ECLI:CZ:NSS:2020:9.ADS.214.2020:28
sp. zn. 9 Ads 214/2020 - 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Pavla Molka a JUDr. Radana Malíka v právní věci žalobkyně: STUDENT
AGENCY k.s., se sídlem nám. Svobody 86/17, Brno, zast. JUDr. Zdeňkem Hrouzkem,
advokátem se sídlem Pražákova 1008/69, Brno, proti žalovanému: Státní úřad inspekce práce,
se sídlem Kolářská 451/13, Opava, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 26. 6. 2018,
č. j. 3368/1.30/18-4, sp. zn. S10-2017-138, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 19. 8. 2020, č. j. 62 Ad 7/2020 - 54,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá p ráv o na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Oblastní inspektorát práce pro Moravskoslezský kraj a Olomoucký kraj (dále jen „oblastní
inspektorát“) rozhodnutím ze dne 16. 4. 2018, č. j. 6636/10.30/17-6, sp. zn. S10-2017-138, uložil
žalobkyni pokutu ve výši 90 000 Kč za spáchání správního deliktu podle §140 odst. 1 písm. b)
zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o zaměstnanosti“). Toho se měla dopustit tím, že jako agentura práce ve smyslu
§14 odst. 3 písm. b) zákona o zaměstnanosti v období od 1. 1. 2015 do 31. 12. 2015 požadovala
při zprostředkování zaměstnání v programu „PPP – ostatní zahraniční pobyty“ úhradu
od fyzických osob L. B., V. L., V. N., E. D. a E. Č., kterým zaměstnání zprostředkovala, čímž
porušila §58 odst. 2 zákona o zaměstnanosti. Uložil jí také uhradit paušální částku nákladů
správního řízení ve výši 1 000 Kč. Odvolání žalobkyně zamítl žalovaný rozhodnutím ze dne 26.
6. 2018, č. j. 3368/1.30/18-4, sp. zn. S10-2017-138.
[2] Žalobkyně podala proti rozhodnutí o odvolání žalobu, kterou Krajský soud v Brně (dále
jen „krajský soud“) zamítl rozsudkem ze dne 19. 8. 2020, č. j. 62 Ad 7/2020 - 54. Neshledal,
že by bylo napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné, konkrétně že by v něm nebylo dostatečně
rozebráno splnění znaků závislé práce.
[3] Činnost žalobkyně spočívající ve zprostředkování „kulturně výměnných programů“
za úplatu vybíranou od zájemce bylo možné podřadit pod pojem „zprostředkování zaměstnání“
ve smyslu §58 odst. 2 zákona o zaměstnanosti. Z kopií náhledů webových stránek žalobkyně
krajský soud shledal, že cílem pracovních pobytů bylo umožnit mladým lidem ve věku 18 až 30
let práci na farmách a mladým lidem ve věku 18 až 35 let jako praxi v hotelnictví několikaměsíční
pobyt v zahraničí, při kterém poznají kulturu cizí země a získají nové přátele. Žalobkyně
inzerovala možnost zprostředkování zaměstnání pro mladé zletilé zájemce, a to včetně zajištění
ubytování, stravy a přidružených služeb. Rozsah „praxe“ v délce 35–45 hodin týdně spolu
s uvedením počtu dnů volna a výší „kapesného“ podle krajského soudu jednoznačně evokuje
„klasický“ pracovní týden a odměnu za výkon práce za tuto dobu. To, že k poskytování služeb
(zprostředkování „praxe“) v podobě, jak byly inzerovány na webu žalobkyně, skutečně
docházelo, je patrné ze smluv o zprostředkování, uložených ve správním spisu, a z tabulky všech
zájemců o kulturně výměnné programy. I z nich plyne, že žalobkyně nabízela a také reálně
zajišťovala zprostředkování komplexního „balíčku služeb“, v jehož rámci bylo mladému zájemci
umožněno absolvovat pracovní „praxi“ v rozsahu 35–45 hodin týdně, za což obdržel „kapesné“,
měl zajištěno ubytování a stravu. Přestože mohl rozvíjet své jazykové dovednosti a poznávat
kulturu daného státu, podle krajského soudu není pochyb o tom, že jednou z poskytovaných
služeb bylo zajištění zaměstnání. Rozsah „praxe“ 35–45 hodin týdně spolu s uvedením dnů
dovolené, v případě smlouvy s E. Č. pak nárok na 30 dnů cestování podmíněných „dokončením
programu“ (řádným výkonem práce) a časté výrazy využívající přídavné jméno „pracovní“ ve
smlouvách o zprostředkování neponechávají prostor pro jinou interpretaci, než že jednou ze
žalobkyní zprostředkovávaných služeb bylo také zajištění zaměstnání. Klienti žalobkyně byli
nepochybně povinni vykonávat práci na konkrétně určeném místě (konkrétní farma, hotel,
domácnost) a byli vázáni pokyny zaměstnavatele, za což obdrželi odměnu ve formě „kapesného“
a ubytování.
