ECLI:CZ:NSS:2020:8.AS.372.2018:39
sp. zn. 8 As 372/2018-39
ROZSUDEK
J M É N E M R E P U B L I K
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Milana Podhrázkého a soudců
Petra Mikeše a Aleše Sabola v právní věci žalobce: Č. H., zastoupen Mgr. Michalem Čerňanským,
advokátem se sídlem Radlická 2000/3, Praha 5, proti žalovanému: Magistrát hlavního města
Prahy, se sídlem Mariánské náměstí 2/2, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne
31. 10. 2017, čj. MHMP 1690585/2017, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 23. 10. 2018, čj. 11 A 234/2017-48,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. 10. 2018, čj. 11 A 234/2017-48, se ruší
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení předmětu řízení
[1] Žalobce požádal 1. 12. 2016 Úřad Městské části Praha 1 (dále „povinný subjekt“)
o poskytnutí informací uvedených v žádosti pod body č. 1, 2 a 3 podle zákona č. 106/1999 Sb.,
o svobodném přístupu k informacím (dále jen „zákon o svobodném přístupu k informacím“).
Povinný subjekt na žádost odpověděl 9. 12. 2016 formou sdělení informací. Žalobce tuto
odpověď považoval za nedostačující, a následně ji napadl stížnostmi ze dne 28. 12. 2016 a ze dne
15. 3. 2016, neboť povinný subjekt neposkytl informaci v rozsahu bodu č. 2 (kolik soupisů
či seznamů domů zařazených do privatizace existuje od samotného počátku privatizace bytů
na území Městské části Praha 1 do dne 17. 11. 2008). Žalovaný jako nadřízený správní orgán
podle §16 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím těmto stížnostem proti postupu
povinného subjektu vyhověl a v obou případech mu uložil uvedenou informaci žalobci
poskytnout. Rozhodnutím ze dne 11. 8. 2017, čj. MČP 1 135794/2017, povinný subjekt odmítl
další vyřízení požadované informace v napadeném rozsahu (bod č. 2 žádosti), neboť konstatoval,
že ji již dříve vyřídil přípisem ze dne 9. 12. 2016. Proti tomu podal žalobce odvolání, kterému
žalovaný v záhlaví označeným rozhodnutím vyhověl, toto rozhodnutí povinného subjektu zrušil
pro nepřezkoumatelnost a věc mu vrátil k novému projednání.
[2] Žalobce podal proti tomuto rozhodnutí žalobu k Městskému soudu v Praze (dále
„městský soud“). Uvedl, že si je vědom, že napadeným rozhodnutím žalovaný jeho odvolání
vyhověl a věc vrátil povinnému subjektu k novému projednání, avšak dle ustálené judikatury
správních soudů je nutno brojit proti rozhodnutí odvolacího správního orgánu (v tomto případě
žalovaného), byť ten není tím, kdo jeho žádosti o poskytnutí informací nevyhověl. Navrhl
též zrušení rozhodnutí povinného subjektu a uložení povinnosti tomuto subjektu požadovanou
informaci žalobci poskytnout podle §16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím.
[3] Městský soud žalobu shora uvedeným rozsudkem zamítl. Konstatoval, že napadené
rozhodnutí žalovaného není konečným rozhodnutím ve věci, neboť povinnému subjektu ukládá,
aby o sporné části žádosti žalobce o poskytnutí informací (v rozsahu bodu č. 2) znovu rozhodl.
Rozhodnutí žalovaného městský soud za rozporné se zákonem neshledal a uvedl, že důvody pro
zrušení rozhodnutí povinného subjektu bezezbytku sdílí. Závěrem nad rámec výše uvedeného
podotkl, že rozšířený senát Nejvyššího správního soudu eviduje věc, v níž má být rozhodnuto
o tom, zdali může žadatel o informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím
v případě tzv. procesního ping pongu mezi správními orgány žalovat přímo rozhodnutí
povinného správního orgánu v I. stupni, anebo rozhodnutí druhostupňového orgánu. Dodal
ovšem, že v dané věci je vázán skutkovým a právním stavem, který byl dán v době vydání
žalobou napadeného rozhodnutí.
II. Obsah kasační stížnosti
[4] Proti tomuto rozsudku podal žalobce (dále „stěžovatel“) kasační stížnost. V ní nejprve
vysvětluje, z jakého důvodu považuje žádost o informace v rozsahu bodu č. 2 za nevyřízenou.
Povinný subjekt k požadované informaci uvedl, že eviduje tři seznamy nebo soupisy domů
určených k privatizaci, a to z března 2004, z května 2004 a z listopadu 2008. Současně stěžovateli
sdělil, že privatizace bytového fondu probíhá již od roku 2001. Stěžovatel se tedy domnívá,
že povinný subjekt musí disponovat i dalšími seznamy domů určených k privatizaci z let 2001
až 2004, které v odpovědi na žádost o informace povinný subjekt neuvedl. Je totiž zhola
nemožné, aby prováděl v daném období privatizaci, aniž by měl za tímto účelem sestavenou
specifikaci, jakých bytových domů se privatizace týká a dle jakého klíče a mechanismu jsou
bytové domy vybírány a určovány. Z toho důvodu se stěžovatel domnívá, že povinný subjekt
záměrně odmítá požadovaný přesný počet seznamů či soupisů bytových domů určených
k privatizaci sdělit. Tyto soupisy je však povinen na základě žádosti o svobodném přístupu
k informacím označit, pokud existují, neboť se na základě usnesení Zastupitelstva Městské části
Praha 1 jedná o závazné soupisy (informace).
[5] Ve vztahu k rozsudku městského soudu stěžovatel namítá, že ačkoliv si je vědom,
že žalobou napadené rozhodnutí žalovaného není rozhodnutím konečným, měl v okamžiku
podání žaloby před sebou dva možné postupy. Mohl podat žalobu proti rozhodnutí povinného
subjektu, jímž bylo další vyřízení žádosti o informace odmítnuto, a spoléhat, že příslušný soud
bude rozhodovat podle jednoho z judikatorních proudů Nejvyššího správního soudu, který
podání žaloby pro rozhodnutí správního orgánu I. stupně připouští, anebo mohl v souladu s §65
ve spojení s §68 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb, soudního řádu správního (dále „s. ř. s.“) podat
žalobu proti rozhodnutí odvolacího správního orgánu s tím, že by k poskytnutí informace byl
rozsudkem povinován povinný subjekt. Stěžovatel však též mohl riskovat odmítnutí žaloby pro
nedostatek pasivní procesní legitimace. V důsledku nepřehledné a nesjednocené judikatury tak
stál v těžko řešitelné situaci, kdy nebylo zřejmé, který subjekt má v dané věci žalovat.
[6] Stěžovatel dodal, že den po vydání napadeného rozsudku městského soudu rozhodl
rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozsudkem ze dne 24. 10. 2018,
čj. 7 As 192/2017-35, o tom, že v případě tzv. procesního ping pongu správních orgánů při
vyřizování žádosti o informace je nutno žalovat povinný subjekt, byť je žaloba proti jeho
rozhodnutí v kolizi s §68 písm. a) s. ř. s. Stěžovateli však nelze klást k tíži, že si v okamžiku
podání žaloby zvolil jiný procesní postup, ke kterému se následně rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu nepřiklonil. Až do jeho rozsudku totiž byla judikatura správních soudů více než
pestrá, což zmiňuje i rozšířený senát v dané věci. Stěžovatel tedy postupoval v dobré víře v jeden
z možných způsobů rozhodovací praxe správních soudu, a nebylo tak na místě konstatovat
absenci vad rozhodnutí žalovaného a žalobu zamítnout. Stěžovatel totiž neusiloval o pokárání
žalovaného, ale o uložení povinnosti povinnému subjektu k poskytnutí požadované informace.
[7] Městský soud popsaným postupem rezignoval na svou specifickou roli ve věcech
dle zákona o svobodném přístupu k informacím, dle něhož má nejen postavení orgánu
kasačního, nýbrž i postavení orgánu nalézajícího hmotné právo. Bylo na něm, aby ověřil, zda byl
dostatečně zjištěn skutkový stav, a pokud ne, aby jej v potřebné míře zjistil. Až poté bylo namístě
zjišťovat důvody pro možné odmítnutí žádosti o poskytnutí informace nebo její vyřízení
v namítané podobě. Pokud by takové důvody neshledal, měl povinnému orgánu nařídit
požadované informace poskytnout. Jak uvedl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu
ve shora označené věci, §16 odst. 4 věta druhá zákona o svobodném přístupu k informacím
má zajistit, aby informace, která má být poskytnuta, byla bez průtahů poskytnuta; za tím účelem
je městský soud sám oprávněn vlastní zjišťovací a další činností napravovat i případná procesní
pochybení odvolacího orgánu či podobná pochybení povinného subjektu, lze-li tak smyslu řízení
efektivněji dosáhnout. Městský soud měl v dané věci posoudit skutkové okolnosti, zejména
se soustředit na charakter požadované informace a způsob rozhodování povinného subjektu.
Až sekundárně měl řešit způsob rozhodování žalovaného, neboť bylo zřejmé, že stěžovatel
rozhodnutí žalovaného napadl pouze z procesně právního hlediska s odkazem na §68
písm. a) s. ř. s., nikoliv pro jeho vady. Uvedené platí tím spíše, že povinný subjekt jedná v rámci
samostatné působnosti a žalovaný má vůči němu pouze omezené možnosti spočívající pouze
v možnosti příkazu řádného vyřízení stěžovatelovy žádosti, eventuálně ve zrušení rozhodnutí
povinného subjektu. Žalovaný může povinnému subjektu těžko přikázat poskytnutí informace
nebo věc atrahovat a informaci sám poskytnout. Rozsudek městského soudu je z výše uvedených
důvodů nezákonný, neboť se míjí se smyslem právní úpravy poskytování informací oprávněným
žadatelům.
[8] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[9] Po přezkoumání formálních náležitostí Nejvyšší správní soud shledal, že kasační stížnost
byla podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.) a osobou oprávněnou (§102 s. ř. s.).
[10] Nejvyšší správní soud se dále zabýval přezkumem napadeného rozsudku v rozsahu
uplatněných kasačních důvodů (§109 odst. 4 s. ř. s.) a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí
netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[11] Kasační stížnost je důvodná.
[12] Nejvyšší správní soud se i s ohledem na argumentaci stěžovatele nejprve zabýval tím, jaké
důsledky mají závěry vyslovené rozšířeným senátem ve věci sp. zn. 7 As 192/2017 pro nyní
projednávanou věc. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v uvedené věci především
konstatoval, že ve výše nastíněné otázce, zdali má žaloba směřovat proti povinnému orgánu,
anebo odvolacímu správnímu orgánu, je judikatura skutečně roztříštěná takovým způsobem,
jak jej v kasační stížnosti stěžovatel popsal. Rozšířený senát rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu zařadil do dvou různých proudů rozhodovací praxe ve vztahu k dané otázce.
Ke shledanému rozporu uvedl, že „[š]estý senát by jen stěží připouštěl možnost aktivní procesní legitimace
žadatele o informace brojit žalobou podle §65 s. ř. s. proti zrušujícímu rozhodnutí druhostupňového orgánu, aniž
by měl za to, že takový žalobce může disponovat také věcnou legitimací a s žalobou může uspět. Závěry rozsudku
třetího senátu vedou k tomu, že žadatel o informace aktivní věcnou legitimaci pro podání žaloby proti zrušujícímu
rozhodnutí druhostupňového orgánu zpravidla postrádá, a tudíž jeho žaloba nemůže být téměř nikdy úspěšná.
Závěry třetího a šestého senátu jsou v rozporu rovněž v otázce, zda je třeba žalovat rozhodnutí odvolacího orgánu,
anebo zda je třeba žalovat rozhodnutí povinného subjektu přijaté poté, co jeho předchozí rozhodnutí odvolací orgán
zrušil.“ Za většinový přístup rozšířený senát označil ten, dle něhož má žaloba směřovat proti
rozhodnutí odvolacího správního orgánu, byť se nejedná o konečné rozhodnutí ve věci.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu se však při posouzení dané věci naopak přiklonil
k tomu, že je možno žalovat přímo rozhodnutí povinného subjektu, kterým povinný subjekt
po předchozím zrušovacím rozhodnutí odvolacího orgánu znovu odmítl sdělit požadovanou
informaci, a naopak nelze žalobou brojit proti zrušujícímu rozhodnutí odvolacího správního
orgánu, které nepředstavuje konečné rozhodnutí ve věci.
[13] Stěžovateli je v nyní projednávané věci nutno dát za pravdu, že žalobu podával v době,
kdy panovaly rozdílné pohledy na otázku, vůči jakému rozhodnutí brojit a jaký subjekt ve věcech
žádosti o přístup k informacím žalovat. V této otázce ostatně neměly jasno ani správní soudy.
Stěžovatel zvolil takovou procesní variantu, která byla v rozhodné době většinová (srov. rozsudek
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ve výše označené věci sp. zn. 7 As 192/2017),
přičemž žalobu podával v důvěře ve správnost judikatury, která ji potvrzovala. Stěžovatel
se na tuto judikaturu odvolával, evidentně byl v dobré víře v její trvající aplikovatelnost. Již
z podané žaloby je nicméně zřejmé, že brojí proti rozhodnutí žalovaného pouze formálně
z důvodu rozhodovací praxe správních soudů, a že de facto napadá postup povinného orgánu při
vyřizování jeho žádosti o informaci.
