ECLI:CZ:NSS:2020:7.AS.61.2020:23
sp. zn. 7 As 61/2020 - 23
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců
Mgr. Zuzany Břízové a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci žalobce: O. M., zastoupen
Mgr. Michalem Pavlasem, advokátem se sídlem Na Sadech 4/3, České Budějovice, proti
žalované: Česká obchodní inspekce, se sídlem Štěpánská 15, Praha 2, v řízení o kasační
stížnosti žalované proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 22. 1. 2020,
č. j. 51 A 31/2019 - 26,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalovaná je po v i nna zaplatit žalobci k rukám zástupce žalobce Mgr. Michala
Pavlase na náhradě nákladů řízení částku ve výši 4 114 Kč, a to do 30 dnů od právní moci
tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I.
[1] Žalobami podanými u Krajského soudu v Českých Budějovicích se žalobce domáhal
zrušení rozhodnutí žalované ze dne 4. 9. 2019, č. j. ČOI 112960/19/O100/2000/19/Kr/Št
a ze dne 4. 9. 2019 č. j. ČOI 112963/19/O100/2000/19/Kr/Št, jimiž žalovaná zamítla odvolání
žalobce a potvrdila rozhodnutí České obchodní inspekce, Inspektorátu Jihočeského a Vysočiny
ze dne 10. 5. 2019, č. j. ČOI 20894/19/2000/Ču a ze dne 10. 5. 2019, č. j. ČOI
2804/19/2000/Ču. Rozhodnutími správního orgánu I. stupně byla žalobci uložena jednak
pokuta ve výši 3 000 Kč pro přestupek dle ustanovení §24 odst. 7 písm. q) zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele (dále jen „zákon o ochraně spotřebitele“), kterého se měl dopustit tím,
že porušil povinnost stanovenou v §16 odst. 1 zákona o ochraně spotřebitele, když dne
29. 5. 2018 ve své provozovně v rozporu s výše uvedeným ustanovením neuvedl v dokladu
o zakoupených výrobcích vydaném na žádost kontrolujících inspektorek České obchodní
inspekce údaj o tom, o jaké výrobky se jednalo. Dále mu byla druhým rozhodnutím uložena
pokuta ve výši 20 000 Kč dle ustanovení §15 odst. 1 písm. a) zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole
(dále jen „kontrolní řád“) pro přestupek, jehož se měl dopustit tím, že porušil povinnost
stanovenou v §10 odst. 2 kontrolního řádu tím, že dne 29. 5. 2018 v rozporu s výše uvedeným
ustanovením neumožnil inspektorkám České obchodní inspekce, coby kontrolujícím, řádný
výkon jejich oprávnění v rámci kontroly prováděné v provozovně žalobce, když po prokázání
totožnosti inspektorek a seznámení s předmětem kontroly začal inspektorky slovně napadat
a urážet hrubými výrazy „zloději“ a „buzeranti“, následně se zmocnil služebního průkazu jedné
z inspektorek a i přes výzvu k vrácení jej odmítal vrátit zpět, načež inspektorky silnou gestikulací
doprovázenou hrubým a vulgárním křikem vykázal z provozovny.
[2] Krajský soud rozsudkem ze dne 22. 1. 2020, č. j. 51 A 31/2019 - 26, spojil výrokem
I. řízení o obou žalobách ke společnému projednání a rozhodnutí a výrokem II. zrušil rozhodnutí
správních orgánů obou stupňů a věc vrátil žalované k dalšímu řízení. Současně uložil žalované
povinnost k náhradě nákladů řízení žalobce. Krajský soud dospěl k závěru, že byly splněny
podmínky pro vedení společného řízení o obou přestupcích, a tedy k jejich společnému
sankcionování. Přestupky byly spáchány jednou osobou, ve stejný den, věcně souvisely, neboť
byly spáchány při výkonu správního dozoru na úseku ochrany spotřebitele a měly tak negativní
dopad na shodný veřejný zájem, a to na provádění správního dozoru v oblasti ochrany
spotřebitele. Vzhledem k tomu, že správní orgán I. stupně nevedl společné řízení
a při rozhodování o uložení sankce ani nerespektoval zásadu absorpce, neboť za každý skutek
uložil samostatný trest, došlo k závažným porušením procesních pravidel, která mohla mít vliv
na zákonnost rozhodnutí. Tyto vady neodstranila ani žalovaná v odvolacím řízení. Krajský soud
proto dospěl k závěru, že je namístě zrušit rozhodnutí správních orgánů obou stupňů, neboť je
vhodné, aby již od první instance bylo vedeno společné řízení vedoucí k uložení jedné pokuty,
přičemž pro určení její výše se použije sazba pokuty za přestupek nejpřísněji postižitelný.