[4] Žalovaný a prvostupňový správní orgán nepochybili, jestliže na činnost žalobkyně
aplikovali §58 odst. 2 zákona o zaměstnanosti, neboť zde obsažený výraz „zprostředkování
zaměstnání“ je nutné vykládat extenzivně. Součástí žalobkyní inzerovaných a zajišťovaných
programů byla pracovní činnost v rozsahu obvyklém pro pracovní poměr (35 až 45 hodin týdně),
která byla vykonávána pro konkrétní subjekt na konkrétním místě a za konkrétních podmínek.
Smyslem kulturně výměnných programů ovšem není výkon zaměstnání v zahraničí,
nýbrž poznávání cizí kultury a zlepšování jazykových dovedností, jak plyne i z jednotlivých
mezivládních dohod o programech pracovní dovolené. Výkon zaměstnání tvořil významnou část
žalobkyní zprostředkovávaných služeb, a dopadal na ni tedy zákaz dle §58 odst. 2 zákona
o zaměstnanosti, bez ohledu na to, že poplatek formálně stanovovala za ostatní
zprostředkovávané služby. Smyslem zákazu výběru poplatku za zprostředkování zaměstnání,
a to i skrytou (zastřenou) formou, je ochrana slabší strany, tedy zájemce o zaměstnání, v nyní
posuzované věci obvykle mladého zájemce, často studenta či čerstvého absolventa.
[5] Nesouhlasil ani s tvrzením, že programy svým charakterem naplňovaly znaky
tzv. wwooferství. Z metodického stanoviska žalovaného ze dne 27. 8. 2014 plyne, že takto
označované aktivní trávení volného času se vyznačuje neformálními vztahy s hostitelskou
farmou, do jejíhož chodu se mladí lidé, často cizinci, zapojují. Jejich činnost na farmě nemívá
znaky ekonomické závislosti a obvykle nejsou uzavírány písemné smlouvy. V nyní posuzované
věci však vykonávaná činnost měla nepochybně znaky závislé práce, což je patrné z existence
smlouvy o zprostředkování, inzerovaného minimálního rozsahu „praxe“, nároku na ubytování
a stravu spolu s kapesným; o wwooferství se tak v nyní posuzované věci nejednalo. Na posouzení
věci neměla vliv ani existence zvláštních víz typu „work and travel“ či obdobných. Na žalobkyni
dopadaly povinnosti vyplývající ze zákona o zaměstnanosti bez ohledu na to, zda zájemcům
zajišťovala zprostředkování zaměstnání v tuzemsku či v zahraničí. Nebylo tedy třeba zkoumat
zahraniční právní úpravu závislé práce či jejího zprostředkování v jednotlivých státech,
ve kterých byl kulturně výměnný program realizován.
