ECLI:CZ:NSS:2020:8.AS.34.2019:46
sp. zn. 8 As 34/2019-46
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu Milana Podhrázkého
a soudců Ondřeje Sekvarda a Petra Mikeše v právní věci žalobce: PERIFERNÍ VIDĚNÍ,
zapsaný spolek, se sídlem Suché 45, Modlany, proti žalovanému: Ministerstvo životního
prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, za účasti osoby zúčastněné na řízení: „VODA
Z TETČIC z. s.“, se sídlem Hybešova 178, Tetčice, proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 17. 8. 2018, čj. MZP/2018/530/1049, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 22. 1. 2019, čj. 15 A 218/2018 - 64,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem z 22. 1. 2019, čj. 15 A 218/2018 - 64, se r uší
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Dne 26. 2. 2018 se na Krajský úřad Ústeckého kraje (dále „správní orgán prvního
stupně“) obrátil oznamovatel označený jako A. A., (dále jen „oznamovatel“ nebo „investor“),
s oznámením záměru pro zjišťovací řízení podle §6 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů
na životní prostředí (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), dále „zákon o posuzování
vlivů“. V záměru samotném pak byl oznamovatel označen jako A. A., v některých listinách
správního spisu jako A. A. a v soudním spisu i jako A. A. Správní orgán prvního stupně
v rozhodnutí z 22. 5. 2018, JID: 75532/2018/KUUK, j. č. 974/ZPZ/2018, dospěl k závěru, že
záměr investora tam blíže popsaný nemá významný vliv na životní prostředí a nebude posuzován
podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. K námitce České inspekce životního
prostředí odkázal správní orgán prvního stupně na to, že nutnost hodnocení podle §67 zákona
č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“),
stanovuje příslušný orgán. Potřeba tohoto hodnocení byla prověřena terénním šetřením
a prověrkou v nálezové databázi Agentury pro ochranu přírody a krajiny a nebyla shledána.
Žalovaný se s rozhodnutím správního orgánu prvního stupně ztotožnil a odvolání žalobce zamítl.
Dospěl k závěru, že terénní šetření nemá žádná zákonem o posuzování vlivů stanovená kritéria
a zjišťovací řízení není řízením správním. Rovněž se ztotožnil se závěrem, že není třeba
předložení hodnocení podle §67 zákona o ochraně přírody a krajiny.
[2] Krajský soud napadeným rozsudkem rozhodnutí správních orgánů obou stupňů zrušil
a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Krajský soud dospěl k závěru, že příslušný orgán
nemohl při hodnocení posuzované otázky vyjít z jiných podkladů než těch vymezených v §7
odst. 3 zákona o posuzování vlivů, v opačném případě porušil zásadu vyjádřenou v čl. 2 odst. 3
Ústavy. Z dokladů vymezených citovaným ustanovením zákona o posuzování vlivů nemohl
žalovaný dojít k závěru, že je vyloučena možnost vlivu záměru na životní prostředí, pročež bylo
na místě vliv tohoto záměru na životní prostředí posoudit.
[3] Krajský soud dále dovodil, že součástí oznámení záměru mělo být hodnocení podle §67
odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, neboť veškeré záměry podle přílohy č. 1 zákona
o posuzování vlivů lze považovat za závažné zásahy podle §67 odst. 1 zákona o ochraně přírody
a krajiny.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalobce
[4] V kasační stížnosti proti shora specifikovanému rozsudku žalovaný (dále „stěžovatel“)
namítal, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku [§103 odst. 1 písm. a) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, dále „s. ř. s.“]. Stěžovatel má za to, že zajištění si dalších
podkladů pro posouzení záměru nad rámec těch vypočtených v zákoně o posuzování vlivů, není
v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy. Uvedený postup naplňuje zásady správního řízení podle §2 až 8
zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“). Rovněž §50 správního řádu
stanovuje demonstrativní rozsah podkladů pro rozhodnutí.
[5] Žalovaný též namítl, že záměry uvedené v kategorii II přílohy č. 1 zákona o posuzování
vlivů mohou mít vliv na životní prostředí, nepředstavují však automaticky závažný zásah podle
§67 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny. Teprve ve zjišťovacím řízení je posuzováno, zda
záměr může mít významný vliv na životní prostředí, není tedy povinností uvedené hodnocení
předkládat spolu s oznámením podle §6 zákona o posuzování vlivů.
