ECLI:CZ:NSS:2020:9.AS.191.2020:76
sp. zn. 9 As 191/2020 - 76
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Radana
Malíka a soudců JUDr. Pavla Molka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobkyně:
CEC Praha a. s., se sídlem Tlumačovská 1237/32, Praha 5, proti žalovanému: Celní úřad
pro Jihomoravský kraj, se sídlem Koliště 17/634, Brno, proti rozhodnutí žalovaného ze dne
20. 3. 2020, č. j. 76695-18/2020-530000-61, sp. zn. S-8210/2020-530000, v řízení o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 10. 7. 2020,
č. j. 62 A 84/2020 - 91,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 10. 7. 2020, č. j. 62 A 84/2020 - 91, se zrušuje
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobou podanou ke Krajskému soudu v Brně (dále jen „krajský soud“) se žalobkyně
domáhala zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 3. 2020, č. j. 76695-18/2020-530000-61,
sp. zn. S-8210/2020-530000, kterým byly zamítnuty námitky společnosti SLOT Group, a. s.
(dále jen „právní předchůdkyně žalobkyně“), proti zadržení osmi kusů technických herních
zařízení (videoloterijních terminálů), hotovosti ve výši 4 400 Kč a osmi svazků klíčů s kartou
pro podezření, že v souvislosti s jejich užíváním docházelo k porušování zákona č. 186/2016 Sb.,
o hazardních hrách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o hazardních hrách“),
ve smyslu §121 odst. 1 tohoto zákona.
[2] Žalobě krajský soud vyhověl rozsudkem ze dne 10. 7. 2020, č. j. 62 A 84/2020 - 91, jímž
rozhodnutí o námitkách zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení. Neshledal dostatečným podezření na
porušování zákona, které vycházelo z nesrovnalostí ve výčtu jednotlivých rozhodnutí
Ministerstva financí (dále jen „MF“), konkrétně z existence rozdílných znění dvou rozhodnutí
MF ze dne 25. 9. 2015, a to č. j. MF-38884/2015/34-4 a č. j. MF-38884/2015/34-5 (dále jen
„změnová rozhodnutí“), která předložila právní předchůdkyně žalobkyně při kontrole plnění
povinností při provozování hazardních her podle zákona o hazardních hrách. Těmito
rozhodnutími byla podle verze předložené žalobkyní změněna mimo jiné čtyři rozhodnutí MF
(dále jen „původní rozhodnutí“) ze dne 6. 9. 2013, č. j. MF-84415/A/2013/34 (hra „IVT
SYNOT“), ze dne 1. 10. 2013, č. j. MF-96553/A/2013/34 (hra „APOLLO GAMES VLT“),
ze dne 4. 11. 2013, č. j. MF-107736/A/2013/34 (hra „KAJOT VLT“), a ze dne 22. 10. 2013,
č. j. MF-105176/A/2013/34 (hra „MULTI LOTTO“). Původní rozhodnutí předložená
při kontrole byla obsahově shodná s dříve evidovanými rozhodnutími. Změnová rozhodnutí,
která měla dokládat změnu provozovatele technických herních zařízení ze společnosti MASOX,
a. s., na ni, se však svým obsahem lišila od listin zaevidovaných MF, přestože byla označena
shodným číslem jednacím. Na této rozdílnosti založil žalovaný své důvodné podezření. Samotná
existence rozdílných znění změnových rozhodnutí v jeho správním spise (či spise MF) nemohla
bez dalšího poskytovat dostatečný skutkový základ pro důvodné podezření ve smyslu §121 odst.
1 zákona o hazardních hrách. Nebylo možné z ničeho usuzovat, že právní předchůdkyně
žalobkyně skrytě či bez vědomí žalovaného provozovala zadržená zařízení. Tomu nasvědčovala
i skutečnost, že poskytovala informace o finančních tocích do systému AISG (informační systém
pro dohled nad hazardními hrami), přičemž tyto údaje si žalovaný mohl vyžádat. O tom,
že si tyto údaje vyžádal až zpětně, svědčí i jeho žádost ze dne 19. 2. 2020,
na kterou mu odpovědělo Generální ředitelství cel (dále jen „GŘC“) dne 27. 3. 2020.
