ECLI:CZ:NSS:2020:8.AZS.339.2019:33
sp. zn. 8 Azs 339/2019-33
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Milana Podhrázkého a soudců Petra
Mikeše a Aleše Sabola v právní věci žalobce: T. D. P zastoupený Mgr. Jindřichem Lechovským,
advokátem se sídlem Šlejnická 1547/13, Praha 6, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra,
se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 10. 2018,
čj. OAM-108/LE-LE05-LE05-R2-2017, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 18. 11. 2019, čj. 42 Az 7/2018-29, v řízení o návrhu
žalobce na vydání předběžného opatření,
takto:
Věc se p ostupuj e rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaný v záhlaví označeným rozhodnutím zastavil podle §25 písm. i) zákona
č. 325/1999 Sb., o azylu (dále jen „zákon o azylu“), řízení o žádosti žalobce o udělení
mezinárodní ochrany z důvodu její nepřípustnosti [§10a odst. 1 písm. e) téhož zákona]. Vyšel
z toho, že žalobce v žádosti uvedl totožné důvody jako již v dřívější žádosti, která byla zamítnuta.
Ani v zemi původu v mezidobí nedošlo k žádné změně, která by mohla představovat novou
skutečnost ve smyslu §11a odst. 1 písm. b) zákona o azylu.
[2] Žalobce proti rozhodnutí žalovaného brojil žalobou u Krajského soudu v Ústí nad Labem
(dále „krajský soud“), který žalobě nepřiznal odkladný účinek (usnesení ze dne 5. 12. 2018,
čj. 42 Az 7/2018-15). Rozsudkem označeným v záhlaví následně žalobu zamítl a ztotožnil
se s žalovaným v závěru, že žalobce neuvedl v opakované žádosti o mezinárodní ochranu žádné
nové azylově relevantní skutečnosti.
[3] Žalobce (dále „stěžovatel“) podal proti tomuto rozsudku blanketní kasační stížnost
(následně doplněnou o důvody), v rámci níž uplatnil i návrh na vydání předběžného opatření.
Poukázal v této souvislosti na závěry Nejvyššího správního soudu plynoucí z jeho usnesení
ze dne 20. 12. 2018, čj. 3 Azs 142/2018-24. Podle něj v případě, že krajský soud nepřiznal žalobě
odkladný účinek, nelze již v řízení o kasační stížnosti odkladným účinkem sistovat
účinky správního rozhodnutí. Eliminace nepříznivých důsledků správního rozhodnutí za takové
situace se lze domáhat prostřednictvím předběžného opatření. Stěžovatel dále uvedl,
že rozhodnutí žalovaného má pro něj fatální následek nemožnosti legálního setrvání na území
ČR. Další setrvání zde pro něj bude znamenat realizaci správního vyhoštění či dokonce hrozbu
trestního stíhání, případně po nuceném návratu do země původu vystavení vážné újmě na zdraví
a životě. Následkem toho by bylo též znemožnění jeho účasti v řízení před soudem. K tomu
stěžovatel odkázal na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 8. 2012, čj. 4 As 56/2012-58,
a čj. 2 Azs 131/2016-24. Stěžovatel není schopen osobně využívat moderní technologie, a tím
pádem musí se svým zástupcem komunikovat jen osobně. Nedisponuje ani dostatečnými
finančními prostředky k tomu, aby si mohl v zahraničí „najmout“ jiné osoby, s jejichž pomocí
by mohl se zástupcem komunikovat. Tomu podle stěžovatele svědčí i to, že mu soud ustanovil
zástupce pro jeho majetkové poměry. Stěžovatel by tak nebyl schopen se zástupcem
komunikovat, udělovat mu pokyny a jakkoliv se účastnit soudního řízení, které by pro něj tak
ztratilo jakýkoliv smysl. Dodal, že nutnost vycestovat by pro něj byla o to citelnější, že na území
ČR žije jeho zletilá dcera, které stěžovatel vypomáhá v obchodě, její dítě (vnuk stěžovatele) a dále
dva stěžovatelovi sourozenci.
[4] Stěžovatel navrhl, aby soud podle §38 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“), vydal ve shodě s již existující judikaturou (usnesení Nejvyššího
správního soudu ze dne 30. 5. 2019, čj. 1 Azs 157/2019-29) předběžné opatření, kterým
žalovanému uloží, aby do doby právní moci rozhodnutí o kasační stížnosti zajistil strpění
stěžovatelova pobytu na území ČR.
[5] Žalovaný k návrhu uvedl, že stěžovatel nepředložil skutečnosti svědčící o tom, že výkon
či jiné právní následky rozhodnutí by pro něj znamenaly vážnou újmu. Zákon s podáním kasační
stížnosti nespojuje odkladný účinek. Ten nebyl přiznán ani žalobě. Postup stěžovatele je účelový,
neboť při chybějících reálných okolnostech představujících hrozbu vážné újmy usiluje soudní
cestou o další setrvání na území ČR. Stěžovatel může se zástupcem komunikovat minimálně
telefonicky. Co se týče jeho majetkových poměrů, sám při pohovoru uvedl, že má ve Vietnamu
děti. Jako dospělý, svéprávný a zdravý muž je schopen uspokojovat své životní potřeby prací.