[6] Krajský soud připustil, že stávající právní úprava nutně vede ke snahám o obcházení
zákazu dle §58 odst. 2 zákona o zaměstnanosti, neboť nelze po zprostředkovatelích zaměstnání
spravedlivě požadovat, aby svou činnost vykonávali zadarmo, a je tak evidentní, že odměnu
za zprostředkování vždy uhradí zájemce, kupříkladu v podobě nižšího výdělku. Stávající úprava
tak formálně stanoví zákaz výběru odměny za zprostředkování zaměstnání, aniž by však zákon
řádně a spravedlivě upravil vzájemná práva a povinnosti mezi zájemcem o zaměstnání v zahraničí
a jeho zprostředkovatelem. V rámci úvah de lege ferenda je otázkou, zda nepřistoupit ke změně
právní úpravy tak, aby více odpovídala společenské realitě. Za stávající právní úpravy však bylo
nutno žalobu zamítnout.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření ke kasační stížnosti
[7] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností
z důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
[8] Zprostředkování kulturně-výměnných pobytů, které nabízela, nemá spadat
pod zprostředkování zaměstnání včetně zákazu vybírat za ně od zájemců odměnu. Trvá na tom,
že zprostředkování pozice „au pair“ a účast v programech „Praxe v cestovním ruchu
ve Španělsku“, „Work and Discover Island“, „Working Holiday“ a „Work and Travel USA“ nelze
považovat za zaměstnání dle zákona o zaměstnanosti. Znaky závislé práce ve smyslu §1 zákona
č. 262/2006 Sb., zákoníku práce, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákoník práce“),
neodpovídají vlastnostem kulturně-výměnných programů, neboť při zajištění zaměstnání
se většinou nezajišťují další uvedené záležitosti jako cestování, strava, jazykové kurzy, doprava
na místo či ubytování. Jedná se pouze o zprostředkování účasti na daném kulturně-výměnném
programu, které však není předmětem úpravy pracovních předpisů. Stěžovatelka zprostředkování
kulturně-výměnných programů nechápe jako zaměstnání, proto ani neoznamovala Ministerstvu
práce a sociálních věcí zprostředkování zaměstnání. Kulturně-výměnné programy v sobě zahrnují
zejména cestování do zahraničí a dále cestování v rámci dané země, zdokonalení se v cizím
jazyce, poznávání nové kultury, seznamování se s novými lidmi a získání praxe. Nejedná
se o programy zaměřené primárně na výdělek. V jejich rámci nabízí studentům a mladým lidem
možnost vycestovat do zahraničí za minimální úhradu a pomáhá jim zajistit dopravu, ubytování,
stravu, jazykové kurzy a praxi k tomu, aby se jim výdaje vynaložené na daný program vrátily
a aby z kapesného za praxi mohli uhradit náklady na cestování. I krajský soud v bodě 19.
rozsudku souhlasil s tím, že hlavním cílem pobytů není výkon zaměstnání, nýbrž poznávání cizí
kultury a zlepšování jazykových dovedností ve smyslu „pobytů na zkušenou“, jak na ně pamatují
mezivládní dohody o programech pracovní dovolené (např. sdělení Ministerstva zahraničních
věcí č. 93/2005 Sb.m.s., č. 55/2012 Sb.m.s., č. 45/2016 Sb.m.s. a č. 55/2016 Sb.m.s.).
[9] Zájemcům zprostředkovává celý balík služeb od zajištění dopravy do dané země,
ubytování, stravy, jazykového kurzu, vyřízení vízových, daňových a sociálních povinností,
zajištění podpory zprostředkovatele po celou dobu pobytu včetně zajištění pomoci partnerské
zahraniční agentury, pořádání informativních schůzek, přípravného školení na pohovory
se zaměstnavateli, případně zajištění výletů, zapůjčení aut. Aby mohla zajišťovat zájemcům
všechny tyto služby, je nucena žádat od zájemců odměnu za toto zprostředkování, neboť dané
služby nemůže zprostředkovávat zadarmo. Samotné zprostředkování praxe je pouze minimální
službou, kterou zajišťuje a za kterou odměnu nepožaduje. Pokud by zprostředkovatelé těchto
kulturně-výměnných pobytů nemohli za své zprostředkovávané služby požadovat odměnu,
nebudou tyto služby poskytovat. Samotní zaměstnavatelé nemají potřebu hradit odměnu
za zprostředkování zájemců, neboť si mohou sehnat jiné zájemce, za které žádnou odměnu
hradit nemusí. I partnerské země tyto kulturně-výměnné programy usnadňují, jak ukazují
například speciální víza do USA v rámci kulturně-výměnných programů. Kulturně-výměnný
pobyt je tak specifickou kategorií, že není možné, aby mohla být praxe vykonávaná v jeho rámci
považována za zaměstnání se zákazem vybírání poplatku za její zprostředkování. Není možné
si ani představit, jaké dopady by na zájemce mělo hromadné ukončení zprostředkovávání těchto
kulturně-výměnných pobytů, jestliže by agentury nemohly za jejich zprostředkování vybírat
poplatek. Tyto služby by pak již v České republice nebyly poskytovány.