[3] Z kopií rozhodnutí MF plyne, že právní předchůdkyně žalobkyně byla oprávněna
provozovat zadržená technická herní zařízení. V úředním záznamu o kontrole ani v napadeném
rozhodnutí o námitkách není zpochybňována pravost předložených změnových rozhodnutí MF.
K argumentu, že změnová rozhodnutí předložená při kontrole jsou pouhou kopií, krajský soud
uvedl, že povinnost předkládat originál žalovaný nedovozoval ani ve svém rozhodnutí, ani tím
neargumentoval ve vyjádření k žalobě. Není možné klást k tíži žalobkyně, že si žalovaný
před zadržením věci či před samotnou kontrolou nezjistil důvody existence rozdílných
změnových rozhodnutí. Mohl tak učinit i bez její součinnosti. Nebyl tedy dán základ reálné
pochybnosti o tom, zda právní předchůdkyně žalobkyně disponuje povolením k provozování
zadržených věcí. Tím, že zadržel věci sloužící k výkonu podnikatelské činnosti, se dopustil zásahu
do ekonomického života kontrolované osoby, k čemuž lze přistoupit jen za vskutku závažných
okolností. To však v posuzované věci nebylo splněno.
II. Obsah kasační stížnosti, vyjádření ke kasační stížnosti, replika a duplika
[4] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností,
z důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
[5] Nesouhlasil se závěrem, že důvodné podezření založil na marginální nesrovnalosti,
kterou mohl lehce a rychle objasnit bez součinnosti kontrolované osoby, anebo jí nebyla
přičitatelná. K zadržení technických herních zařízení přistoupil, jelikož nemohl dopředu znát
odpověď na to, zda se jeho důvodné podezření potvrdí nebo vyvrátí. Smyslem tohoto opatření
je zabránit v dalším užívání věci, u které existuje důvodné podezření na to, že je jejím užíváním
porušován zákon o hazardních hrách. Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne
12. 11. 2019, č. j. 29 A 150/2019 - 87, není možné při kontrole na místě provádět složité
dokazování. K zadržení věci dostačuje „pouhé” důvodné podezření na nelegální provozování
hazardní hry. Dále odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS”) ze dne
21. 12. 2017, č. j. 5 As 256/2016 - 231, podle kterého není nutné, aby měl správní orgán jistotu,
že k porušení zákonné povinnosti skutečně došlo.
[6] Nesouhlasí s tím, že se věnoval margináliím a že fabuloval. Před zadržením věcí zjistil,
že předložené ověřené kopie rozhodnutí se nenacházejí v systému Státního dozoru nad sázkami
a loteriemi (dále jen „SDSL”), v němž lze oprávněně očekávat všechna udělená rozhodnutí
vydaná MF. Vycházel z informací z komunikace s MF, a postupoval tak v souladu s rozsudkem
NSS ze dne 30. 9. 2014, č. j. 2 As 24/2014 - 31, podle kterého v přestupkovém řízení správní
orgány nepřezkoumávají akty orgánů veřejné správy, jelikož na takové akty je třeba nahlížet
jako na správné a zákonné, a to až do okamžiku, než budou prohlášeny za nezákonné.
To, že postupoval správně, také dokládá komunikací svého referátu kontrol hazardních her
s GŘC ze dne 31. 12. 2019, v níž ho informovalo, že MF nemá informace, že by u původních
rozhodnutí skutečně došlo ke změně oprávněného subjektu. Jelikož mělo GŘC dostatečné
informace pro důvodné podezření z protiprávního jednání, byla vyhlášena celostátní kontrolní
akce „Bujón”, při které došlo i ke kontrole dotyčné provozovny. Odlišný výčet rozhodnutí
převáděných z jednoho subjektu na druhý nelze považovat za marginální nesrovnalost.