Současně přisvědčil názoru žalobce, že došlo k porušení zásady procesní ekonomie, jakož
i šetření práv dotčených osob.
II.
[3] Proti tomuto rozsudku podala žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) v zákonné lhůtě kasační
stížnost. Stěžovatelka má za to, že nebyly naplněny všechny podmínky pro společné vedení řízení
o obou přestupcích. Přestože spolu přestupky souvisí, chybí naplnění podmínky §88 odst. 1
zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon
o přestupcích“), aby se skutkové podstaty těchto přestupků týkaly porušení právních povinností
vyskytujících se ve stejné oblasti veřejné správy. Stěžovatelka citovala důvodovou zprávou
k §88 zákona o přestupcích s tím, že ta definuje oblast veřejné správy jako určitý souhrn právních
norem, které regulují množinu právních vztahů majících společného jmenovatele. Tím lze v tomto kontextu
rozumět shodný nebo obdobný veřejný zájem. Nejedná se však o veřejný zájem vyjádřený obecně, například
ochrana životního prostředí. Veřejný zájem je třeba v tomto kontextu definovat ve vztahu ke skutkovým
podstatám přestupků jako druhový nebo skupinový objekt přestupků. Tím se i obsah použité obecné formulace
zúží zpravidla na okruh přestupků, jejichž skutkové podstaty jsou upraveny jedním zákonem, případně více
právními předpisy upravujícími oblast veřejné správy ve výše uvedeném smyslu (podtržení přidáno
stěžovatelem). Byť krajský soud rovněž ve svém rozhodnutí citoval z výše uvedené důvodové
zprávy, detailněji nezkoumal skutkové podstaty předmětných přestupků a pouze uvedl, že měly
dopad na shodný veřejný zájem, a to na provádění správního dozoru v oblasti ochrany
spotřebitele. Jeho závěr není dle stěžovatele správný, neboť v případě přestupku dle §24 odst. 7
zákona o ochraně spotřebitele není chráněným zájmem provádění správního dozoru v oblasti
ochrany spotřebitele, ale zájem na tom, aby spotřebitel obdržel doklad o zakoupení předmětného
výrobku od dotyčného prodávajícího. Naproti tomu u přestupku dle §15 odst. 1 písm. a)
kontrolního řádu, je veřejným zájmem účinný a efektivní výkon správního dozoru obecně,
tedy nejen v oblasti ochrany spotřebitele. Jedná se o různé oblasti veřejné správy. K přestupku
dle kontrolního řádu dochází při kontrolách prováděných i jinými správními orgány, tedy
v souvislosti s jinými oblastmi veřejné správy. Skutková podstata přestupku dle kontrolního řádu
nemůže spadat výlučně jen do jedné konkrétní oblasti veřejné správy. Stěžovatel postupoval
správně, pokud vedl samostatná řízení.
[4] Žalobce se ztotožnil se závěry krajského soudu. Uvedl, že není podstatné pouze
zkoumání dikce §88 odst. 1 zákona o přestupcích, ale rovněž posouzení, zda stěžovatel zohlednil
základní zásady správního trestání, jakož i správních řízení, tj. zásadu absorpce a zásadu
ekonomie řízení a šetření práv účastníka řízení. Dle jeho názoru §88 zákona o přestupcích
jednoznačně umožňuje dovození povinnosti vedení společného řízení v dané věci, přičemž
teoretické analýzy důvodové zprávy jsou v tomto směru nerozhodné. Podstatné je, zda byly
zohledněny uvedené zásady správního trestání. Již to, že je správní orgány nerespektovaly,
odůvodňuje správnost závěrů napadeného rozsudku krajského soudu. Žalobce však krajskému
soudu vytkl, že na základě dikce, jakou popisuje jednání účastníka řízení, které může vykazovat
znaky vícero přestupků, lze z jeho rozsudku nabít dojmu, že krajský soud je přesvědčen
o spáchání přestupků, aniž by se k zásadním námitkám hmotněprávního charakteru vyjádřil.