[10] Správní orgány nedoložily žádnou smlouvu, která by byla srovnatelná s pracovní
smlouvou dle českého právního řádu. Navíc pracovněprávní vztah by musel být hodnocen
dle právní úpravy dané konkrétní země, ve které je domnělá závislá práce vykonávána. Správní
orgány tak měly zkoumat každý konkrétní případ v každé dané zemi, jaká smlouva byla v rámci
praxe uzavřena a jak je vykládána dle právního řádu dané země. V rámci kulturně-výměnných
pobytů mohou být uzavřeny různé smlouvy, např. smlouva o placené praxi nebo jiné smlouvy,
které náš právní řád nezná, a ve všech případech není možné uzavřít a zobecnit, že všechny
uzavřené smlouvy naplňují znaky zaměstnání, když je správní orgány ani soud neviděly,
natož posuzovaly. Taktéž z napadených rozhodnutí nevyplývá, že se zprostředkování daných
programů skutečně realizovalo a zda došlo pouze ke zprostředkování těchto programů
nebo k údajnému zprostředkování zaměstnání. I krajský soud v bodě 17. rozsudku uznal,
že u některých programů bylo výslovně uvedeno, že se nejedná o pracovní
pobyty, nýbrž o vzdělávací tréninkové programy, jejímž smyslem nebyl výdělek, a odkázal
na činnost au-pair, na kterou se vztahují specifické právní předpisy EU a ČR a není považována
za pracovněprávní vztah. Podstatou programů i tzv. wwooferství, o něž se také mohlo jednat, jsou
jiné aktivity než závislá činnost, a to trávení volného času cestováním, jazykovými kurzy,
získáváním praxe a nových přátel a poznáváním kultury.
[11] Dále stěžovatelka podrobněji rozebrala náplň programů „Farmy Norsko“, „Work
and Travel USA“ a „Praxe ve Španělsku“. Podstatou účasti v uvedených programech je trávení
volného času, poznávaní nové kultury a zdokonalování se v cizím jazyce, nikoliv závislá činnost.
Samotná zprostředkovatelská smlouva je uzavřena v občanskoprávním režimu a nevztahuje
se na ni zákoník práce, režim zákona o zaměstnanosti tedy ani nelze na dané právní vztahy
aplikovat. Úhrada od klientů nebyla vyžadována za údajné zprostředkování zaměstnání,
když v rámci kulturně-výměnného programu bylo zprostředkováno mnoho dalších služeb,
a to ubytování, strava, zajištění jazykových kurzů, výletů, zajištění dopravy na místo pobytu,
administrativní podpora žalobkyně za účelem vycestování do cílové země, asistenční služby
partnerské agentury, široký poradenský a informační servis, non stop help line, konzultace, školení.
Za tyto služby je však možné požadovat poplatek za zprostředkování.
[12] Z těchto důvodů navrhla, aby byl rozsudek krajského osudu zrušen a věc mu vrácena
k dalšímu řízení.
[13] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti pouze uvedl, že ji považuje za nedůvodnou,
neboť se ztotožňuje se závěry vyjádřenými krajským soudem v napadeném rozsudku.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[14] Nejvyšší správní soud (dále též „NSS“) posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[15] Stěžovatelce byla pokuta uložena za správní delikt (podle názvosloví použitého ve znění
zákona účinném do 31. 3. 2017) podle §140 odst. 1 písm. b) zákona o zaměstnanosti. Podle něj
se správního deliktu dopustí právnická osoba nebo podnikající fyzická osoba tím, že zprostředkuje
zaměstnání bez povolení nebo jiným způsobem poruší při zprostředkování zaměstnání tento zákon nebo dobré
mravy.
[16] V daném případě byl porušen §58 odst. 2, věta druhá, téhož zákona: Zprostředkování
zaměstnání mohou agentury práce provádět bezplatně nebo za úhradu, včetně úhrady, při které je dosahován zisk.
Při zprostředkování zaměstnání za úhradu nemůže být od fyzické osoby , které je zaměstnání
zprostředkováváno, požadována úhrada . (zvýraznil NSS)
[17] Tato česká právní úprava vychází z Úmluvy Mezinárodní organizace práce č. 181,
o soukromých agenturách práce, která byla vyhlášena sdělením Ministerstva zahraničních věcí
č. 38/2003 Sb.m.s. (dále jen „ILO úmluva“). Podle čl. 1 odst. 1 písm. a) ILO úmluvy znamená
výraz „soukromá agentura práce“ jakoukoliv fyzickou nebo právnickou osobu, nezávislou
na veřejných orgánech, která poskytuje služby pro sblížení nabídek a žádostí o zaměstnání,
aniž by se soukromá agentura práce stala stranou pracovního poměru, který by z nich mohl
vzniknout. Zákaz výběru úhrady poplatků či nákladů za zprostředkování zaměstnání od fyzické
osoby, které je zaměstnání zprostředkováno, je pak výslovně zakotven v čl. 7 odst. 1 ILO
úmluvy: „Soukromé agentury práce nebudou pracovníkům účtovat přímo nebo nepřímo, zcela nebo zčásti, žádné
poplatky nebo náklady.“
[18] Mezi účastníky řízení není sporné, že stěžovatelka za své služby v programech spadajících
do skupiny „PPP-ostatní zahraniční pobyty“ vybírala poplatek. Rozhodnou právní otázkou
je, zda šlo o poplatek za „zprostředkování zaměstnání“ ve smyslu §58 odst. 2 zákona
o zaměstnanosti.