[6] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že zjišťovací řízení podle zákona
o posuzování vlivů není klasickým správním řízením, neuplatní se zde tak §2 až 8 nebo §50
správního řádu; správní orgán si tak vlastí podklady opatřovat nemůže. V případě, že příslušný
orgán je upozorněn na opomenutí určité složky životního prostředí v podkladech oznámení,
nemůže dojít k závěru, že oznámený záměr nemůže mít významný vliv na životní prostředí.
[7] Osoba zúčastněná na řízení ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že podklady pro
závěr podle §7 zákona o posuzování vlivů jsou vymezeny taxativně. Pouze v odvolacím řízení
mohl oznamovatel odstraňovat nedostatky v podkladech pro oznámení záměru. Ve vztahu k §67
zákona o ochraně přírody a krajiny dále sdělila, že krajský soud postupoval správně, když vyšel
z výčtu záměrů podle přílohy č. 1 zákona o posuzování vlivů.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[8] Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti. Konstatoval,
že stěžovatel je osobou oprávněnou k jejímu podání (§102 s. ř. s.), kasační stížnost byla podána
včas (§106 odst. 2 s. ř. s.) a za stěžovatele jedná osoba s vysokoškolským právnickým vzděláním
(§105 odst. 2 s. ř. s.).
[9] Důvodnost kasační stížnosti Nejvyšší správní soud posoudil v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené usnesení netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud podotýká,
že takovou vadou se napadený rozsudek a postup krajského soudu vyznačuje.
[10] V projednávané věci se oznamovatel prostřednictvím svého zástupce společnosti
ENVIKON s. r. o. obrátil na správní orgán prvního stupně za účelem posouzení, zda jeho záměr
spočívající ve stavbě obytné skupiny 57 rodinných domů podléhá posouzení vlivů na životní
prostředí. Správní orgán prvního stupně i žalovaný dospěli k závěru, že nikoli. K dotazu
krajského soudu dosavadní zástupce oznamovatele sdělil, že oznamovatele v soudním řízení
zastupovat nebude (č. l. 19 soudního spisu). Podle pokynu na č. l. 54 soudního spisu byl dán
soudní kanceláři dne 12. 12. 2018 pokyn vyrozumět oznamovatele na jeho adresu v K. o podané
žalobě současně s výzvou, zda bude uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení. Doklad o
doručení ani odeslání výzvy ve spisu obsažen není. Dne 3. 1. 2019 byla vyvěšena na úřední desce
krajského soudu výzva oznamovateli (č. l. 55 soudního spisu). K dotazu Nejvyššího správního
soudu krajský soud uvedl, že po pokusu o doručení oznamovateli na jeho adresu se krajskému
soudu nevrátila doručenka, ani nebylo sděleno, že zásilka doručena nebyla. O reklamaci doručení
se krajský soud podle téhož sdělení nepokoušel s ohledem na adresu oznamovatele.
V současnosti již s ohledem na smazání příslušných údajů od České pošty, s. p., reklamace možná
není.
[11] Vadou, k níž je Nejvyšší správní soud povinen přihlédnout z úřední povinnosti,
je i procesní pochybení krajského soudu spočívající v opomenutí osoby, jež mohla uplatnit práva
příslušející osobě zúčastněné na řízení, a znemožnění její participace na soudním řízení, pokud
tato vada mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozsudku. K této vadě v rámci řízení před
krajským soudem došlo ve fázi doručování žaloby a výzvy k vyjádření se k tomu, zda taková
osoba hodlá uplatňovat svá práva v soudním řízení jako osoba zúčastněná na řízení.
[12] Podle §34 odst. 1 s. ř. s. „osobami zúčastněnými na řízení jsou osoby, které byly přímo dotčeny
ve svých právech a povinnostech vydáním napadeného rozhodnutí nebo tím, že rozhodnutí nebylo vydáno, a ty,
které mohou být přímo dotčeny jeho zrušením nebo vydáním podle návrhu výroku rozhodnutí soudu, nejsou-li
účastníky a výslovně oznámily, že budou v řízení práva osob zúčastněných na řízení uplatňovat“. Z citovaného
ustanovení zřetelně plynou dvě podmínky, jež musejí být splněny kumulativně, aby určitý subjekt
mohl práva osoby zúčastněné v řízení uplatnit. Hmotněprávní podmínkou je přímé dotčení na
právech a povinnostech vydáním napadeného rozhodnutí nebo tím, že rozhodnutí nebylo
vydáno, a rovněž případ, kdy určitá osoba může být přímo dotčena jeho zrušením nebo vydáním
podle návrhu výroku rozhodnutí soudu, pokud není účastníkem. Procesní podmínkou je, aby
subjekt splňující hmotněprávní podmínku rovněž sdělil, že práva osoby zúčastněné na řízení
uplatňuje (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze 17. 12. 2010, čj. 7 As 70/2009 – 190,
č. 2341/2011 Sb. NSS).