Žalobkyně sice tvrdí, že předložená změnová rozhodnutí byla souladná s jí předloženou žádostí,
ze systému SDSL ale vyplývá, že žádost je evidována v odlišném rozsahu. Evidovaná žádost
je navíc v souladu s evidovanými změnovými rozhodnutími. Veřejným zájmem chráněným
zákonem o hazardních hrách je zájem státu na eliminaci potenciálních negativních vlivů,
které souvisí s provozováním hazardních her. Fakt, že vedlejším důsledkem zadržení věcí
je i omezení podnikatelské činnosti žalobkyně, je zcela marginální v porovnání s ohrožením
veřejného zájmu.
[7] Bez součinnosti žalobkyně, resp. její právní předchůdkyně, nemohl stěžovatel důvodné
podezření vyvrátit. Byly mu poskytnuty pouze úředně ověřené kopie, nicméně zjistit pravost
předloženého rozhodnutí lze jen z originálu. Nerozporuje existenci původních rozhodnutí,
nicméně ta jsou stále evidována jako oprávnění pro společnost MASOX, a. s. Dokumenty
poskytnuté MF to potvrzují. Vycházel ze znění rozhodnutí z informačního systému MF,
tedy z veřejné listiny, která, není-li dokázán opak, potvrzuje pravdivost toho, co je v ní osvědčeno
nebo potvrzeno. Právě zjištěním existence rozdílných znění změnových rozhodnutí,
tedy rozdílného rozsahu povolení, pojal stěžovatel při kontrole důvodné podezření
na provozování hazardní hry bez povolení, neboť povolení předložené žalobkyní nebylo
v souladu s povolením vloženým do systému SDSL vedeného Ministerstvem financí.
Podle rozsudku NSS ze dne 4. 12. 2014, č. j. 9 As 182/2014 - 76, nelze při kontrole předjímat
výsledek celého řízení.
[8] Žalobkyně ve svém vyjádření navrhla kasační stížnost zamítnout. Stěžovatel
podle ní automaticky presumuje existenci důvodného podezření na porušování zákona
o hazardních hrách, aniž by toto podezření zdůvodnil podklady ze správního spisu. Interpretace
pojmu „důvodné podezření“ ze strany krajského soudu je v souladu s dosavadní interpretací,
kterou zastává konstantní judikatura správních soudů v jiných oblastech správního práva. Podle
judikatury Evropského soudu pro lidská práva musí být podezření na porušování zákona
při prohlídce, ke které jsou správní orgány oprávněny bez soudního příkazu, zjevné správnímu
soudu jako objektivnímu pozorovateli, který ex post přezkoumává zákonnost opatření. Krajský
soud správně došel k závěru, že správní spis neposkytuje oporu pro závěr o důvodném
podezření. Nepožadoval prokázání, že došlo k porušení zákona o hazardních hrách, ale zřetelnou
a konkrétní vstupní indicii, která by takové podezření založila. Zřetelné však byly jen
nesrovnalosti v evidenci MF. Stěžovatel nemusel vědět, zdali se jeho důvodné podezření potvrdí,
pouze měl mít základ reálné pochybnosti o tom, zda provozovatel disponuje povolením
k provozování zadržených věcí. Sporným je, zdali v návaznosti na prodej závodu společnosti
MASOX, a. s., byla ve změnových rozhodnutích MF uvedena v rámci výčtu povolení i čtyři
původní rozhodnutí, u kterých se objevily nesrovnalosti v evidenci a ve správním spise. Z kasační
stížnosti vyplývá, že rozhodnutí MF vydaná v roce 2013 nebyla na začátku roku 2020 v systému
SDSL řádně zaevidována, jak potvrdilo samo MF. Presumpce správnosti správních aktů
by se měla dovolávat ona, jelikož změnová rozhodnutí, která obdržela její právní předchůdkyně,
zahrnují i původní rozhodnutí, která tvořila součást převáděného závodu společnosti MASOX,
a. s. Pravost předložených rozhodnutí navíc nebyla až dosud nijak zpochybňována.