[19] Nejvyšší správní soud předesílá, že tuto otázku je třeba posoudit výhradně podle českého
právního řádu. Stěžovatelce byla pokuta uložena za vybírání poplatku na základě právního vztahu
mezi ní a jednotlivými zájemci o účast v jejích programech. Smyslem §58 odst. 2 zákona
o zaměstnanosti je ochrana zájemců právě v tomto vztahu. Proto i otázku, zda je namístě činnost,
kterou měli tito zájemci vykonávat v zahraničí, označit za „zaměstnání“, je třeba posoudit
výhradně pohledem české právní úpravy, tedy zákona o zaměstnanosti, který v tom odkazuje
na zákoník práce. Ostatně i ve smlouvách o zprostředkování, jež jsou součástí správního spisu,
je zakotveno, že se vztahy mezi stěžovatelkou a jednotlivými zájemci řídí právem ČR. Definice
„zaměstnání“ v jednotlivých zahraničních právních řádech, jimiž se následně řídily pracovní
vztahy zájemců se zahraničními zaměstnavateli, naopak nejsou pro nyní posuzovaný případ
podstatné, neboť obsah těchto zahraničních právních vztahů je pro nynější řízení výhradně
otázkou faktickou.
[20] Je tedy třeba korigovat názor žalovaného, který na str. 6 svého rozhodnutí uvedl shodně
jako předtím oblastní inspektorát, že „pro posouzení, zda se jedná o zaměstnání ve smyslu zákona
o zaměstnanosti, není rozhodné, jak na tento pojem pohlížejí české obecně závazné předpisy, když účastník řízení
zprostředkovával zaměstnání výhradně do zahraničí.“ Vzápětí však na str. 7 naopak uvedl, že „není
rozhodné, jak konkrétně jednotlivé národní legislativy pojem ‚zaměstnání ‘ resp. ‚pracovněprávní vztah ‘ definují
a rozvádějí“ (právě posouzení pohledem jednotlivých zahraničních národních úprav nyní požaduje
stěžovatelka). Po odmítnutí posouzení pohledem české úpravy i zahraničních úprav pak žalovaný
uvedl, že je třeba vyjít ze společných rysů, z nichž vychází evropská pracovněprávní legislativa.
Takový přístup není správný, ostatně není patrné, proč by rozhodující měla být právě evropská
pracovněprávní legislativa. Pokuta sice byla uložena i za zprostředkování do tehdejších
členských států EU (programy se týkaly Spojeného království, Irska, Španělska či Itálie),
ale zároveň také do ostatních států Evropy a světa, ostatně i v několika konkrétních případech
zprostředkování, z nichž správní orgány v tomto případě vycházely, šlo o zprostředkování
do USA, Kanady a na Island. Již krajský soud ostatně v bodě 22. svého rozsudku správně
konstatoval, že na stěžovatelku dopadaly povinnosti vyplývající ze zákona o zaměstnanosti
bez ohledu na to, zda zájemcům zajišťovala zprostředkování zaměstnání v tuzemsku
či v zahraničí, a proto nebylo třeba zkoumat zahraniční právní úpravu závislé práce či jejího
zprostředkování v jednotlivých státech, ve kterých byly její programy realizovány.
[21] Otázku rozhodného právního řádu tedy NSS uzavírá tak, že smyslem §58 odst. 2, věty
druhé, zákona o zaměstnanosti je ochrana zájemců o zaměstnání v případě zprostředkovatelských
vztahů regulovaných českým právem, aby od nich nebyla požadována úhrada za zprostředkování
něčeho, co by pohledem českého práva bylo označeno jako zaměstnání. Pro nynější řízení
je tudíž podstatné, jaký byl faktický obsah právních vztahů mezi tuzemskými zájemci,
jimž stěžovatelka zprostředkovala zaměstnání v zahraničí, a jejich zahraničními zaměstnavateli
a jak lze tento vztah kvalifikovat z pohledu českého práva, nikoli to, jak by byl tento vztah
kvalifikován z pohledu jednotlivých zahraničních právních řádů.