[13] V případě, že by práva u soudu podle §34 odst. 1 s. ř. s. in fine uplatnil subjekt, který
nesplňuje hmotněprávní podmínku, postavení osoby zúčastněné na řízení by mu nemohlo
náležet. Vliv na zákonnost napadeného rozsudku by pak takové pochybení krajského soudu
v oblasti doručování takové osobě mělo tehdy, pokud by existovala důvodná pochybnost
o zákonnosti napadeného rozhodnutí soudu v příčinné souvislosti s danou vadou řízení (citovaný
rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 7 As 70/2009).
[14] V projednávané věci je zřejmé, že oznamovatel záměru mohl být na svých právech přímo
dotčen zrušením rozhodnutí žalovaného. Rozhodnutí žalovaného totiž potvrdilo pro
oznamovatele příznivý závěr správního orgánu prvního stupně, že jeho záměr nevyžaduje
posuzování vlivů na životní prostředí. Oznamovatel záměru tak bezpochyby splňoval
hmotněprávní podmínku podle §34 odst. 1 s. ř. s. Zda ke splnění procesní podmínky účasti
v soudním řízení jako osoba zúčastněná na řízení dostal oznamovatel ze strany krajského soudu
příležitost nelze ověřit.
[15] Podle §42 odst. 1 s. ř. s. „soud doručuje písemnosti do datové schránky, není-li možné doručit
písemnost tímto způsobem, doručuje ji soud soudním doručovatelem, prostřednictvím držitele poštovní licence,
popřípadě zvláštní poštovní licence nebo prostřednictvím veřejné datové sítě. Ukáže-li se toho potřeba, může soud
požádat o doručení i jiný státní orgán“. Podle odstavce 4 „je-li zřejmé, že doručování osobám zúčastněným
na řízení bude neúměrně zdlouhavé, nákladné, administrativně náročné anebo nemožné, zejména pro jejich velký
počet nebo proto, že je nelze jednotlivě určit, lze jim na základě opatření předsedy senátu doručit vyvěšením
rozhodnutí nebo jiné písemnosti na úřední desce soudu. Soud může též uveřejnit své rozhodnutí nebo jinou
písemnost způsobem umožňujícím dálkový přístup anebo na úřední desce obecního úřadu“.
[16] Nejvyšší správní soud v rozsudku z 5. 8. 2010, čj. 7 Afs 6/2010 – 201, č. 2485/2012 Sb.
NSS, konstatoval, že uvedené ustanovení (§42 odst. 4 s. ř. s.) „je třeba vždy interpretovat v souladu
se smyslem institutu osob zúčastněných na řízení, a je tedy třeba chránit procesní práva těchto osob, mimo jiné jim
umožnit fakticky se seznámit s vyrozuměním o probíhajícím řízení. Je přitom nepochybné, že při doručování podle
ust. §42 odst. 1 s. ř. s. jsou faktické možnosti adresáta se s doručovanou písemností seznámit mnohem vyšší než
při doručování vyvěšením na úřední desce soudu. Z důvodu ochrany procesních práv osob zúčastněných na řízení
je proto třeba využívat postupu podle ust. §42 odst. 4 s. ř. s. obezřetně a zpravidla jen v těch případech, kdy
by snaha doručit každému účastníkovi řízení vedla s velkou pravděpodobností k podstatnému prodloužení jeho
délky či dokonce skončení řízení fakticky znemožnila nebo kdy by doručování jednotlivým osobám zúčastněným
na řízení bylo sice technicky bezproblémové a v reálném čase proveditelné, avšak neúměrně finančně náročné.“
Mezi kritéria, která je třeba zvážit při využití uvedeného institutu doručení, zdejší soud
v citovaném rozsudku zařadil případnou „neúměrnost doručování při běžném způsobu, tj. nepoměr mezi
náklady doručování v širším smyslu (nejen náklady finančními, ale také časovými, administrativními a náklady
v podobě zvýšeného rizika chyb při doručování a s tím spojených procesních důsledků atd.) a zájmem na tom, aby
každé osobě zúčastněné na řízení bylo zaručeno, že se do její dispoziční sféry dostanou písemnosti mající význam
pro řízení“.