Žalovaný odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu (usnesení ze dne 5. 10. 2017,
čj. 2 Azs 273/2017-19), dle které není osobní přítomnost účastníka řízení potřeba, pokud
má zástupce a lze zajistit přiměřeně efektivní a rychlou komunikaci na dálku. Dále odkázal
na usnesení Městského soudu v Praze ze dne 18. 6. 2018, sp. zn. 1 Az 27/2018, podle něhož
účastník může se zástupcem komunikovat na dálku např. e-mailem, telefonicky
či prostřednictvím jiných elektronických komunikačních prostředků, s čímž mu mohou pomoci
jeho děti žijící v zemi původu, jež některé z těchto prostředků jistě používají. Ve vztahu
k argumentaci dovolávající se dopadů do rodinného života stěžovatele žalovaný uvedl, že není
všeobecně povinen respektovat volbu dotčených osob ohledně země jejich společného pobytu,
resp. napomáhat rozvíjení vztahů mezi nimi. Stěžovatel si musel být od počátku vědom své
pobytově nejisté situace, pokud mu nebyl prodloužen pobyt v ČR. Nelze přehlédnout ani to,
že předmětem soudního přezkumu je rozhodnutí o zastavení řízení o žádosti o mezinárodní
ochranu, nikoli rozhodnutí o správním vyhoštění.
II. Důvody postoupení věci rozšířenému senátu
[6] Osmý senát Nejvyššího správního soudu při předběžném projednání věci shledal,
že je naplněn důvod k postoupení věci k rozhodnutí rozšířenému senátu, neboť existuje
rozporná judikatura jednotlivých senátů tohoto soudu, respektive osmý senát dospěl k právnímu
názoru odlišnému od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí tohoto soudu (§17 odst. 1 s. ř. s.).
[7] Předně je třeba uvést, že osmý senát Nejvyššího správního soudu si je vědom významu
rozhodnutí o návrhu na vydání předběžného opatření pro účastníky daného řízení (zejména pro
stěžovatele) i povinnosti rozhodnout o takovém návrhu bez zbytečného odkladu (§38 odst. 3
s. ř. s.). Stejně tak je zjevné, že judikatura týkající se návrhů na vydání předběžného opatření
(přiznání odkladného účinku kasační stížnosti) není snadno zobecnitelná, neboť v návaznosti
na konkrétní tvrzení účastníků klade důraz na individuální okolnosti každé věci. Na druhou
stranu však nelze odhlédnout od toho, že jednou ze stěžejních funkcí Nejvyššího správního
soudu je dbát na jednotu rozhodovací činnosti soudů ve správním soudnictví, tedy i jednotlivých
senátů Nejvyššího správního soudu. Shledané rozpory v existující judikatuře tohoto soudu jsou
podle osmého senátu tak zásadní povahy a významu pro další praxi tohoto soudu, že je v dané
věci na místě upřednostnit sjednocovací funkci a věc rozšířenému senátu předložit. Takový
postup je ostatně též v souladu s principem zákonného soudce, jehož naplnění bude v dané věci
zajištěno právě předložením věci rozšířenému senátu spíše než rozhodnutím „malého“ senátu
s vědomím existujících judikaturních rozporů.
[8] Lze ještě dodat, aniž by tím osmý senát jakkoliv nahrazoval či předjímal samotné
rozhodnutí o návrhu na vydání předběžného opatření v dané věci, že v rámci úvah o předložení
věci rozšířenému senátu zohlednil i podobu tvrzení, která stěžovatel v návrhu uplatnil. Jedná
se především o tvrzení obecnějšího charakteru. Ve vztahu k otázce „účasti na soudním řízení“
stěžovatel nikterak neupřesňuje, jakých procesních práv by byl v důsledku neumožnění setrvání
v ČR zbaven, respektive jaké pokyny zástupci v jeho věci přicházejí do úvahy (totožný zástupce
stěžovatele zastupoval již v řízení před krajským soudem, kasační stížnost stěžovatele již byla
doplněna o důvody a je bez vad). Rodinné vazby ČR, které stěžovatel taktéž v návrhu zmiňuje,
upřesnil pouze ve smyslu „výpomoci v obchodě“ dcery. Jinak se jeho tvrzení o rodinném životě
omezují na prosté konstatování, že v ČR kromě dcery a jejího dítěte (vnuka stěžovatele) žijí dva
stěžovatelovi sourozenci. Taková tvrzení podle osmého senátu nesvědčí tomu, že by bylo
na místě rezignovat na povinnost dbát jednoty rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu
a upřednostnit ochranu práv konkrétního účastníka (stěžovatele) v daném řízení. Relevanci
daných tvrzení navíc zpochybňuje sám stěžovatel, který v návrhu poukazuje na svoji majetkovou
situaci, o níž má vypovídat i to, že mu soud ustanovil zástupce právě pro jeho majetkové poměry.
Z předloženého spisu krajského soudu ovšem plyne, že o ustanovení zástupce stěžovateli krajský
soud vůbec nerozhodoval, naopak stěžovatel si zástupce sám zvolil, což dokládá plná moc ze dne
15. 11. 2018. Z podání žalobce založených ve spisu krajského soudu i kasačního soudu (ani
z doplněné kasační stížnosti) o majetkových poměrech stěžovatele navíc nic neplyne.