III.
[5] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[6] Kasační stížnost není důvodná.
[7] Podstatou kasační stížnosti je posouzení otázky, zda byly v tomto konkrétním případě
splněny podmínky pro vedení společného řízení o obou skutcích, jichž se měl žalobce dopustit.
[8] Jak správně uvedl krajský soud, v případě posuzovaných přestupků se jedná o vícečinný
souběh nestejnorodý. V rámci jedné kontroly prováděné u žalobce pracovnicemi České obchodní
inspekce se měl žalobce dopustit dvou skutků, jimiž naplnil skutkové podstaty dvou různých
přestupků, a to přestupku dle zákona o ochraně spotřebitele a přestupku dle kontrolního řádu.
Podmínky pro vedení společného řízení jsou upraveny v §88 odst. 1 zákona o přestupcích, jenž
uvádí: Pokud se podezřelý dopustil více přestupků, jejichž skutková podstata se týká porušení právních povinností
vyskytujících se ve stejné oblasti veřejné správy, a k jejich projednání je příslušný týž správní orgán, projednají
se ve společném řízení. Zákonodárce přitom nedefinuje, co se má rozumět pod pojmem „stejná
oblast veřejné správy“. Stěžovatel se při své argumentaci opírá stejně jako krajský soud
o důvodovou zprávu k §88 zákona o přestupcích. Na rozdíl od krajského soudu však stěžovatel
poukazuje pouze na její část. Důvodová zpráva může nepochybně sloužit jako interpretační
vodítko při výkladu zákona, nicméně je to jen jeden z možných výkladů, který nelze přeceňovat,
a jenž nemůže stát osamoceně, ale je třeba jej doplnit i o další způsoby výkladu, zejména výklad
jazykový a výklad logický. Současně je třeba vycházet ze základních zásad, na nichž je právní
úprava vystavěna, v tomto případě mimo jiné základní zásady správního trestání, zásada procesní
ekonomie, jakož i zásada šetření práv dotčených osob.
[9] V důvodové zprávě k §88 zákona o přestupcích před textem citovaným stěžovatelkou
zákonodárce uvedl: „Při společném řízení se bude obecně postupovat podle §140 správního řádu, návrh pouze
stanoví nutné odchylky. Především je třeba upravit přesně podmínky, za kterých lze přestupky projednat
ve společném řízení. S ohledem na principy ukládání správních trestů je třeba ve společném řízení projednat
přestupky téhož obviněného, pokud je k jejich projednání věcně a místně příslušný jeden správní orgán (například
obecní nebo krajský úřad). Správním orgánem je v tomto smyslu i jednotlivý orgán obce, takže pokud budou
k projednání přestupku příslušné různé orgány obce (například obecní úřad a komise pro projednávání
přestupků), nebude možné tyto přestupky projednat ve společném řízení. Toto pravidlo je precizováno požadavkem,
aby spolu přestupky souvisely. Odkazuje se zde na souvislost přestupků ohledně jimi chráněného objektu tak,
aby ve společném řízení byly projednávány pouze přestupky vyskytující se v jedné oblasti veřejné správy
a nedocházelo tak ke společnému řízení o přestupcích, které by od úředních osob vyžadovalo velmi různorodou
odbornost a jejichž věcná souvislost by byla spíše náhodná nebo vůbec žádná.“ Z uvedeného textu vyplývá,
že úmyslem zákonodárce nebylo samoúčelně omezit společné řízení jen na přestupky, které jsou
zařazeny do jednoho zákona, týkají se jen konkrétního předmětu chráněného zájmu,
ale že primárním účelem bylo vyloučit nahodilost souběhu přestupků, a tím mimo jiné zamezit
tomu, aby úřední osoby musely posuzovat složité skutky, jež spolu nesouvisí a jež si vyžadují
znalosti právních předpisů z odlišných oblastí veřejné správy.
[10] Stěžovatel tedy správně cituje z důvodové zprávy, kdy jako kritérium pro vedení
společného řízení uvádí společný druhový objekt přestupků. Tento záměr zákonodárce však
posuzuje velmi úzce, aniž by zohlednil obsah celého textu důvodové zprávy k §88 zákona
o přestupcích, tak jak byl interpretován v bodě [9] a aniž by jej současně doplnil výkladem
logickým. V daném případě se jedná o projednání dvou skutků, které se prakticky staly v jednom
čase. Popis jednání žalobce je zaznamenán v jednom kontrolním protokolu. Osvětlení
a prokázání jednoho ze skutků je přímo provázáno se skutkem druhým. Stejně tak jsou provázány
oba předpisy, které obsahují úpravu jednotlivých přestupků, jichž se měl žalobce dopustit.
Aby mohlo dojít k naplnění účelu zákona o ochraně spotřebitele a zjištění, popř. sankcionování
porušování povinností podnikatele na tomto úseku, je nezbytné, aby příslušný správní orgán
provedl u tohoto podnikatele kontrolu, a to v souladu s kontrolním řádem. Ten upravuje postup
správního orgánu i práva a povinnosti stran. Je tedy procesním prostředkem, bez nějž nemusí být
být porušení povinností zjištěno. Věcná souvislost je tak dána. Jak správně poznamenal krajský
soud, inspektorky provádějící kontrolu nepochybně disponují znalostí kontrolního řádu,
podle nějž kontrolu provádí, i znalostí zákona o ochraně spotřebitele, jakožto hmotněprávní
oblasti, na níž byla kontrola zaměřena. Dle výše citovaného záměru zákonodárce tak nedojde
k nedůvodnému zatížení úředních osob, ani nebudou projednávány přestupky, jež by spolu
nesouvisely. Společným posouzením obou přestupků budou současně respektovány výše uvedené
základní zásady. Z hlediska logiky zákona i procesní ekonomie je tak jednoznačné, že tyto dva
skutky mají být projednány společně. Stěžejní právní otázka byla krajským soudem posouzena
správně.
[11] K námitce žalobce ohledně dikce použité v napadeném rozsudku při popisu jednání,
jehož se měl žalobce dopustit, lze přisvědčit, že krajský soud nezvolil vhodné formulace, z nichž
by vyplývalo respektování zásady presumpce neviny. Nicméně z obsahu celého napadeného
rozhodnutí je zcela zřejmé, že se krajský soud zabýval pouze procesními otázkami a ke zrušení
rozhodnutí dospěl bez toho, že by se zabýval i rovinou hmotněprávní.
IV.
[12] Vzhledem k tomu, že správní orgán I. stupně nevedl společné řízení, ani neaplikoval
zásadu absorpce při ukládání trestu, žalovaná toto jeho pochybení v rámci rozhodování
o opravných prostředcích nenapravila, byl postup krajského soudu, jímž zrušil rozhodnutí
správních orgánů obou stupňů, správný. V podrobnostech Nejvyšší správní soud odkazuje
na přesvědčivé zdůvodnění krajského soudu v bodech 20 - 22. S ohledem na výše uvedené
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl jako nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[13] O náhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60 odst. 1 ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, a proto je povinna nahradit úspěšnému žalobci
náklady zastoupení ve výši 3 100 Kč za jeden úkon právní služby, tj. vyjádření ke kasační stížnosti
[§7, §9 odst. 4 písm. d) a §11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu], spolu s paušální náhradou
hotových výdajů ve výši 300 Kč (§13 odst. 3 advokátního tarifu). Advokát žalobce je plátcem
daně z přidané hodnoty, a odměna za zastupování se tak zvyšuje o tuto daň ve výši 21 %;
výsledná částka činí 4 114 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. prosince 2020
Mgr. David Hipšr
předseda senátu