Z předložených listin a stěžovatelových tvrzení vyplývá, že se spoléhal výhradně na informace
od GŘC, kterému z korespondence MF muselo být známo, že systém SDSL není v projednávané
věci spolehlivým zdrojem informací. Odkazoval také na dokumenty, které nejsou součástí
správního spisu, čímž se dopustil hrubého porušení procesních předpisů, jelikož není možné,
aby ve správním spisu nevedl důležité informace týkající se správního řízení a aby z nich poté
údajně vycházel. Krajský soud správně vycházel pouze z podkladů, které byly k dispozici
při provádění kontroly dne 11. 2. 2020, jelikož nelze důkazy pro ospravedlnění zadržení věci
získávat zpětně. Její právní předchůdkyně nejednala nijak pokoutně, jelikož zahájení provozu
dotčených technických herních zařízení oznámila, jak plyne z přípisu ze dne 31. 12. 2019.
Stěžovatel nadto zamlčel další korespondenci mezi MF a celními úřady, z níž vyplývá,
že se v projednávané věci nejedná o ojedinělé pochybení MF při nezaevidování rozhodnutí
(tato informace pochází ze soudního spisu vedeného u jiného soudu). Dle ní GŘC požádalo
o doplnění podkladů pro připravovanou kontrolní akci a MF ho dne 7. 2. 2020 informovalo,
že v SDSL je jako provozovatel původních povolení uvedena právní předchůdkyně žalobkyně.
Do SDSL tak musela být zapsána změna ohledně původních povolení. Toto sdělení též odporuje
tvrzení MF ze dne 24. 1. 2020, že nedisponuje informací o změně oprávněného subjektu. Toto
sdělení společně s dokumentem nazvaným „Změnová rozhodnutí, která neobsahují doložku
právní moci, pouze razítko SPIS“, zaslalo GŘC všem celním úřadům včetně stěžovatele
dne 21. 2. 2020. Bylo si zřejmě vědomo absence právní moci u změnových rozhodnutí,
a proto požádalo MF dne 16. 4. 2020 o informace o způsobu doručení těchto rozhodnutí
společně s uvedením dne nabytí právní moci. O to požádalo až dva měsíce po zadržení věcí. MF
poté informovalo právní předchůdkyni žalobkyně o chybně vyznačené doložce právní moci
u změnového rozhodnutí č. j. MF-38884/2015/34-4 tak, že správné datum je 26. 9. 2015.
Na jejím změnovém rozhodnutí však byla doložka právní moci vždy vyznačena ke dni
26. 9. 2015. Na verzi rozhodnutí evidované v SDSL tak nebyla vyznačena správná doložka právní
moci až do dubna 2020 a je možné, že na něm nebyla doložka nabytí právní moci vyznačena
vůbec, ačkoliv na jeho základě celní úřady zadržely věci ve vlastnictví právní předchůdkyně
žalobkyně.
[9] Odmítá argument, že omezení podnikatelské činnosti je marginální. Provozování hazardu
je za splnění zákonných podmínek státem povolená činnost a podnikatelům při ní svědčí právo
vlastnit majetek a podnikat podle čl. 11 a 26 Listiny základních práv a svobod. Zadržení věci tak
musí být v souladu s principem proporcionality a s vyloučením svévole správních orgánů.
Je alarmující, že stěžovatel nejprve zadržel věci v jejím vlastnictví, aniž by disponoval originály
změnových rozhodnutí opatřenými doložkou právní moci, ale spokojil se s tvrzením MF,
které zjevně nemá ve své evidenci pořádek, respektive jeho evidence je nespolehlivá.