II. a) Rozsah účinků rozhodnutí Nejvyššího správního soudu o přiznání odkladného
účinku kasační stížnosti
[9] Otázka, která se předkládá k rozhodnutí rozšířenému senátu, se předně týká formy právní
ochrany účastníků řízení o kasační stížnosti před účinky (výkonem či jinými právními následky)
žalobou napadeného rozhodnutí správního orgánu po dobu řízení o kasační stížnosti, jestliže
účinky takového rozhodnutí správního orgánu nebyly odloženy již v řízení před krajským
soudem. Jinak řečeno se sporná otázka týká rozsahu účinků rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti, nebyl-li v řízení před krajským soudem
přiznán odkladný účinek žalobě.
[10] K takto vymezené otázce je třeba předeslat, že soudní řád správní v §38 odst. 1 předně
předpokládá, že „[b]yl-li podán návrh na zahájení řízení a je potřeba zatímně upravit poměry účastníků pro
hrozící vážnou újmu, může usnesením soud na návrh předběžným opatřením účastníkům uložit něco vykonat,
něčeho se zdržet nebo něco snášet. Ze stejných důvodů může soud uložit takovou povinnost i třetí osobě, lze-li
to po ní spravedlivě žádat.“ Vedle toho je jeho součástí též ustanovení §73 odst. 2, podle něhož
„[s]oud na návrh žalobce po vyjádření žalovaného usnesením přizná žalobě odkladný účinek, jestliže by výkon
nebo jiné právní následky rozhodnutí znamenaly pro žalobce nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním
odkladného účinku může vzniknout jiným osobám, a jestliže to nebude v rozporu s důležitým veřejným zájmem“.
Pro řízení o kasační stížnosti je v této souvislosti významné ustanovení §107 téhož zákona, podle
něhož „[k]asační stížnost nemá odkladný účinek; Nejvyšší správní soud jej však může na návrh stěžovatele
přiznat. Ustanovení §73 odst. 2 až 5 se užije přiměřeně“.
[11] Na otázku rozsahu účinků rozhodnutí Nejvyššího správního soudu o přiznání odkladného
účinku kasační stížnosti judikatura Nejvyššího správního soudu dlouhodobě jednotně nahlížela
především v návaznosti na publikované závěry usnesení ze dne 6. 12. 2005, čj. 2 Afs 77/2005-96,
č. 786/2006 Sb. NSS. Podle něj odkladný účinek může být v řízení o kasační stížnosti přiznán
a působit nejen ve vztahu k přezkoumávanému rozhodnutí krajského soudu (či jeho části),
ale i přímo ve vztahu ke správnímu rozhodnutí (či jeho části), k jehož přezkumu se dotyčné řízení
před krajským soudem vedlo. Jak z toho usnesení výslovně plyne,„[ř]ízení o kasační stížnosti, jakkoli
se z procesního hlediska jedná o řízení o mimořádném opravném prostředku proti pravomocným rozhodnutím
krajských soudů (…) a jakkoli se v něm přezkoumává rozhodnutí krajského soudu, a nikoli rozhodnutí
správního orgánu, ovšem nelze než chápat jako součást systému prostředků ochrany subjektivních veřejných práv
proti nezákonným rozhodnutím správních orgánů, který má mít komplexní, ve vztahu ke svému smyslu a účelu
efektivní a vnitřně nerozporné uspořádání a jehož fungování nemá vést k absurdním důsledkům jsoucím v rozporu
s jeho smyslem a účelem; skutečným „ohniskem“ přezkumu zákonnosti je totiž i v řízení o kasační stížnosti
v posledku rozhodnutí správního orgánu napadené správní žalobou, třebaže procesně se přezkoumává rozhodnutí
krajského soudu.
A právě absurdní důsledky by v některých procesních konstelacích nastávaly v případě, že by měl odkladný účinek
kasační stížnosti působit pouze ve vztahu k napadenému rozhodnutí krajského soudu a nemohl působit přímo
i ve vztahu k rozhodnutí správního orgánu, které je, jak již bylo uvedeno, skutečným „ohniskem“ přezkumné
činnosti správního soudnictví (…).
Nedošlo-li rozhodnutím krajského soudu ve vztahu k napadenému správnímu rozhodnutí ke změně stavu věcí
(tj. došlo-li k zamítnutí či odmítnutí žaloby, takže správní rozhodnutí nebylo rozhodnutím krajského soudu nijak
dotčeno), odkladný účinek působící jen vůči rozhodnutí krajského soudu nemůže mít nikdy vliv na účinky
rozhodnutí správního. Takový důsledek je nepřijatelný z důvodu výše již nastíněného, totiž proto, že by řízení
o kasační stížnosti, třebaže jeho výsledek může často vést v posledku (…) ke zrušení rozhodnutí správního
orgánu – v těchto případech nikdy, ani za situace, kdy by materiální podmínky pro odložení účinku správního
rozhodnutí byly dány, nemohlo vést k odložení účinků tohoto správního rozhodnutí po dobu trvání řízení.
Z uvedených důvodů je nutno úzké pojetí odkladného účinku odmítnout a přiklonit se k pojetí širšímu – odkladný
účinek podle §107 s. ř. s. může tedy v řízení o kasační stížnosti být přiznán a působit nejen ve vztahu
k přezkoumávanému rozhodnutí krajského soudu (…), ale i přímo ve vztahu ke správnímu rozhodnutí, k jehož
přezkumu se dotyčné řízení před krajským soudem, v němž bylo kasační stížností napadené rozhodnutí vydáno,
vedlo či vede (…)“.