[22] Zákon o zaměstnanosti vymezuje zprostředkování zaměstnání v §14 odst. 1,
podle nějž se za něj považuje zejména vyhledání zaměstnání pro fyzickou osobu, která se o práci uchází,
a vyhledání zaměstnanců pro zaměstnavatele, který hledá nové pracovní síly, zaměstnávání fyzických osob
za účelem výkonu jejich práce pro uživatele, kterým se rozumí jiná právnická nebo fyzická osoba, která práci
přiděluje a dohlíží na její provedení (…), a dále poradenská a informační činnost v oblasti pracovních příležitostí.
[23] Z judikatury NSS plyne, že je třeba vykládat pojem zprostředkování zaměstnání
extenzivně. V rozsudku ze dne 2. 7. 2014, č. j. 6 Ads 68/2013 - 28, týkajícím se téže stěžovatelky,
uvedl: „Podle Nejvyššího správního soudu bylo úmyslem zákonodárce podřadit pod pojem zprostředkování
zaměstnání co nejširší okruh činností. Zákonodárce totiž vedle elementárních činností v oblasti zprostředkování
zaměstnání [viz písm. a) a b) citovaného zákona], považuje za zprostředkování zaměstnání i pouhou
poradensko-informativní činnost v oblasti pracovních příležitostí [§14 odst. 1 písm. c) citovaného zákona].
Takovou poradensko-informativní činností může být jakákoliv činnost, jejímž cílem je napomoci uchazečům
o zaměstnání k získání zaměstnání. Tomu nasvědčuje i dikce ust. §15 zákona o zaměstnanosti,
podle něhož informační činnost spočívá i v pouhém informování o možnostech zaměstnání a o volných pracovních
místech a volných pracovních silách. Takovou činností proto může být poskytování informací o pracovních
příležitostech, např. o volném pracovním místu, pracovních podmínkách, odměně za práci, délce pracovního vztahu
atp.“
[24] Při samotném definování pracovního vztahu je třeba vyjít z kodifikace pracovního práva
obsažené v zákoníku práce. Jeho §2 definuje závislou práci jako práci, která je vykonávána ve vztahu
nadřízenosti zaměstnavatele a podřízenosti zaměstnance, jménem zaměstnavatele, podle pokynů zaměstnavatele
a zaměstnanec ji pro zaměstnavatele vykonává osobně. Závislá práce musí být vykonávána za mzdu, plat
nebo odměnu za práci, na náklady a odpovědnost zaměstnavatele, v pracovní době na pracovišti zaměstnavatele,
popřípadě na jiném dohodnutém místě.
[25] Krajskému soudu je proto třeba přitakat, když v bodě 16. svého rozsudku konstatoval,
že i pohledem §58 odst. 2 zákona o zaměstnanosti patří mezi hlavní rysy zaměstnání závislost
zaměstnance na zaměstnavateli ve smyslu odkázání na jeho pokyny, odměňování, určení místa
a času výkonu práce, úhrady nákladů za práci nebo odpovědnost za práci.
[26] Kulturně-výměnné programy umožňující za určitý poplatek mladým lidem studovat,
pracovat a cestovat po cizích zemích mohou mít jistě různé podoby a řada z těchto podob, a tedy
i řada konkrétních programů, znaky zaměstnání pro účely §58 odst. 2 zákona o zaměstnanosti
nesplní. Podstatné je jednak to, jaký je obsah samotného programu, tedy jaká aktivita v cizí zemi
je žadateli zprostředkována, a jednak to, jaký je obsah služby poskytované zprostředkovatelem
za uvedený poplatek. Porušení §58 odst. 2 zákona o zaměstnanosti jistě nelze spatřovat
v každém vybírání poplatku za zprostředkování kulturně-výměnného programu, a to i tehdy,
pokud určitou část tohoto programu tvoří práce žadatele v cizí zemi, typicky ve formě praxe.
Na druhou stranu však nelze obcházet zákaz vyjádřený v §58 odst. 2 zákona o zaměstnanosti
poskytnutím služby, jejíž těžiště spočívá fakticky ve zprostředkování zaměstnání v zahraničí,
ale je formálně označena za kulturně-výměnný program. Záleží tedy na faktickém obsahu toho,
co je zprostředkováno a zač je hrazen poplatek ze strany fyzické osoby.