[10] V replice stěžovatel uvedl, že rozhodnutí předložená při kontrole a rozhodnutí v systému
SDSL se lišila nejen ve výčtu rozhodnutí, která se převáděla ze společnosti MASOX, a. s.,
na právní předchůdkyni žalobkyně, ale též ve velikosti písma, jeho fontu, v označení jednotlivých
telefonních čísel symbolem telefonu před tímto číslem, odlišným zarovnáním textu a podpisem
s razítkem. Nebyla autentická, jelikož obsahovala rozhodnutí z roku 2013, jejichž číslo jednací
vždy rozdílně od ostatních uváděných rozhodnutí obsahovalo znak „A“ a jejichž adresátem byla
společnost MASOX, a. s. S těmito rozhodnutími nesouhlasila ani žádost evidovaná MF,
která se týkala těchto povolení. Pojal proto podezření, že technická herní zařízení jsou
provozována bez povolení. Žalobkyně nepředložila žádnou listinu, která by byla schopna
důvodné podezření vyvrátit. Předložené ověřené kopie nejsou způsobilé ke znaleckému
zkoumání. Při zadržení věcí se neopíral jen o systém SDSL, ale i o komunikaci s MF,
které ho informovalo o tom, že změnová rozhodnutí se od sebe liší. Nelze souhlasit s tvrzením,
že znal předložená povolení a že je po dobu několika let respektoval. Citoval rozsudek Krajského
soudu v Praze ze dne 21. 9. 2020, č. j. 51 Af 36/2020 - 57, kde se jednalo o právní předchůdkyni
žalobkyně a shodné předkládané rozhodnutí. Dle něj mohl důvodné podezření správní orgán
shledat na základě ověření existence předložených rozhodnutí v elektronické evidenci MF a jejich
porovnání se zněním dostupným v této evidenci, z něhož zjistil, že se obsahy listin stejně jako
obsahy žádosti o vydání povolení zásadně liší. Na závěr dodal, že Policie ČR již zahájila vůči
právní předchůdkyni žalobkyně úkony trestního řízení pro podezření ze spáchání přečinu
padělání a pozměnění veřejné listiny, na jejichž základě měla provozovat loterii a jinou podobnou
hru.
[11] V duplice žalobkyně vyjádřila nesouhlas s výkladem pojmu „důvodné podezření“,
který zastává stěžovatel, jelikož k zadržení věci podle §121 zákona o hazardních hrách nemůže
dojít pouze na základě subjektivního podezření orgánu veřejné moci, ale na základě objektivního,
tedy důvodného a nikoliv svévolného podezření. Se závěrem krajského soudu o nutnosti zřetelné,
konkrétní a dostatečné vstupní indicie pro podezření na porušení zákona o hazardních hrách
se shoduje i stěžovatelem citovaný rozsudek Krajského soudu v Praze. V replice též stěžovatel
účelově nekomentuje její zásadní námitky ohledně nesprávně vyznačené doložky právní moci
na změnových rozhodnutích. Dále tvrdí, že v době kontroly disponoval informacemi, ze kterých
mu byly zřejmé nesrovnalosti mezi předloženými změnovými rozhodnutími a evidovanými
rozhodnutími v podobě rozdílného obsahu a formálních znaků těchto verzí společně s tím,
že předloženým změnovým rozhodnutím neodpovídala ani evidovaná žádost.
To je však v příkrém rozporu se skutkovým stavem věci, jelikož těmito informacemi
nedisponoval on, ale jeho nadřízený orgán GŘC, jehož pokyny se pouze nekriticky řídil. Tyto
informace navíc GŘC obdrželo od MF až dne 12. 2. 2020. V době provádění kontroly tak tyto
informace nebyly součástí správního spisu. Stěžovatel neuvádí, o jaké jiné dokumenty se opíral
při zadržení věcí. Právní předchůdkyně žalobkyně nebyla povinna v rámci kontroly předložit
originál změnových rozhodnutí a jejich pravost nebyla v relevantní době zpochybněna, jak plyne
z úředního záznamu o kontrole a zadržení věci. Nepravost změnových rozhodnutí tudíž nebyla
důvodem tvrzeného důvodného podezření. Žalobkyně se ohrazuje proti výrokům o padělání
změnových rozhodnutí, jelikož tyto výroky zcela ignorují presumpci neviny a stěžovatel je činí
pouze na základě skutečnosti, že Policie ČR zahájila prvotní úkony trestního řízení.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[12] NSS posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal,
zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[13] Stěžovatel může v kasační stížnosti uplatňovat pouze ty právní důvody, které již uplatnil
v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáváno, pokud tak učinit mohl
(§109 odst. 5 s. ř. s.). Tato zásada platí obdobně pro uplatňování skutkových novot, tedy
skutečností, které jsou uplatňovány až poté, kdy bylo vydáno napadené rozhodnutí
(srov. rozsudek NSS ze dne 22. 9. 2004, č. j. 1 Azs 34/2004 - 49, č. 419/2004 Sb. NSS). K těmto
právním a skutkovým novotám NSS při svém rozhodování nepřihlíží.