[14] Nejvyšší správní soud již dříve v jiné věci konstatoval, že revize judikatury v důsledku
závěru rozšířeného senátu (anebo obecně judikatorního odklonu) nesmí vést k jakémukoli
postupu soudu, kterým by byla odepřena soudní ochrana žalobcům, kteří při podávání žaloby
postupovali v důvěře v předchozí judikaturu (srov. rozsudek sp. zn. 7 As 192/2017 anebo
usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 9. 2019,
čj. 1 As 436/2017-43). Účastníci tak podle rozšířeného senátu musí být v takovém případě
o změně náhledu soudů vyrozuměni a vyzváni, aby petit žaloby přizpůsobili požadavkům
stanoveným soudním řádem správním pro řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu.
Zároveň rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v téže předestřel postup, jak se vypořádat
se situací, kdy Nejvyšší správní soud projednává kasační stížnost proti rozsudku krajského soudu,
který danou právní otázku posuzoval prizmatem dřívějšího právního názoru následně
překonaného rozšířeným senátem. V takovém případě je nutno rozhodnutí krajského soudu
zrušit a vrátit mu jej k dalšímu řízení, neboť je zatíženo vadou řízení ve smyslu §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s. (avšak pouze tehdy, může-li to vést k jinému rozhodnutí ve věci samé). V dalším
řízení má krajský soud žalobce poučit a vyzvat k úpravě žaloby s ohledem na změnu právního
názoru rozšířeného senátu.
[15] Obdobnými úvahami byl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu veden i v rozsudku
ze dne 21. 11. 2017, čj. 7 As 155/2015-160, č. 3687/2018 Sb. NSS, v němž dospěl k závěru,
že žalobce nemůže mít újmu z toho, že omylem zvolil nesprávný žalobní typ, nehledě na to, zda
judikatura ohledně této otázky doznala změn, byla jednotná, nejednotná či byla již sjednocena,
popř. ohledně povahy toho kterého úkonu dosud judikováno nebylo. V takovém případě musí
být žalobce poučen o tom, že soud odlišně hodnotí povahu úkonu či nečinnosti správního
orgánu, které mají být soudem přezkoumány, a vyzván, aby tomu přizpůsobil obsah žaloby.
Ačkoli byl tento rozsudek zrušen nálezem Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2018,
sp. zn. II. ÚS 635/18, zrušovací důvody se tohoto závěru netýkaly a Nejvyšší správní soud
se tohoto právního názoru přidržel i v další rozhodovací činnosti. Následně byl uvedený názor
výslovně potvrzen Ústavním soudem v nálezu ze dne 14. 8. 2019, sp. zn. II. ÚS 2398/18.
[16] V nyní projednávané věci se sice nejedná o totožné otázky, o nichž rozhodoval rozšířený
senát Nejvyššího správního soudu ve výše uvedených věcech. Přesto je nutno citované závěry
i v nyní projednávané věci zohlednit. Nejvyšší správní soud podotýká, že předmětem posouzení
zde není hodnocení toho, měla-li žaloba směřovat proti rozhodnutí žalovaného či povinného
subjektu, ostatně to již vypořádal rozšířený senát ve výše citovaném rozsudku
sp. zn. 7 As 192/2017. Rozhodující je otázka, jestli rozsudek městského soudu může obstát,
zamítl-li jím městský soud stěžovatelovu žalobu proti zrušujícímu rozhodnutí žalovaného
v otázce svobodného přístupu k informacím za situace tzv. procesního ping pongu mezi
žalovaným a povinným subjektem, pokud nebylo v době podání žaloby (ani v době vyhlášení
rozsudku městského soudu) v judikatuře správních soudů vyjasněno, vůči jakému rozhodnutí má
taková žaloba směřovat (tedy před rozhodnutím rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu).
[17] Ve věci projednávané rozšířeným senátem (sp. zn. 7 As 192/2017) žaloba rovněž
směřovala proti zrušujícímu rozhodnutí odvolacího správního orgánu a Krajský soud v Praze
ji odmítl. Ačkoliv rozšířený senát Nejvyššího správního soudu dospěl k závěru, že je v těchto
případech žalobou nutno brojit přímo proti nevyhovujícímu rozhodnutí povinného orgánu (tedy
zaujal právní názor opačný oproti procesnímu postupu žalobce), výslovně dodal, že „nelze nově
přijatý názor zásadně aplikovat zpětně, pokud by v důsledku této změny účastníci řízení, resp. soukromé
subjekty, jednající v důvěře ve stávající judikaturu, ztratili přístup k soudu. […] Pokud by nyní rozšířený senát
aplikoval výše vyslovený právní závěr, že stěžovatel neměl podávat [žalobu] proti rozhodnutí žalovaného,
ale až proti rozhodnutí povinného subjektu (měl tedy vyčkat, zda mu rozhodnutí žalovaného nepomůže),
byl by takový názor ve vztahu ke stěžovateli překvapivý. Rozšířený senát by stěžovateli odňal právo na přístup
k soudu, jakkoliv stěžovateli nelze v dané situaci nic zazlívat. Postupoval přesně tak, jak mu převažující
judikatura říkala, že postupovat může. […] Stěžovatel tedy nemůže být zkrácen na svých právech aplikací
právního názoru vysloveného v tomto rozsudku. Rozšířený senát proto musí s ohledem na výjimečné okolnosti
tohoto případu usnesení krajského soudu zrušit.“ Obdobně je nutno postupovat i v nyní projednávané
věci, přestože byl citovaný rozsudek rozšířeného senátu vydán až po vyhlášení napadeného
rozsudku městského soudu. Výše popsaný judikatorní odklon totiž nelze klást k tíži stěžovateli
a v tomto směru je třeba zachovat jeho práva (zejména právo na přístup k soudu podle čl. 36
odst. 1 a 2 Listiny). Jelikož rozhodovací praxe správních soudů v době podání žaloby
neposkytovala jasné procesní řešení nastalé situace (a tedy nebylo možno po stěžovatelovi
v souladu se zásadou vigilantibus iura scripta sunt vyžadovat, aby se svých práv domáhal jiným
způsobem, než jak učinil), a jelikož městský soud o žalobě rozhodl v rozporu s do té doby
většinově přijímaným právním názorem (viz výše), byť byl následně jeho postup nepřímo
potvrzen rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu jako správný, stěžovateli se v důsledku
těchto okolností nedostalo efektivního prostředku soudní ochrany podle čl. 36 odst. 2 Listiny.
Rozsudek městského soudu byl bezpochyby pro stěžovatele do určité míry překvapivý
(viz sp. zn. 7 As 192/2017), pokud jej městský soud neupozornil (i přes stěžovatelovo vysvětlení
vlastního procesního postupu) na odlišné posouzení otázky pasivní žalobní legitimace. Stejně tak
není namístě, aby kasační stížností napadený rozsudek Nejvyšší správní soud aproboval
s ohledem na právní názor plynoucí z později vydaného rozsudku rozšířeného senátu.
[18] S ohledem na výše uvedené tedy v nyní projednávané věci nezbývá, než napadený
rozsudek městského soudu zrušit z důvodu jiné vady řízení, která mohla mít za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé, a to tím spíše, že již z žaloby plynula pochybnost stěžovatele
spočívající v tom, zdali má žalovat rozhodnutí žalovaného, anebo povinného subjektu. V dalším
řízení je městský soud povinen stěžovatele poučit a umožnit mu, aby s ohledem na již popsanou
změnu judikatury přehodnotil, resp. upravil svou žalobu ve smyslu určení žalovaného subjektu
a napadeného rozhodnutí (k tomu srov. výše citované závěry rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ve věci sp. zn. 1 As 436/2017, obdobně též závěry rozšířeného senátu
ve věci sp. zn. 7 As 155/2015 anebo závěry Ústavního soudu ve výše označené věci
sp. zn. II. ÚS 2398/18). K tomu mu musí být poskytnuta dostatečná lhůta, a to při zachování
včasnosti původně podané žaloby, aby se stěžovatel účinně mohl domáhat svých práv
v souladu s čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny.
[19] Z důvodu možné úpravy žaloby (a tedy případné změně vymezení předmětu soudního
přezkumu) se Nejvyšší správní soud již nezabýval dalšími vznesenými kasačními námitkami
týkajícími se nařízení poskytnutí informace přímo městským soudem, ani se nezabýval tím, zdali
již povinný subjekt požadovanou informaci poskytl (srov. přípis ze dne 26. 2. 2018,
čj. UMCP1 037568/2018), jak uvedl žalovaný ve vyjádření k žalobě.
IV. Závěr a náklady řízení
[20] Nejvyšší správní soud tedy dospěl na základě výše uvedeného k závěru, že řízení před
městským soudem bylo zatíženo jinou vadou řízení, která mohla mít za následek nezákonné
rozhodnutí ve věci samé [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Proto napadený rozsudek zrušil a věc
vrátil městskému soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.), v němž je městský soud vázán
právním názorem vysloveným v tomto zrušujícím rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[21] V novém rozhodnutí rozhodne městský soud i o náhradě nákladů řízení o této kasační
stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 14. února 2020
Milan Podhrázký
předseda senátu