[27] V nyní posuzovaném případě je faktický obsah činnosti, jež byla zájemcům
zprostředkována, podrobně popsán v rozsudku krajského soudu i ve správním spisu. V něm jsou
obsaženy náhledy webových stránek stěžovatelky, z nichž je patrno, za jakých podmínek měly
probíhat pobyty, za jejichž zprostředkování jí byla uložena pokuta. Například z informačního
materiálu nazvaného „farmy Irsko“ vyplývá, že minimální délka pobytu byla 12 týdnů
a podmínkou účasti bylo studium na střední odborné škole, vyšší odborné škole nebo vysoké
škole. Doba práce měla být obvykle 35 až 40 hodin týdně s minimálně jedním dnem volna,
kapesné dosahovalo 100 EUR týdně. Programový poplatek byl 475 EUR a zahrnoval zajištění
pobytu na farmě, ubytování a stravu, poradenský a předodletový servis a podporu partnerské
agentury po celou dobu pobytu. Podle informací týkajících se praxe ve Španělsku byl programový
poplatek stanoven ve výši 616 EUR a obsahoval zajištění umístění v rámci programu, ubytování
a stravu, poradenský a předodletový servis a podporu partnerské agentury během pobytu. Délka
pobytu byla stanovena na 2 až 3 měsíce s možností prodloužení až na 6 měsíců, kapesné mělo
dosahovat 200 až 400 EUR za měsíc. Pracovní doba se odvíjela od požadavků hotelu, zásadně
měla být 40–45 hodin týdně s nárokem na 2 dny volna. Naopak mezi podmínky pro praxi
v italském hotelnictví nepatřilo studium na střední, vyšší odborné či vysoké škole, pouze byla
stanovena podmínka věku 18 až 35 let. Kapesné za praxi v rozsahu 8–9 hodin denně, 40–45
hodin týdně, se dvěma dny volna, bylo stanoveno v rozsahu 200 až 400 EUR podle konkrétního
zaměstnavatele. Programový poplatek za praxi v italském hotelnictví byl stanoven ve výši 616
EUR a zahrnoval zajištění umístění v rámci programu, ubytování a stravu, poradenský
a předodletový servis a podporu partnerské agentury během pobytu. Také pro praxi na farmách
v Norsku nebyl požadavek na studium střední, vyšší odborné nebo vysoké školy stanoven.
Minimální věk pro zařazení do programu byl 18 let, nejvyšší doporučený věk byl 30 let.
Kapesné ve výši 1 100 NOK týdně bylo stanoveno za odvedenou práci v rozsahu 35–40 hodin
v týdnu, 6–7 hodin denně. Registrační poplatek ve výši 544 EUR zahrnoval zajištění pobytu
na farmě, ubytování a stravu, poradenský a předodletový servis a podporu partnerské agentury
po celou dobu pobytu. Všechny shora uvedené informační materiály k jednotlivým programům
byly na internetových stránkách stěžovatelky zařazeny v kategorii „pracovní pobyty Evropa“.
[28] Z těchto informačních materiálů, tak jak jsou k dispozici ve správním spisu, neplyne,
že by standardní součástí poskytovaných služeb bylo zajištění dalších aktivit, které by z nich činily
skutečně kulturně-výměnné programy, jak o nich píše sama stěžovatelka, tedy například
zorganizování výletů, jazykových kurzů či sociálních aktivit. Pouze v programech praxe
ve Španělsku a praxe v Itálii byla výslovně uvedena možnost navštěvovat před začátkem praxe
několikatýdenní jazykový kurz. Ve smlouvě o zprostředkování v rámci programu Working
Holiday v Kanadě (informační materiály k tomuto programu nejsou součástí správního spisu)
pak bylo jako jedna ze služeb poskytovaných stěžovatelkou uvedeno poskytnutí kanadské SIM
karty a výlet po Vancouveru.
[29] Pohledem těchto zjištění lze krajskému soudu přitakat, že stěžovatelka nabízela
a zajišťovala zprostředkování komplexního „balíčku služeb“, v jehož rámci bylo mladým
zájemcům umožněno absolvovat pracovní „praxi“ v rozsahu 35–45 týdně, za což obdrželi
„kapesné“, měli zajištěno ubytování a stravu, popřípadě další služby. Rozsah „praxe“ 35–45
hodin týdně spolu s uvedením dnů dovolené neponechávají prostor pro jinou interpretaci,
než že jednou ze zprostředkovávaných služeb bylo také zajištění zaměstnání. Stěžovatelka
nijak nevyvrátila klíčový závěr krajského soudu, že zájemci byli povinni vykonávat práci
na konkrétně určeném místě (konkrétní farma či hotel) a byli vázáni pokyny zaměstnavatele,
za což obdrželi odměnu ve formě „kapesného“ a ubytování.