[14] Stěžovatel v kasační stížnosti uvedl, že při zadržení věci postupoval nejen v souladu
s informacemi dostupnými ze SDSL, ale vycházel také z informací získaných prostřednictvím
komunikace s MF, a to z Odpovědi na žádost o vyjádření k problematice povolení ze dne
24. 1. 2020 (č. l. 17 spisu NSS). Tato komunikace však nebyla součástí správního spisu a krajský
soud se během svého rozhodování o její existenci nijak nedozvěděl ani ze stěžovatelových podání
ze dne 29. 5. 2020 (č. l. 70 - 72 soudního spisu krajského soudu) a ze dne 18. 6. 2020 (č. l. 82 - 84
soudního spisu). Nemohl se také seznámit s přípisem s názvem „Nejasnosti v oblasti povolení
k provozování loterií dle ZoL, vydaných právnické osobě SLOT a. s.“ ze dne 31. 12. 2019
(č. l. 21 spisu NSS), jelikož i tento přípis byl poprvé doložen až ke kasační stížnosti. Je proto
zřejmé, že tuto komunikaci nemohl vzít v potaz při svém rozhodování. Jediná komunikace s MF
obsažená ve správním spise jsou sdělení MF určená GŘC ze dne 7. 2. 2020 a 11. 2. 2020
(ve složce č. 16 na CD se správním spisem), ke kterým se NSS vyjádří níže. K přípisu GŘC
s názvem „Zaslání dokumentů k využití týkajících se kontrolní akce ‚Bujón ‘“ (č. l. 19 spisu NSS)
ze dne 25. 8. 2020, který potvrzuje dřívější komunikaci mezi MF a GŘC ohledně povolení
provozování hazardních her právní předchůdkyní žalobkyně, NSS uvádí, že mu není jasné,
proč tuto dřívější komunikaci s MF, která měla být pro stěžovatele dostupná ze systému SDSL,
nepředložil již krajskému soudu, aby s její pomocí doložil své důvodné podezření ohledně
nelegálního provozování hazardních her. Nemůže krajskému soudu vytýkat skutečnost, na kterou
ho během řízení neupozornil, ačkoliv mu v tom nic nebránilo. Krajský soud se o výše uvedených
skutečnostech nemohl dozvědět ani ze správního spisu. Ke skutkovým novotám ohledně dřívější
komunikace GŘC a MF, na které odkazoval v kasační stížnosti, tedy NSS podle §109 odst. 5
s. ř. s. při svém posuzování věci nepřihlížel. Nicméně tato komunikace nebyla pro projednávaný
případ podstatná, jelikož pro zákonnost rozhodnutí o zadržení je podstatná jenom důvodnost
podezření zjištěná dostatečně při samotné kontrole.
[15] Kasační stížnost je důvodná.
[16] Podle §121 odst. 1 věty první zákona o hazardních hrách je osoba pověřená dozorujícím
orgánem povinna zadržet věc, je-li zde důvodné podezření, že v souvislosti s jejím užíváním
dochází k porušování tohoto zákona.
[17] Důvodné podezření ve smyslu §121 odst. 1 zákona o hazardních hrách je takové
podezření, které správní orgán opravňuje k zahájení řízení nebo k provedení kontroly
a které plyne z podkladů či poznatků, které měl v době zahájení řízení nebo provádění kontroly.