[12] K této rozhodovací praxi se následně vymezil třetí senát Nejvyššího správního soudu, který
v unesení ze dne 20. 12. 2018, čj. 3 Azs 142/2018-24 (na něž v nyní projednávané věci odkazuje
i stěžovatel), upozornil na to, že odkladný účinek kasační stížnosti je pojmově svázán
s rozhodnutím krajského soudu a jeho přiznáním se tedy pouze odkládají účinky tohoto soudního
rozhodnutí. Podává-li tak návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti stěžovatel, jenž
byl v řízení před krajským soudem v postavení žalobce, podmínkou sine qua non jakýchkoli úvah
o důvodnosti takového návrhu je, že účinky plynoucí ze správního rozhodnutí byly sistovány již
v řízení před krajským soudem. Pokud žaloba nemá odkladný účinek ze zákona a krajský soud jej
žalobě nepřizná, pak podle třetího senátu ani případné přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti nemohlo mít žádný vliv na povinnosti stěžovatele plynoucí z předcházejícího správního
rozhodnutí. Ve vztahu k předchozí judikatuře třetí senát výslovně dovodil, že „s ohledem na novelu
soudního řádu správního provedenou zákonem č. 303/2011 Sb. nelze nadále aplikovat judikaturu Nejvyššího
správního soudu, podle níž je možné přiznáním odkladného účinku kasační stížnosti kromě odložení účinků
soudního rozhodnutí sistovat též účinky rozhodnutí žalovaného správního orgánu. Tato judikatura … totiž
vycházela z tehdejšího právního stavu, kdy podle tehdy účinného §38 odst. 3 s. ř. s. byl návrh na uložení
předběžného opatření nepřípustný, pokud bylo možné návrhu na zahájení řízení přiznat odkladný účinek nebo
nastával-li tento účinek ze zákona. Vzhledem k tomu, že výše uvedenou novelou byla vzájemná neslučitelnost
předběžného opatření a odkladného účinku odstraněna, pozbyla shora uvedená judikaturní praxe své
opodstatnění, neboť recentní procesní úprava poskytuje stěžovateli prostředky, jimiž se může domáhat eliminace
nepříznivých důsledků plynoucích pro něho z žalobou napadeného správního rozhodnutí“.
[13] K obdobným závěrům k návrhům na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti třetí
senát dospěl – byť se stručnějším odůvodněním – již v usnesení ze dne 11. 2. 2015,
čj. 3 As 9/2018-23, a setrval na nich např. i v usneseních ze dne 27. 2. 2019, čj. 3 Azs 17/2019-32,
či ze dne 11. 12. 2019, čj. 3 Azs 380/2019-35).
[14] Třetím senátem takto nastavenou linii způsobu ochrany práv po dobu řízení před
rozhodnutím o kasační stížnosti již v některých případech zohledňují i účastníci řízení, kteří
se jí dovolávají. Návrhům na vydání předběžného opatření (obdobným jako ve věci nyní
projednávané osmým senátem) některé senáty Nejvyššího správního soudu již vyhověly
a předběžná opatření vydaly (viz usnesení ze dne 30. 5. 2019, čj. 1 Azs 157/2019-29, ze dne
7. 11. 2019, čj. 2 Azs 294/2019-18, či ze dne 13. 11. 2019, čj. 2 Azs 293/2019-22).
[15] Jak lze nicméně současně dovodit z dohledatelné rozhodovací praxe Nejvyššího správního
soudu, napříč senáty tohoto soudu je i nadále (bez ohledu na novelu soudního řádu správního
provedenou zákonem č. 303/2011 Sb.) akceptován závěr vycházející z výše již citovaného
usnesení druhého senátu (sp. zn. 2 Afs 77/2005). Tedy jinak řečeno, některé senáty Nejvyššího
správního soudu i nadále vycházejí z toho, že odkladný účinek může být v řízení o kasační
stížnosti přiznán a působit nejen ve vztahu k přezkoumávanému rozhodnutí krajského soudu, ale
i přímo ve vztahu ke správnímu rozhodnutí. Tedy pro tuto formu dočasné ochrany účastníků lze
i v řízení o kasační stížnosti využít odkladného účinku, byť ten nemusel být v řízení před
krajským soudem žalobě přiznán. Příkladem mohou být usnesení ze dne 19. 12. 2019,
čj. 4 As 430/2019-60, jímž tento soud odkladný účinek kasační stížnosti přiznal, ač v bodě [11]
současně uvedl, že „ (…) není pravdivé tvrzení žalobce, že žalovaný se k odkladnému účinku správní žaloby
vyjádřil tak, že s ním souhlasí a již krajský soud přiznal žalobě odkladný účinek. Z obsahu soudního spisu totiž
vyplývá, že žádný ze stěžovatelů nežádal o odkladný účinek žaloby.“ V usnesení ze dne 7. 3. 2019,
čj. 10 As 3/2019-40, Nejvyšší správní soud v bodě [7] výslovně uvedl, že si „je vědom toho,
že krajský soud nevyhověl návrhu stěžovatele na přiznání odkladného účinku žaloby (…). Okolnosti se však
od okamžiku rozhodování krajského soudu o odkladném účinku změnily (…) a stěžovatel také předložil
konkrétní důvody, kvůli kterým považuje podmínky pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti
za splněné“. Nejvyšší správní soud odkladný účinek kasační stížnosti přiznal např. i usnesením
ze dne 12. 11. 2019, čj. 2 Azs 302/2019-34, přestože dle odůvodnění napadeného rozsudku
krajského soudu (viz bod 1. rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 27. 9. 2019,
čj. 60 Az 1/2019-47) „zároveň byla součástí žaloby i žádost o přiznání odkladného účinku žalobě, o níž bylo
rozhodnuto … tak, že návrh na přiznání odkladného účinku žalobě se zamítá.“ Pro stručnost lze již jen
doplnit, že kasační stížnosti obdobně Nejvyšší správní soud odkladný účinek přiznal
i v usneseních ze dne 3. 5. 2019, čj. 4 Azs 113/2019-40, ze dne 14. 10. 2019, čj. 5 Azs 312/2019-39,
ze dne 16. 9. 2019, čj. 5 Azs 308/2019-21, ze dne 30. 8. 2018, čj. 1 Azs 260/2018-24, ze dne
17. 10. 2018, čj. 8 Azs 285/2018-37 či ze dne 15. 5. 2019, čj. 8 Azs 126/2019-37. Tato
rozhodovací praxe se tedy týká nejen situací, v nichž krajský soud návrhu na přiznání odkladného
účinku nevyhověl (nepřiznal jej či jej zamítl), ale i situací, v nichž o takovém návrhu krajský soud
vůbec nerozhodoval (návrh nebyl vůbec podán, případně krajský soud rozhodl přímo ve věci
samé, aniž by se návrhem na přiznání odkladného účinku zabýval).
[16] Vzhledem k tomu, že ve věci nyní projednávané osmým senátem zákon žalobě proti
rozhodnutí žalovaného (ani kasační stížnosti) odkladný účinek nepřiznává a návrhu na přiznání
odkladného účinku krajský soud nevyhověl, shledal osmý senát v dané věci v návaznosti
na podaný návrh na vydání předběžného opatření zjevný rozpor v rozhodovací činnosti
Nejvyššího správního soudu, který byl vymezen shora, a pro který je na místě věc předložit
rozšířenému senátu. Vyřešení dané (nejednotně judikaturou řešené) otázky je pro posouzení
návrhu ve věci projednávané osmým senátem nezbytné (ve smyslu usnesení rozšířeného senátu
ze dne 21. 2. 2017, čj. 1 As 72/2016-48). Z podaného návrhu je totiž zřejmé, že cílem stěžovatele
je dosáhnout „eliminace důsledků“ správního rozhodnutí, přičemž k dosažení tohoto cíle volí
s ohledem na výše citovanou judikaturu „cestu“ předběžného opatření. Osmý senát nicméně
v této souvislosti zdůrazňuje, že instituty předběžného opatření a odkladného účinku nelze bez
dalšího zaměňovat. Především lze poukázat na to, že z hlediska systematiky zákona i smyslu
zmiňovaných institutů je předběžné opatření institutem obecným určeným pro všechna řízení
vedená podle soudního řádu správního, zatímco odkladný účinek vycházející z §73 s. ř. s.
je zvláštním institutem předpokládaným primárně pro řízení o žalobě proti rozhodnutí správního
orgánu. Není tedy na místě domáhat se prostřednictvím obecného institutu předběžného
opatření téhož, čeho se lze domoci prostřednictvím speciálního institutu odkladného účinku.
Předběžné opatření může mít z hlediska svého dopadu užší nebo širší účinky než přiznání
odkladného účinku, a to i ve vztahu ke správnímu rozhodnutí napadenému žalobou, bylo by ale
nelogické, aby se zamýšlených účinků účastníci mohli shodně domoci oběma popisovanými
nástroji (a to třeba dokonce i současně). Přehlédnout nelze ani to, že podmínky pro vydání obou
typů „zatímních rozhodnutí“ jsou odlišné (srov. např. „hrozící vážnou újmu“ a „nepoměrně větší újmu“
či hodnocení rozporu s důležitým veřejným zájmem) a významný může být i časový aspekt
působení účinků takových rozhodnutí (účinky ex nunc a ex tunc).
[17] Osmý senát k výše uvedenému podotýká, že i aktuální odborná literatura zastává
stanovisko, podle něhož „lze-li účinky spojené se správním rozhodnutím … odvrátit přiznáním odkladného
účinku žalobě, má tento procesní prostředek přednost a návrhu na vydání předběžného opatření nelze vyhovět “,
resp. že „(…) předběžné opatření bude aplikováno jen tehdy, pokud nelze daný problém vyřešit přiznáním
odkladného účinku. V řízení o kasační stížnosti se předběžné opatření aplikuje zcela výjimečně“ (KÜHN, Z.,
KOCOUREK, T. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019, str. 292
a 998). Proto je třeba i pro účely věci nyní projednávané osmým senátem vyjasnit, zda je i nadále
na místě postupovat podle shora obsáhle citované praxe soudu zjednodušeně řečeno vycházející
z výše již citovaného usnesení sp. zn. 2 Afs 77/2005, nebo je třeba naopak přiklonit se k závěrům
prezentovaným (především) judikaturou třetího senátu a rozhodovací praxí na ni navazující.
II. b) Ochrana procesních práv účastníka řízení jako důvod přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti (vydání předběžného opatření)
[18] V rámci předběžného posouzení výše již rekapitulovaného návrhu na vydání předběžného
opatření osmý senát současně dospěl k závěru, že vedle otázky účinků rozhodnutí o přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti je třeba odstranit též další rozpor existující v související
judikatuře Nejvyššího správního soudu. Ať již totiž rozšířený senát dospěje k závěru, že lze
za dané procesní situace „eliminovat“ účinky správního rozhodnutí pouze prostřednictvím vydání
předběžného opatření či lze i nadále postupovat za využití institutu odkladného účinku, bude
třeba se v dané věci zabývat i samotnou důvodností návrhu stěžovatele (lze přepokládat,
že pokud by rozšířený senát setrval na možnosti využití institutu odkladného účinku, stěžovatel
by po nezbytném poučení ze strany soudu svůj návrh v tomto směru procesně upravil).
[19] Stěžovatel mimo jiné argumentuje tím, že v důsledku nuceného opuštění ČR by byla
znemožněna jeho účast v řízení před soudem. Poukazuje v této souvislosti předně na závěry již
výše zmiňovaného usnesení sp. zn. 4 As 56/2012. Z něj především plyne, že „[s]těžovatelka
v návrhu na přiznání odkladného účinku poukázala na své kulturní, sociální a majetkové vazby k České
republice spíše obecně, s tím, že v České republice žije již sedm let a pobývá zde jedna z jejích dcer. Za zásadní
nicméně zdejší soud považuje fakt, že pro řádný výkon stěžovatelčina ústavního práva na spravedlivý proces
je třeba, aby stěžovatelka mohla setrvat na území České republiky do skončení řízení o její kasační stížnosti. Byť
je stěžovatelka v tomto řízení (jak požaduje soudní řád správní) zastoupena advokátem, nelze přehlédnout,
že k právu na spravedlivý proces náleží i právo účastníka vystupovat v tomto řízení osobně, být v kontaktu
se svým zástupcem, udělovat mu konkrétní pokyny pro výkon zastoupení atd. Nejvyšší správní soud tedy spatřuje
nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám, spojenou
s nuceným opuštěním České republiky před rozhodnutím Nejvyššího správního soudu o její kasační stížnosti,
především v možné újmě na výkonu jejího práva na spravedlivý proces“.
[20] Na citovanou judikaturu čtvrtého senátu (ve shodě s dřívější judikaturou, srov. zejm.
usnesení ze dne 18. 8. 2011, čj. 5 As 73/2011-100) navazuje i aktuální rozhodovací praxe
Nejvyššího správního soudu ve věci návrhů na vydání předběžného opatření (zejm. již výše
citovaná usnesení sp. zn. 1 Azs 157/2019, sp. zn. 2 Azs 294/2019 či sp. zn. 2 Azs 293/2019).
Kupříkladu první senát zde za obdobných skutkových okolností jako jsou v nyní projednávané
věci (včetně tvrzených individuálních důvodů stěžovatele) výslovně uzavřel, že „[n]enařízením
předběžného opatření by v případě stěžovatelova vycestování z České republiky stěžovateli vznikla újma spočívající
zejména ve faktické ztrátě možnosti vystupovat v řízení osobně, tedy řádně konzumovat své ústavní právo
na spravedlivý proces. Pro výkon stěžovatelova práva na spravedlivý proces přitom může být jeho přítomnost
v České republice až do skončení řízení o kasační stížnosti nezbytná. Ačkoli je stěžovatel v řízení o kasační
stížnosti povinně zastoupen advokátem, nelze opomenout, že součástí práva na spravedlivý proces je také právo
vystupovat osobně v řízení, být v kontaktu se svým právním zástupcem, udělovat mu konkrétní pokyny,
poskytovat mu potřebnou součinnost atd. (viz usnesení ze dne 28. 3. 2017, č. j. 6 Azs 66/2017-32, či ze dne
23. 5. 2019, č. j. 5 Azs 99/2019-24). V případě stěžovateli hrozícímu vycestování zpět do země původu nelze
vyloučit, že by efektivní výkon zmiňovaných práv pro něj mohl být v důsledku tohoto přemístění komplikovaný,
zvláště pak za situace, kdy mu soud … uložil, aby … doplnil kasační stížnost, což může jen stěží učinit jinak,
než právě ve spolupráci s ustanoveným zástupcem“. Vzhledem k tomu, že shora popsané důvody
považoval první senát v citovaném usnesení za dostačující pro nařízení předběžného opatření,
nezabýval se již tvrzeními o hrozícím zásahu do stěžovatelova rodinného života.
[21] Jak je z dohledatelné judikatury Nejvyššího správního soudu zřejmé, citované závěry
týkající se práva osobně se účastnit řízení o kasační stížnosti jsou do určité míry korigovány
usneseními druhého senátu ze dne 5. 10. 2017, čj. 2 Azs 273/2017-19 (podle právní věty
vytvořené k tomuto usnesení „[l]ze-li očekávat, že cizinec ve věci po dobu řízení před správními soudy nebude
muset osobně nic činit, a lze-li současně zajistit přiměřeně efektivní a rychlou komunikaci cizince a jeho zástupce,
má-li jej, i na dálku, není osobní přítomnost cizince na území ČR po dobu soudního řízení zásadně potřeba,
a tedy zpravidla nebude sama o sobě bez dalšího důvodem k přiznání odkladného účinku kasační stížnosti
(§107 s. ř. s.) proti rozhodnutí krajského soudu, jímž byla zamítnuta cizincova žaloba proti rozhodnutí
správního orgánu o jeho správním vyhoštění“) a ze dne 6. 1. 2016, čj. 2 Azs 271/2015-32 (podle právní
věty k tomuto usnesení „[n]ávrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti dle §107 odst. 1 s. ř. s.
ve věci zrušení povolení k trvalému pobytu nelze vyhovět, opírá-li se pouze o obecnou argumentaci právem
na spravedlivý proces (právo osobně se účastnit řízení, být v úzkém kontaktu se svým zástupcem), aniž by zde byly
další, individualizované a závažné okolnosti, které mimořádné vyloučení účinků pravomocného správního
rozhodnutí odůvodňují.“
[22] V souladu s citovanou judikaturou druhého senátu (týkající se přezkumu rozhodnutí
o trvalém pobytu), která omezila rozhodovací praxi vstřícnou k ochraně procesních práv
účastníků po dobu řízení o kasační stížnosti, jsou i rozhodnutí dalších senátů. Šestý senát
například v usnesení ze dne 27. 9. 2017, čj. 6 Azs 261/2017-25 (ve věci přezkumu rozhodnutí
o správním vyhoštění) výslovně uzavřel, že „[z]působ, jakým stěžovatel interpretuje judikaturu Nejvyššího
správního soudu, svádí k závěru, že odkladný účinek by měl být přiznán kasační stížnosti každého cizince, který
se domáhá zrušení rozhodnutí, s nímž je nějak spojeno nucené ukončení jeho pobytu na území České republiky.
Tak tomu ovšem není. Při rozhodování o návrhu na přiznání odkladného účinku totiž nelze pouze poměřovat
újmu hrozící stěžovateli s újmou, která by přiznáním odkladného účinku vznikla jiným osobám, nýbrž je třeba
mít na paměti, že se jedná o mimořádný institut představující výjimku ze zákonem stanoveného pravidla,
že podání kasační stížnosti odkladný účinek nemá. (…) V žádosti o přiznání odkladného účinku je proto nutné
vylíčit individualizované a závažné okolnosti, které mimořádné vyloučení účinků pravomocného rozhodnutí
odůvodňují; nelze pouze obecně argumentovat právem na spravedlivý proces“. Obdobně již týž senát
Nejvyššího správního soudu dospěl k závěru, že „stěžovatel kromě povrchní argumentace svým právem
na spravedlivý proces žádný další důvod pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti nenabídl. Samotné
právo stěžovatele účastnit se osobně řízení o kasační stížnosti či být v kontaktu se svým zástupcem však pro
přiznání odkladného účinku nepostačuje“ (usnesení ze dne 11. 7. 2017, čj. 6 Azs 270/2017-28). Shodně
uzavřel i v případě přezkumu rozhodnutí o nepřípustnosti žádosti o mezinárodní ochranu
(viz usnesení ze dne 13. 12. 2017, čj. 6 Azs 367/2017-38).
[23] Byť lze v rámci jednotlivých návrhů na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti
či na vydání předběžného opatření ve výše citovaných věcech jistě nalézt určité odlišnosti, které
se mohou odvíjet od podoby tvrzení účastníků i plynout z různé povahy přezkoumávaných
rozhodnutí správních orgánů, je osmý senát toho názoru, že nastíněné linie judikatury Nejvyššího
správního soudu jsou z hlediska dalšího vývoje rozhodovací praxe tohoto soudu vzájemně
neslučitelné, a je tedy třeba vyjasnit, zda právo osobně se účastnit řízení o kasační stížnosti a činit
úkony obvykle s takovým řízením spojené (a v této souvislosti udělovat pokyny zástupci
a poskytovat mu potřebnou součinnost) představuje bez dalšího dostatečný důvod pro přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti (či vydání předběžného opatření v řízení o kasační stížnosti),
a to i tehdy, pokud z tvrzení účastníků neplynou závažné a dostatečně individualizované
konkrétní okolnosti svědčící vydání takového rozhodnutí.
[24] Pro případ, že by rozšířený senát ve shora rekapitulované judikatuře neshledal rozpor
zakládající jeho pravomoc v dané věci rozhodovat, vyjadřuje osmý senát nesouhlas s právním
názorem plynoucím především z výše již opakovaně citovaného usnesení sp. zn. 1 Azs 157/2019
a z usnesení na něj navazujících (viz sp. zn. 2 Azs 294/2019 či sp. zn. 2 Azs 293/2019), jimiž
Nejvyšší správní soud vyhověl návrhům na vydání předběžného opatření za obdobných
okolností, jako jsou dány i v nyní projednávané věci. I zde stěžovatel v souvislosti se jeho právem
účastnit se soudního řízení poukázal na (dle vlastních tvrzení) konkrétní důvody svědčící jeho
setrvání na území ČR. Ty spočívají v tom, že není schopen osobně využívat moderní
komunikační technologie a není tak schopen se svým zástupcem komunikovat jinak než osobně,
přičemž nedisponuje ani finančním „kapitálem“ umožňujícím mu „najmout“ si v zahraniční pro
tuto komunikaci jiné osoby.
[25] Osmý senát má především za to, že povaha řízení o kasační stížnosti, tedy o mimořádném
opravném prostředku, významně ovlivňuje též obvyklou míru osobní účasti stěžovatelů
v takovém řízení. Pomineme-li skutečnost, že stěžovatel musí být v řízení o kasační stížnosti
zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.), je nutno poukázat na to, že účast v řízení o kasační
stížnosti obvykle spočívá toliko v podání (odůvodnění) kasační stížnosti a v případném využití
práva podat repliku k vyjádření dalších účastníků tohoto řízení. V úvahu mohou přicházet též
úkony související s dalšími procesními právy a povinnostmi účastníků (např. možnost vyjádřit
se k osobám soudců, povinnost hradit soudní poplatek či úkony související s žádostí
o osvobození od soudních poplatků či s návrhem na ustanovení zástupce apod.). Zmiňované
úkony jsou nicméně zcela standardní a samozřejmou součástí řízení o kasační stížnosti, stejně
jako související udělování pokynů a poskytování součinnosti zástupci, a nelze v nich spatřovat ani
mimořádné ani závažné okolnosti odůvodňující bez dalšího přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti (vydání předběžného opatření). Pokud by Nejvyšší správní soud akceptoval, že osobní
účast i při těchto úkonech je obecně z hlediska zachování práv stěžovatele nezbytná, fakticky
by to znamenalo, že u určitého druhu správních rozhodnutí bude třeba návrhu na přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti (vydání předběžného opatření) v podstatě vždy vyhovět.
Přestože osmý senát nezpochybňuje význam procesního úkonu spočívajícího v odstraňování vad
kasační stížnosti, který citovaná judikatura zdůrazňuje, nelze akceptovat absurdní důsledky jejích
závěrů. Stěžovatelé podávající bezvadnou kasační stížnost by totiž z hlediska své zatímní ochrany
po dobu běžícího řízení o kasační stížnosti byli znevýhodněni oproti stěžovatelům, kteří podají
vadnou (neodůvodněnou) kasační stížnost. Stejně tak lze k reprodukovaným tvrzením stěžovatele
dodat, že moderní prostředky (vedle telefonického spojení především e-mail či rozličné mobilní
aplikace umožňující posílání zpráv, připojených dokumentů či dokonce videohovory) jsou dnes
již tak samozřejmou součástí komunikace, že by měl účastník řízení o kasační stížnosti poukázat
na skutečně závažné (a dostatečně odůvodněné a individualizované) okolnosti, pro které není
možno tyto prostředky v dané věci použít. Obecné konstatování stěžovatele, že není osobně
schopen využívat „moderní technologie“ a nemá prostředky, aby si za tím účelem „najal“ jiné
osoby, podle osmého senátu nemůže být dostatečné.
[26] Závěrem zbývá dodat, že i osobní účast v řízení o kasační stížnosti nepochybně může být
důvodem pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti (vydání předběžného opatření).
Nemělo by tomu tak být ovšem automaticky bez dalšího, ale obvykle jen ve spojení s dalšími
důvody (typicky týkajícími se rodinného či soukromého života stěžovatele), nebo v návaznosti
na okolnosti skutečně mimořádné a závažné (specifika konkrétního řízení), které by však měly
plynout ze stěžovatelem osvědčených tvrzení (dostatečně konkrétních).
III. Předložení věci rozšířenému senátu
[27] Ze shora uvedených důvodů proto osmý senát rozhodl o předložení věci rozšířenému
senátu k zodpovězení následujících otázek:
1) Jestliže podává návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti stěžovatel, jenž
byl v řízení před krajským soudem v postavení žalobce, je nezbytnou podmínkou
důvodnosti takového návrhu skutečnost, že účinky plynoucí ze správního rozhodnutí
byly odloženy již v řízení před krajským soudem? Může být v takové situaci odkladný
účinek v řízení o kasační stížnosti přiznán a působit nejen ve vztahu
k přezkoumávanému rozhodnutí krajského soudu ale i přímo ve vztahu ke správnímu
rozhodnutí, k jehož přezkumu se dotyčné řízení před krajským soudem vedlo?
2) Představuje právo osobně se účastnit řízení o kasační stížnosti a činit úkony standardně
s takovým řízením spojené (a v této souvislosti udělovat pokyny zástupci a poskytovat
mu potřebnou součinnost) bez dalšího důvod pro přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti (vydání předběžného opatření)?
[28] S ohledem na povahu návrhu, kterého se dané řízení vedené před osmým senátem týká
(návrh na vydání předběžného opatření) má osmý senát za to, že je na místě danou věc
předřadit v rámci pořadí věci projednávaných aktuálně rozšířeným senátem.
Poučení: Proti tomuto usnesení n e j s ou opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: Josef Baxa, Filip Dienstbier, Zdeněk Kühn,
Petr Mikeš, Barbara Pořízková, Aleš Roztočil, Karel Šimka. Účastníci mohou namítnout
podjatost těchto soudců (§8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení.
V téže lhůtě mohou účastníci rovněž podat svá vyjádření k právním otázkám předkládaným
rozšířenému senátu.
V Brně 30. ledna 2020
Milan Podhrázký
předseda senátu