[30] Stěžovatelka v kasační stížnosti zdůrazňuje, že ona sama nechápe zprostředkování
kulturně-výměnných programů jako zaměstnání, neboť tyto programy „v sobě zahrnují zejména
cestování do zahraničí a dále cestování v rámci dané země, zdokonalení se v cizím jazyce, poznávání nové kultury,
seznamování se s novými lidmi a získání praxe. Nejedná se o programy primárně zaměřené na výdělek. Smysl
a účel kulturně-výměnných programů je tedy odlišný od účelu zaměstnání. Žalobkyně se v rámci těchto programů
snaží studentům a mladým lidem nabídnout možnost vycestovat do zahraničí za minimální úhradu a pomáhá jim
zajistit dopravu, ubytování, stravu, jazykové kurzy a praxi k tomu, aby se jim výdaje vynaložené na daný
program vrátily a aby z kapesného za praxi mohli uhradit náklady na cestování.“
[31] Nejvyšší správní soud nezpochybňuje, že zájemci o zprostředkování mají v rámci výše
popsaných programů všechny právě uvedené možnosti: cestovat po navštívené zemi, poznat její
jazyk a kulturu a poznat nové přátele. Takřka nic z toho však není obsahem výše
rekapitulovaných smluv o zprostředkování. Jejich obsahem je primárně umožnění zaměstnání.
[32] Z ničeho také neplyne, že poplatek, který zájemci o zprostředkování stěžovatelce hradí,
nepokrývá právě i zprostředkování zaměstnání. Ve smlouvách, jež jsou obsaženy ve správním
spise (jejich podrobná rekapitulace je obsažena v bodech 15. a 16. rozsudku krajského soudu),
je uvedeno, že poplatek zahrnuje administrativní podporu stěžovatelky za účelem vycestování
do cílové země, asistenční služby partnerských asistenčních služeb a odměnu stěžovatelky,
v některých případech také ubytování a stravu, zdravotní a úrazové pojištění a zajištění formulářů
k žádosti o vízum či dalších dokumentů, v případě programu Working Holiday v Kanadě také
kanadskou SIM kartu a výlet po Vancouveru. Až na tuto posledně zmiňovanou výjimku je však
patrné, že podle těchto smluv založených ve správním spise tvoří společný jmenovatel poplatku
za zprostředkování to, že jsou jím hrazeny primárně služby směřující ke zprostředkování
zaměstnání v zahraničí a umožnění jeho výkonu. Není tedy patrno, na čem stěžovatelka staví
své tvrzení, že samotné zprostředkování praxe v podobě zaměstnání „je pouze minimální službou,
kterou žalobkyně zprostředkovává, a za kterou odměnu nepožaduje“. Ze smluv obsažených ve správním
spise totiž plyne, že právě kroky umožňující realizaci praxe v časovém rozsahu, který odpovídá
běžnému zaměstnání, tvoří samotné těžiště služeb, které stěžovatelka na základě smluv
o zprostředkování poskytuje.
[33] Pokud stěžovatelka vyjadřuje obavu, že uložení pokuty v jejím případě povede
k hromadnému ukončování zprostředkování kulturně-výměnných pobytů, je třeba připomenout,
že si lze představit celou škálu kulturně-výměnných pobytů, které zákaz vyjádřený v §58 odst. 2,
větě druhé, zákona o zaměstnanosti neporuší. Co se týče dopadu tohoto zákazu na konkrétní
programy, za něž byla stěžovatelce uložena pokuta v nyní posuzovaném případě, lze jen
připomenout ve shodě s krajským soudem, že tato zákonná úprava nedává prostor pro příznivější
výklad a možná změna, tedy zmírnění přístupu orgánů ochrany zaměstnanosti k těmto
programům, může být jedině předmětem úvah de lege ferenda.
IV. Závěr a náklady řízení
[34] Z výše uvedeného vyplývá, že napadený rozsudek krajského soudu není nezákonný
z důvodů namítaných v kasační stížnosti. Proto NSS kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl
podle §110 odst. 1 s. ř. s.
[35] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1, větu první, ve spojení s §120
s. ř. s., podle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch,
právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Stěžovatelka ve věci neměla úspěch, a proto nemá právo na náhradu
nákladů řízení. Žalovaný měl ve věci plný úspěch, proto by mu soud mohl přiznat náhradu
nákladů řízení proti stěžovatelce, avšak jemu žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti
nevznikly, a proto mu je soud nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. listopadu 2020
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu