strany Nejvyššího správního soudu (například rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2019 č. j. 4 Azs 123/2019 - 42, ze dne 15. 2. 2012,
č. j. 1 Afs 57/2011 - 95, či ze dne 22. 4. 2014, č. j. 2 Ads 21/2014 - 20).
[21] Žalobci podali žalobu proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Tento postup
je však plně v souladu s konstantní judikaturou Nejvyššího správního soudu týkající se soudního
přezkumu rozhodnutí o zkušebním provozu (srov. rozsudek ze dne 18. 4. 2014,
č. j. 4 As 157/2013 - 33, publ. pod č. 3060/2014 Sb. NSS, dostupný na www.nssoud.cz), podle
které k podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu může být oprávněna i osoba, která
nebyla účastníkem správního řízení a neměla právo podat odvolání; v takovém případě nelze
přípustnost žaloby podáním odvolání podmiňovat.
[22] Povolení zkušebního provozu v této věci časově předcházelo rozhodnutí Magistrátu
hl. m. Prahy ze dne 27. 6. 2013, č. j. MHMP 333704/2013/ODA-01/Za o povolení zkušebního
provozu pro období od 1. 7. 2013 do 31. 12. 2015, které bylo spolu s navazujícím rozsudkem
Městského soudu v Praze ze dne 8. 12. 2015, č. j. 6 A 162/2013 - 102 zrušeno rozsudkem
Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2016, č. j. 4 As 17/2016 - 44. Poté, co byl zkušební
provoz dále prodloužen nejprve do 30. 6. 2016, bylo následné rozhodnutí ze dne 26. 8. 2016,
č. j. MHMP 1457916/2016 o dalším prodloužení zkušebního provozu pro období od 29. 8. 2016
do 30. 6. 2017 rovněž podrobeno soudnímu přezkumu (rozsudek městského soudu ze dne
14. 12. 2018, č. j. 3 A 200/2016 - 138) a Nejvyšší správní soud rozhoduje o kasační stížnosti
v uvedené věci v řízení vedeném pod sp. zn. 7 As 65/2019.
[23] Při úvaze, zda v pořadí další rozhodnutí o povolení zkušebního provozu z hlediska jeho
zákonnosti obstojí, přihlédl Nejvyšší správní soud nejen k tomu, co dosud správní soudy
správnímu orgánu uložily, ale i k tomu, nakolik se v mezidobí změnily faktické poměry. Soustředil
se též na to, co konkrétně žalobci a posléze stěžovatel žalovanému v této věci vytýkali. Byl si
vědom, že je stavební úřad povinen při povolování zkušebního provozu posoudit nejen
podmínky stanovené v §124 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním
řádu (dále jen „stavební zákon“), ale i obecné podmínky pro uvádění staveb do provozu dle §119
odst. 2 stavebního zákona (rozsudek NSS sp. zn. 4 As 17/2016), jakož i toho, že primárním
účelem zkušebního provozu není odstraňovat existující vady nebo nedodělky stavby v průběhu
jeho trvání, ale ověřit, zda je realizace stavby v souladu s projektovou dokumentací a odstranit
případné závady (rozsudek NSS sp. zn. 2 As 37/2015).
[24] Zde je nutno poukázat na skutkové odlišnosti od výše zmíněného případu, kterým se
Nejvyšší správní soud zabýval ve věci vedené pod sp. zn. 4 As 17/2016, a který se týkal
předchozího zkušebního provozu téže stavby. Na rozdíl od nyní projednávané věci byl zkušební
provoz nařízen na žádost stavebníka, a nikoli z popudu jednoho z dotčených orgánů státní
správy. Žadatel nařízení zkušebního provozu odůvodňoval tím, že na některých místech
docházelo k překračování hlukových limitů. Tak tomu nyní nebylo. Před nařízením zkušebního
provozu byly k dispozici výsledky měření, podle kterých již k překračování hlukových limitů
nedochází. Účelem nyní přezkoumávaného zkušebního provozu bylo zajistit ještě v režimu
zkušebního provozu dostavbu protihlukové stěny č. 768 a zajistit, že hlukové limity budou
dodržovány i při budoucím uvažovaném provozu. To je zásadní skutková odlišnost proti dříve
projednávané věci, kde teprve v rámci zkušebního provozu bylo stavebníku uloženo realizovat
protihluková opatření - protihlukové stěny. To shledal zdejší soud nepřípustně neurčitým
v konfrontaci s právem účastníků řízení na příznivé životní prostředí, bez příslušné garance,
že k realizaci těchto opatření v budoucnu skutečně dojde. Naproti tomu v nyní projednávané věci
již byla protihluková opatření realizována. Bylo třeba jednu z protihlukových stěn dokončit,
s poukazem na konkrétní specifické důvody, proč se tak dosud nestalo. Rovněž bylo nutné ještě
před kolaudací stavby ověřit, že je zvolené řešení dostatečné. Konkrétní důvody pro nařízení
zkušebního provozu tedy byly podstatně odlišné. S poukazem na změnu faktických poměrů
proto obstojí odlišný závěr o důvodnosti kasačních stížností v obou projednávaných věcech,
byť se týkají zkušebního provozu téhož úseku projednávané stavby.
[25] Rozpor pak nelze shledat ani s rozsudkem zdejšího soudu sp. zn. 7 As 65/2019, který se
týkal časově předcházejícího zkušebního provozu téže stavby. Nejvyšší správní soud totiž
v uvedené věci vyslovil výhrady k odůvodnění rozsudku městského soudu, který zrušil pro jeho
nepřezkoumatelnost. Tuto vadu v nyní projednávané věci neshledal, dílem pro změnu faktických
poměrů, jakož i s ohledem na uplatněné žalobní body a následné kasační námitky.
[26] Nesouladným není rozhodnutí o kasační stížnosti rovněž s rozsudkem Nejvyššího
správního soudu ve věci sp. zn. 7 As 308/2018, byť se v uvedené věci nejednalo o nařízení
zkušebního provozu, ale o žádost o vydání časově omezeného povolení k provozu komunikace,
adresované krajské hygienické stanici. Bylo totiž k posouzení, zda má tam uvedená výchozí úvaha
o splnění podmínek pro povolení nadlimitního zatížení hlukem z hlediska ochrany veřejného
zdraví místo i tehdy, pokud je vydávána opakovaně a bez bližšího časového určení
na neomezenou dobu. Jak již bylo uvedeno, nyní již byla situace odlišná a k překračování
hlukových limitů již v souvislosti a tímto „prodloužením“ zkušebního provozu nedocházelo
a jakkoli je obecně nepřípustné, pokud zkušební provoz trvá déle než nezbytně nutnou dobu,
nebylo možné jeho opětovné nařízení jen z tohoto důvodu hodnotit jako protiprávní.
[27] Nadále platí, že nařízení zkušebního provozu nemůže být prostředkem, jak právně zajistit
či legalizovat faktické užívání stavby za situace, kdy ani z podmínek pro jeho nařízení není zřejmý
konkrétní sled a harmonogram opatření, mající vést ke splnění podmínek pro následné vydání
kolaudačního souhlasu. Podstatné rovněž je, jak fakticky probíhá plnění předem ve stavebním
povolení či v podmínkách předchozího zkušebního provozu stanovených opatření,
resp. zda se se zřetelem ke všem okolnostem případně jeví, že jde ve skutečnosti o účelový
postup s cílem oddálit existenci protiprávního stavu v podobě užívání dosud nezkolaudované
stavby. To však v souzené věci nebylo zjištěno.
[28] Nelze opomíjet smysl a účel institutu zkušebního provozu, od kterého se odvíjí
i možnosti jeho praktického využití. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 24. 7. 2015,
č. j. 2 As 37/2015 - 46, publ. pod č. 3322/2016 Sb. NSS, připomněl, že „[ú]čelem zkušebního provozu
podle §124 stavebního zákon není ověřit projevy každé vlastnosti stavby v praxi, ale v zásadě posoudit hlavní
vlastnosti a negativní důsledky určitého technologického zařízení, které je součástí stavby.“ Právě ve vazbě
na konkrétní účel je proto třeba posoudit, zda jeho nařízením nedochází k obcházení
stanovených a dosud nesplněných požadavků na užívání stavby. Přitom hraje nepochybně roli,
jak byly ve stavebním řízení tyto požadavky definovány a realizovány, resp. jaký by měl být
konkrétní výsledný efekt těchto požadavků v reálném provozu. Jestliže je třeba při provozu
stavby zajistit dodržování hlukových limitů a nařízená protihluková opatření tomu mají podstatně
napomoci, pak je třeba funkčnost těchto opatření rovněž prověřit. Při přezkumu zákonnosti
nařízení zkušebního provozu je proto třeba vycházet z konkrétních okolností případu a posoudit,
nakolik byla předem stanovená opatření realizována, proč tomu tak případně v celém rozsahu
dosud není a jaká mají dosud učiněná opatření reálný efekt. Nejvyšší správní soud není názoru,
že by dobudování poslední protihlukové stěny bylo odstraňováním dosavadních nedostatků
stavby „za pochodu“, v průběhu jejího užívání. Smyslem protihlukových opatření totiž není jejich
existence sama o sobě, ale požadavek na dodržování limitů hluku stanovený právními předpisy.
[29] Stěžovatel namítl, že krajská hygienická stanice nepodala žádnou žádost o zkušební
provoz ani zkušební provoz nenařídila. Tato námitka není důvodná. Podle §124 odst. 1 věta
druhá stavebního zákona povolí zkušební provoz stavební úřad na odůvodněnou žádost
stavebníka nebo [ji] nařídí na základě požadavku dotčeného orgánu nebo v jiném odůvodněném
případě. Již z prostého textu právní normy je nepochybné, že je to stavební úřad, nikoli dotčený
orgán, kdo povoluje zkušební provoz. Míjí se tedy s obsahem právní normy výtka stěžovatele,
že krajská hygienická stanice zkušební provoz nenařídila. Není rovněž pochyb, že se v souzené
věci nejednalo o případ, kdy by byl zkušební provoz povolen na odůvodněnou žádost stavebníka,
jakkoli ze správního spisu v souběžně projednávané věci sp. zn. 7 As 65/2019 vyplývá,
že stavebník při ústním jednání dne 5. 8. 2018 (tedy až v průběhu nyní přezkoumávaného
zkušebního provozu) požadoval povolení zkušebního provozu až do 31. 12. 2018, tedy po celé
období, pro které byl nařízen. Stejně tak nešlo o nařízení zkušebního provozu v jiném
odůvodněném případě. Stavební zákon v případě, že požadavek na nařízení zkušebního provozu
vychází od dotčeného orgánu, nepředpokládá (a ani předpokládat nemůže) odůvodněnou žádost
tohoto orgánu, o které by musel stavební úřad rozhodnout, ale vyjádření stanoviska dotčeného
orgánu formou požadavku na nařízení zkušebního provozu. Proto nebylo namístě uvažovat,
zda nařízení zkušebního provozu odpovídá podané žádosti či nikoli. Takový požadavek musí být
ze správního spisu bezpochyby zřetelný, což se v souzené věci stalo. Stěžovatel v kasační stížnosti
sám cituje pasáž odůvodnění nesouhlasného stanoviska krajské hygienické stanice ze dne
7. 6. 2017, opomíjí však specifikovaným požadavkům krajské hygienické stanice předsadit,
že vyhodnocení těchto požadavků požaduje dotčený orgán doložit „v rámci zkušebního provozu“,
s tím, že dosud nelze souhlasit s uvedením SOKP 512 do trvalého provozu. Není tedy pochyb,
že požadavek dotčeného orgánu na nařízení zkušebního provozu byl dostatečně určitě vyjádřen.
[30] Nedůvodnou je rovněž kasační námitka o porušení §3 správního řádu. Ačkoli stěžovatel
v souvislosti s porušením tohoto ustanovení předkládá citaci části rozsudku městského soudu,
se kterou následně velmi obecně polemizuje, podstatná část této „citace“ se v kasační stížností
napadeném rozsudku vůbec nenachází. Oporu v odůvodnění napadeného rozsudku mají pouze
první dvě věty, část uvozená spojením „v daném případě“ již v odůvodnění chybí. Zcela mimoběžná
je proto kasační argumentace polemizující s hodnocením hlukového měření jako orientačního
a nikoli finálního, protože polemizuje s něčím, co v rozsudku městského soudu není uvedeno.
Lze pouze podotknout, že obdobná část odůvodnění se nacházela v rozsudku městského soudu
ze dne 30. 12. 2015, č. j. 6 A 162/2013 - 102, který se vztahuje k předchozímu období trvání
zkušebního provozu, v nyní přezkoumávaném rozsudku již není obsažena.
[31] Jako velmi obecný a na samé hranici přípustnosti hodnotí Nejvyšší správní soud poukaz
stěžovatele na porušení zásady proporcionality v souvislosti s tvrzeným porušením §3 správního
řádu. V podané žalobě totiž v úvodu str. 20 pouze zcela obecně konstatoval základní zásady
činnosti správních orgánů a mezi nimi i zásadu proporcionality, avšak bez rozpracování úvahy,
proč případně bylo nařízení - prodloužení zkušebního provozu a poukazem na konkrétní
skutkové okolnosti v rozporu s touto zásadou. Následně zcela obecně uvedl, že poukazoval
na „řadu rozporů v měření a vyhodnocení hlukového zatížení“, s tím, že se těmito rozpory
správní orgán blíže nezabýval. Zde však již tato žalobní námitka nemířila k tvrzenému
nerespektování zásady proporcionality, ale k požadavku na zjištění skutkového stavu, o němž
nejsou důvodné pochybnosti.
[32] V kasační stížnosti stěžovatel stejně stroze a obecně uvádí, že odůvodnění žalobou
napadeného rozhodnutí mělo posoudit zájem stavebníka na povolení zkušebního provozu
a zásah do jeho ústavně chráněných práv. Míře obecnosti uplatněné kasační námitky musí
odpovídat míra obecnosti jejího vypořádání. Z kasační argumentace je zřetelné, že stěžovatel
připisuje aktivitu směrem k nařízení zkušebního provozu v rozhodném období stavebníkovi.
Zkušební provoz však byl nařízen na základě požadavků krajské hygienické stanice
na pokračování zkušebního provozu do doby dostavby protihlukových opatření (SO 768) s tím,
že musí být prokázáno splnění hlukových limitů nejen v aktuálním čase, ale rovněž s výhledem
do budoucna. Tomu odpovídá třetí podmínka nařízení zkušebního provozu, která stavebníku
uložila zajistit, aby i nadále byly v průběhu zkušebního provozu dodrženy hlukové limity dané
platnými právními předpisy v denní i noční době. Právě požadavek na dodržování hlukových
limitů stanovených právními předpisy, tedy požadavek mířící k ochraně stěžovatelem blíže
nespecifikovaných ústavně chráněných práv, byl důvodem, proč byl zkušební provoz povolen
a tento požadavek byl v rozhodnutí rovněž dostatečně zřetelně vyjádřen.
[33] Nedůvodnou je rovněž kasační námitka týkající se (chybějících) závazných stanovisek
a rozsahu jejich odůvodnění. Stěžovatel tvrdí, že nebyla správně posouzena otázka,
zda lze ke kolaudaci použít závazná stanoviska pro zkušební provoz. Tato námitka nemůže být
důvodná již proto, že předmětem řízení nebylo řízení o vydání kolaudačního souhlasu. Je proto
nadbytečné uvažovat, jaký by případně měla vliv na kolaudační řízení závazná stanoviska vydaná
pro účely zkušebního provozu. Pokud byla tato námitka míněna opačně, nelze jí ani v takovém
případě přiznat důvodnost. Ani v podané žalobě totiž nejsou uvedeny konkrétní okolnosti,
ze kterých stěžovatel dovozuje nevyužitelnost závazných stanovisek pro nařízení zkušebního
provozu. Omezuje se pouze na tvrzení, že byly dotčené orgány nesprávně ovlivněny
předpokladem, že stavba splňuje všechny požadavky a může být zkolaudována. Při absenci
podrobnějších úvah nezbývá než konstatovat, že stěžovatel zaměňuje příčinu a následek. Dotčené
orgány nemohou svá stanoviska vydávat za zohlednění hypotetického předpokladu o vadnosti
či bezvadnosti předmětné stavby. V řízení chrání zájmy podle zvláštních právních předpisů
(§4 odst. 2 stavebního zákona). Není zřejmé, zda a co jim případně mohlo bránit zohlednit
okolnost dostavby poslední protihlukové stěny do vlastního stanoviska v kolaudačním řízení.
Z ničeho proto nevyplývá, že by souhlasná stanoviska dotčených orgánů vydaná v žádosti
o kolaudační souhlas, nemohla být podkladem pro předchozí nařízení zkušebního provozu.
Je třeba znovu zopakovat, že k novému nařízení zkušebního provozu došlo výhradně z důvodu
nesouhlasného stanoviska jednoho z dotčených orgánů pro udělení kolaudačního souhlasu.
[34] Bez argumentační opory tedy zůstává kasační tvrzení, že ostatní dotčené orgány byly
při vydání závazných stanovisek „zásadně ovlivněny předpokladem“, že stavba již splňuje
všechny požadavky a může být zkolaudována. Ustanovení §119 odst. 2 stavebního zákona
stanovilo, že stavební úřad při uvádění stavby do užívání mimo jiné zkoumá, zda stavba byla
provedena v souladu se stanovisky nebo závaznými stanovisky, popřípadě rozhodnutími
dotčených orgánů, byla-li vydána podle zvláštních právních předpisů. Jsou to tedy jednotlivé
zvláštní právní předpisy, které zakládají pravomoc toho kterého dotčeného orgánu k vydání
stanoviska či závazného stanoviska pro účely územního či stavebního řízení, resp. vydání
kolaudačního souhlasu. Bylo proto třeba konkrétně tvrdit, jak to které stanovisko případně
nepřípustně ovlivnilo předpoklad dodržování hlukových limitů. To však stěžovatel nečiní.
[35] Názoru o nezbytnosti opatřit v případě každého povolení zkušebního provozu rovněž
nové souhlasné stanovisko všech dotčených orgánů nesvědčí ani rozhodná právní úprava.
Nevyplývá ani z §124 věty páté stavebního zákona, podle které lze zkušební provoz povolit jen
na základě souhlasného závazného stanoviska, popřípadě rozhodnutí dotčeného orgánu.
Uvedené ustanovení je rozvedením předpokladu, že nařízení zkušebního provozu musí být
opřeno o relevantní důvody, ať je navrhováno stavebníkem, dotčeným orgánem či se jedná o jiný
odůvodněný případ. Pokud takové důvody dány nejsou a dotčený orgán tuto skutečnost
autoritativně vyjádří, nelze zkušební provoz nařídit. O takový případ však nyní nešlo. Důvody
dalšího nařízení zkušebního provozu byly zřetelně vyjádřeny právě dotčeným orgánem, který další
nařízení zkušebního provozu požadoval. Dostačujícím je proto odůvodnění městského soudu,
že správní orgán měl v době nařízení zkušebního provozu k dispozici potřebná souhlasná
stanoviska dotčených orgánů a nebylo třeba je znovu opatřovat jen pro účely dalšího nařízení
zkušebního provozu.
[36] Nedůvodnou je rovněž námitka týkající se plnění podmínek stavebního povolení
ve vztahu k dodržování podmínek stanoviska EIA. Stěžovatel v této souvislosti upozorňuje
na vyhodnocení změn projektu provedené Ministerstvem životního prostředí v návaznosti
na směrnici Evropského parlamentu a rady 2011/92/EU („směrnice EIA“) a usnesení vlády
ze dne 15. 12. 2014, č. 1078. Nutno připomenout, že stěžovatelem zmiňované vyhodnocení
provedené Ministerstvem životního prostředí ze dne 25. 9. 2015 č. j. 52267/ENV/15 bylo
v návaznosti na k němu uplatněné výhrady nahrazeno dokumentem meziresortní pracovní
skupiny ze dne 16. 11. 2015 č. j. 80655/ENV/15 označeným jako „Závěr vyhodnocení změn
projektu“ (dále též „Závěr“) s tím, že takový postup předpokládá již zmíněné usnesení vlády.
Již v tomto je stěžovatelův odkaz na příslušný dokument nepřesný. Nejvyšší správní soud
předpokládá, že je Závěr o rozsahu 42 stran účastníkům znám a je rovněž součástí správního
spisu. Nepovažuje proto za účelné jeho podrobné pasáže obsáhle citovat.
[37] Nelze nic namítnout proti tvrzení, že „podmínky závěru vyhodnocení změn projektu
se nevztahují pouze k překročeným hlukovým limitům“. Ostatně Závěr již na straně 3 specifikuje,
které změny podrobil posouzení z hlediska případného významného negativního vlivu na životní
prostředí a veřejné zdraví. U všech těchto změn pak výslovně uzavřel, že tento významný
negativní vliv nemají. Vedle změny rozsahu protihlukových opatření tak bylo toto významné
kritérium hodnoceno i u tak zásadních změn, jako je např. změna počtu mimoúrovňových
křižovatek, změna výškového řešení stavby, změna počtu mostních objektů atd. Jakkoli byla
v rámci protihlukových opatření navrhována vedle stavby protihlukových stěn i instalace kamer
k zajištění dodržování maximální povolené rychlosti, je podrobné odůvodnění Závěru
konzistentní v tom, že tento druh opatření neklade do jedné roviny s instalací protihlukových
stěn jako primárního opatření přímo vedoucího k zajištění dodržování hlukových limitů. I když je
mezi zmírňujícími opatřeními (vedle mnoha dalších) zmiňována i důsledná kontrola dodržování
rychlosti kamerami pro všechna vozidla (bod 5 str. 4 Závěru), hodnotí ji Závěr konzistentně jako
organizační opatření. Jeho smyslem je dle názoru Nejvyššího správního soudu zajistit především
dodržování vstupních podmínek (hodnot), s nimiž bylo uvažováno při stanovení parametrů
stavby a též rozsahu potřebných protihlukových opatření (protihlukových stěn), která jsou
považována za technická. Ztotožnit se lze i s názorem, že realizace těchto opatření
a vyhodnocování jejich účinnosti primárně nemíří ke zhotoviteli stavby a stavbě jako takové,
ale k příslušným správním orgánům, především k Policii ČR. Nebylo proto vadou žalobou
napadeného rozhodnutí, pokud ve výroku jako jednu z podmínek nařízení zkušebního provozu
neobsahovalo požadavek na umístění kamer pro dodržování rychlosti projíždějících vozidel.
[38] Stěžovatel namítl nedostatečné podmínky zkušebního provozu. Ani tato námitka není
důvodná. Napadené rozhodnutí podle stěžovatele uvádí (v plurálu), že „protihlukové stěny mají
být dokončeny co nejdříve“. To však není přesné. Rozhodnutí o nařízení zkušebního provozu
po stavebníkovi požaduje, aby co nejdříve zajistil splnění požadavků krajské hygienické stanice.
Ta v nesouhlasném závazném stanovisku ze dne 7. 6. 2017 zmiňuje pouze to, že stavba
protihlukové stěny SO 768 byla postavena pouze částečně, výslovně uvádí realizaci dodatečných
protihlukových opatření SO 767, SO 769 a SO 770, s tím, že do doby dostavby protihlukového
opatření SO 768 a vyhodnocení jeho účinnosti nelze souhlasit s uvedením SOKP 512, včetně
protihlukových opatření SO 761-763 a SO 765 do trvalého provozu. Z „podkladu k žádosti“
o kolaudační rozhodnutí (pzn. NSS: dokument není blíže specifikován) pak plyne, že do června
2016 bylo realizováno několik protihlukových stěn předpokládaných hlukovou studií
zpracovatele PUDIS v září 2010. Pouze v případě stěny SO 768 u obce Herink bylo
konstatováno její vybudování pouze ve zkrácené formě (o cca 120 metrů). Bylo rovněž podrobně
vysvětleno, proč (řešení sjezdu k retenční nádrži), s upřesněním, jak bude stavebně tento problém
vyřešen (přerušení stěny s překryvem). Současně bylo konstatováno, že ani za stávající situace
nedochází k překračování denních a nočních limitů hluku a dokončení stěny bude nezbytné právě
až s požadovaným zohledněním vývoje směrem k roku 2020. Za této situace bylo proto
dle přesvědčení Nejvyššího správního soudu plně namístě rozhodnout o zkušebním provozu
o další specifikované období, v rámci které bude (a bylo) možné tuto dílčí součást protihlukových
opatření dokončit. Zcela na místě je pak i poukaz městského soudu na to, že dle aktuálního
měření (z 2. poloviny roku 2016) k překračování limitů nedochází. Podmínky nařízeného
zkušebního provozu tak byly ve spojení se stanoviskem krajské hygienické stanice stanoveny
dostatečně.
[39] Jako nedůvodnou je proto třeba vyhodnotit rovněž námitku o dostavbě stěny v průběhu
doby nařízení zkušebního provozu. Jakkoli je obecně nevhodné, aby byl zkušební provoz
nařizován ke splnění téhož požadavku opakovaně a byl tímto způsobem rozmělňován požadavek
užívání v souladu s podmínkami stavebního povolení, vždy je třeba v konkrétní situaci posoudit,
jaké byly důvody nařízení zkušebního provozu. Nejvyšší správní soud nadále setrvává
na požadavku určitosti podmínek, za kterých může být zkušební provoz povolen, aby byla dána
záruka, že navržená opatření budou ve vztahu k požadované ochraně životního prostředí
dostatečná a rovněž že budou skutečně realizována. Právě postup realizace protihlukových
opatření v čase spolu s výsledky dalších hlukových měření, ve vazbě konkrétní správní
rozhodnutí a podmínky, které v průběhu realizace stavby nastaly, však vede v nyní projednávané
věci k závěru o zákonnosti žalobou napadeného rozhodnutí.
[40] S poukazem na shora uvedené důvody Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost
stěžovatele a) jako nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[41] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti stěžovatele a) podle §60
odst. 1 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel a) nebyl v řízení o kasační stížnosti
úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal,
protože mu v řízení o kasační stížnosti nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.
[42] Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení, neboť jim soudem
nebyla uložena žádná povinnost, v souvislosti s níž by jim náklady vznikly (§60 odst. 5 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. května 2020
Mgr. David Hipšr
předseda senátu