[17] Žádná taková úvaha krajského soudu, z níž by bylo možné dovodit důvod, pro který bylo
zvoleno doručování formou vyvěšení zasílané písemnosti oznamovateli záměru na úřední desce
soudu, ze soudního spisu neplyne. Lze se pouze domnívat, že tomu tak mohlo být s ohledem
na skutečnost, že oznamovatel záměru je subjekt s adresou doručování v K., a v rámci soudního
řízení neměl zástupce v České republice, jemuž by bylo možné doručovat běžnou cestou. Krajský
soud se tak mohl snažit předejít prodlevám při doručování a vzniku neúměrných nákladů. Ze
spisu sice plyne, že vyšší soudní úředník dal soudní kanceláři pokyn k obvyklému doručení
oznamovateli záměru, avšak žádný doklad o realizaci takového pokusu ve spisu obsažen není.
K dotazu Nejvyššího správního soudu krajský soud uvedl, že se mu zásilka určená oznamovateli
záměru nevrátila jako nedoručená a rovněž se mu nevrátil ani doklad o doručení. Reklamovat
doručování pak již s ohledem na dobu, která od pokusu o doručení uplynula, není podle
krajského soudu v současnosti možné. Tvrzení krajského soudu tak nelze žádným způsobem
ověřit. Není tedy zřejmé, zda byla výzva skutečně vůbec odeslána a pokud byla, zda byla
adresátovi doručena, a pokud doručena nebyla, pak z jakého důvodu k tomu došlo. Nelze tak
dospět k závěru, že by postup krajského soudu při doručování byl řádný. Není totiž možné
dovodit, že byla naplněna některá z podmínek, za kterých je možné přistoupit k doručování
formou vyvěšení na úřední desce soudu. Nejvyšší správní soud v usnesení z 21. 12. 2011,
čj. 1 As 115/2011 – 168, č. 2596/2012 Sb. NSS, konstatoval, že doručení vyvěšením na úřední
desce v případě, že pro takový postup nejsou splněny podmínky, je procesně neúčinné.
Důsledkem uvedeného pochybení je podle rozsudku Nejvyššího správního soudu z 21. 12. 2005,
čj. 1 As 39/2004 – 75, č. 1479/2008 Sb. NSS, vada, která mohla mít vliv na zákonnost
napadeného rozsudku.
[18] V projednávané věci tak není zřejmé, zda bylo oznamovateli záměru v důsledku postupu
krajského soudu umožněno, aby svoje práva plynoucí z postavení osoby zúčastněné na řízení
před krajským soudem v tomto řízení uplatnil. Ze soudního spisu totiž neplyne, že by byl
procesně účinným způsobem o konání řízení vyrozuměn. Je zároveň zřejmé, že obě shora
nastíněné právní otázky, jež se staly důvodem zrušení rozhodnutí žalovaného, se i s ohledem na
podobu sporného záměru značným způsobem dotýkají aktivity samotného oznamovatele záměru
v průběhu zjišťovacího řízení či před jeho započetím. Postupem krajského soudu bylo
oznamovateli odňato právo se k nim v soudním řízení vyjádřit a snést argumenty, jež by vyvracely
argumentaci žalobce. Není tedy vyloučeno, že by rozsudek krajského soudu mohl být jiný, pokud
by se oznamovatel záměru, dověděl-li by se o zahájení soudního řízení, tohoto řízení jako osoba
zúčastněná na řízení účastnil a uplatnil oponentní stanovisko. To by mohlo mít vliv i na právní
závěry krajského soudu. V takové situaci je předčasné, aby se Nejvyšší správní soud vyjadřoval
ke vzneseným kasačním námitkám stěžovatele. Není vyloučeno, že právní názor krajského soudu
po napravení jeho procesního pochybení dozná změn v důsledku aktivity osoby, jež byla
připravena o možnost se řízení před krajským soudem účastnit.
IV. Závěr a náklady řízení
[19] Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a vyslovil, že se věc vrací
krajskému soudu (§110 odst. 1 s. ř. s.). Ten je vázán vysloveným právním názorem Nejvyššího
správního soudu (§110 odst. 4 s. ř. s.). V novém řízení tedy především krajský soud napraví svůj
nesprávný postup, v jehož důsledku není zřejmé, zda bylo osobě připadající v úvahu jako osoba
zúčastněná na řízení umožněno uplatnění jejích práv. S ohledem na to, že oznamovatel záměru
je v různých listinách obsažených ve správním i soudním spisu označován odlišným způsobem,
měl by se krajský soud pokusit vyjasnit tyto nejasnosti, například dotazem na zástupce
oznamovatele ze správního řízení.
[20] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
podle §110 odst. 3 věta první s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 17. června 2020
Milan Podhrázký
předseda senátu