K důvodnému podezření se NSS vyjádřil v rozsudku ze dne 3. 6. 2004, č. j. 5 A 1/2001 - 56,
č. 329/2004 Sb. NSS, nebo také v rozsudku ze dne 29. 6. 2011, č. j. 1 As 64/2011 - 83. Tyto
rozsudky se sice týkají posuzování porušení jiných zákonů, jejich obecné závěry je však možné
přiměřeně použít v nyní projednávaném případě. Dle nich v době, kdy se správní orgán dozví
o možném porušení zákona, nemusí mít postaveno najisto, že k porušení povinnosti nesporně
došlo, nýbrž postačí, že vzniklo důvodné podezření, že se tak stalo. Prokázání porušení
povinnosti a určení toho, kdo je za ně odpovědný, je předmětem následného řízení. Proto musí
zahájení řízení předcházet určitá skutečnost, z níž důvodnost podezření plyne. Den, kdy je tato
skutečnost správnímu orgánu oznámena nebo zjištěna při plnění jeho pracovních úkolů
nebo v souvislosti s nimi jeho pracovníky, je den, kdy se správní orgán o možném porušení
povinnosti dozvěděl, tj. seznal, že došlo k jednání, jež zákon při splnění dalších podmínek
definuje jako správní delikt. Jde o vědomost o skutkových okolnostech v takovém rozsahu,
který umožní i jejich předběžné právní posouzení. Zákon nepředpokládá, že by muselo jít
o informaci zvlášť kvalifikovanou nebo přicházející z určitého zdroje, musí však mít nezbytnou
míru věrohodnosti a určitosti, aby nedošlo k zahájení řízení naprosto nedůvodného.
[18] K odlišné míře podloženosti důvodného podezření při zadržení zařízení a následně
při samotném správním řízení, v němž se má důvodnost takového podezření potvrdit, se NSS
vyjádřil v bodě [14] rozsudku ze dne 14. 11. 2019, č. j. 10 As 171/2018 - 55: „Ze správního spisu
je zřejmé, jak kontroloři celního úřadu získali důvodné podezření, že v souvislosti s užíváním zadržených herních
zařízení byl porušován zákon. Tyto zjištěné skutečnosti podle krajského soudu k zadržení věci v souladu
se zákonem stačily; zda bude následně podezření potvrzeno nebo vyvráceno, je věcí případného navazujícího
správního řízení, ve kterém se bude přítomnost prvku náhody hodnotit podrobněji.“
[19] V projednávaném případě stěžovatel své důvodné podezření v napadeném rozhodnutí
odůvodnil tím, že v průběhu kontroly obdržel od právní předchůdkyně žalobkyně změnová
rozhodnutí, jež následně ověřil u MF, přičemž zjistil, že se tato rozhodnutí neshodují
s rozhodnutími, která MF eviduje. Z této skutečnosti pojal v průběhu kontroly důvodné
podezření, že předložená rozhodnutí mohou být neplatná a neúčinná, z čehož mu posléze
vzniklo i důvodné podezření na provozování hazardních her v rozporu se zákonem o hazardních
hrách. Na základě tohoto podezření zadržel technická herní zařízení, která se nacházela
v provozovně. Tato zařízení byla uvedena v původních rozhodnutích jako zařízení, které byla
oprávněna provozovat na adrese kontrolované provozovny stále společnost MASOX, a. s., tato
původní rozhodnutí však nebyla uvedena ve verzi změnového rozhodnutí, kterou mělo
k dispozici MF.
[20] Krajský soud v rozsudku správně vyšel z podkladů, které měl stěžovatel k dispozici
v době kontroly, tedy ke dni 11. 2. 2020. V rozhodnutí o námitkách ze dne 20. 3. 2020 mohl
stěžovatel důvodné podezření na porušení zákona o hazardních hrách, které muselo existovat již
ke dni 11. 2. 2020, pouze modifikovat nebo posílit, nemohl je ale odvodit z pozdějších
skutečností či sdělení, o kterých v den kontroly nevěděl. V té době nebyla součástí správního
spisu právní předchůdkyní žalobkyně předložená žádost, která se ve výčtu převedených povolení
na její osobu liší od žádosti, kterou eviduje MF. V kasační stížnosti sice uvádí, že se tyto žádosti
liší, ze správního spisu však nevyplývá, že by v době kontroly ani v době vydání svého
rozhodnutí o dvou odlišných verzích žádosti věděl. Nesrovnalost předložených rozhodnutí
se žádostí evidovanou v systému SDSL je uvedena pouze ve sdělení MF ze dne 11. 2. 2020,
které mu navíc GŘC oficiálně zaslalo až dne 21. 2. 2020, jak plyne z Protokolu o kontrole ze dne
20. 5. 2020, č. j. 76695-27/2020-53000-61 (složka č. 27 na CD se správním spisem). Z rozdílného
znění žádostí tedy důvodné podezření na porušení §121 odst. 1 zákona o hazardních hrách nabýt
nemohl.
[21] Naopak k dokumentům zaslaným dne 21. 2. 2020 NSS uvádí, že minimálně změnová
rozhodnutí a původní rozhodnutí musel mít stěžovatel k dispozici v průběhu kontroly,
jelikož právě z nich zjistil nesoulad předložených změnových rozhodnutí se změnovými
rozhodnutími evidovanými v systému MF a z původních rozhodnutí zase zjistil, která technická
herní zařízení má v provozovně zadržet (šlo o zařízení, která byla uvedena ve čtveřici původních
rozhodnutí, která podle jeho verze změnového rozhodnutí nebyla převedena na právní
předchůdkyni žalobkyně). Na straně páté Protokolu o kontrole ze dne 20. 5. 2020 stěžovatel
uvádí, že tato rozhodnutí si v den kontroly dohledal v systému SDSL. Skutečnost, že v ten den
měl dotčená rozhodnutí MF u sebe, nerozporoval ani krajský soud a ani NSS o ní nemá důvod
pochybovat. Informace poskytnuté z dokumentů MF byly dostatečně věrohodné a určité
a stěžovatel na jejich základě mohl kontrolu provést.
[22] K námitce, že důvodné podezření není možné brát jako marginální záležitost, je třeba
uvést, že krajský soud nic takového netvrdí. V bodě 12. rozsudku věnovaném obecné definici
důvodného podezření podle §121 odst. 1 zákona o hazardních hrách pouze uvádí,
že při důvodném podezření „[n]emůže jít o podezření pouze fabulované ani o podezření zakládající
se na marginální nesrovnalosti, jež se dá lehce a rychle vysvětlit bez součinnosti kontrolované osoby anebo jež není
vůbec přičitatelná kontrolované osobě.“ Také netvrdí, že by měl již při zadržení věci znát odpověď,
zdali se podezření z porušení povinností podle zákona o hazardních hrách potvrdí
nebo ne. Neuvádí ani, že by stěžovatel ve věci důvodného podezření fabuloval.
[23] Uvádí jen, že pouhá existence rozdílných změnových rozhodnutí nemůže bez dalšího
poskytnout dostatečný skutkový základ pro důvodné podezření ve smyslu §121 odst. 1 zákona
o hazardních hrách a že stěžovatel si měl před samotným zadržením věci zjistit důvody existence
těchto rozdílných rozhodnutí. Tento požadavek však nemohl naplnit, jelikož o rozdílnosti
změnových rozhodnutí se mohl dozvědět až v okamžiku, kdy mu byla právní předchůdkyní
žalobkyně předložena znění změnových rozhodnutí odlišná od verze, která byla v systému MF.
O tom, že by změnová rozhodnutí mohla obsahovat kromě osmi původních rozhodnutí,
která byla uvedena i v jemu dostupné verzi, i další čtyři původní rozhodnutí, nemohl tedy dříve
objektivně vědět. Tuto skutečnost nemohl zjistit z evidence MF, která evidovala pouze verzi
změnových rozhodnutí bez čtveřice původních rozhodnutí. Důvody vedoucí k existenci těchto
dvou verzí před kontrolou tak nemohl zjistit.
[24] Namítaný rozsudek Krajského soudu v Brně č. j. 29 A 150/2019 - 87 není pro nyní
posuzovanou věc zcela přiléhavý, jelikož v tehdejší věci provozovatel při kontrole žádné
rozhodnutí nepředložil a tvrdil, že u zadržených technických herních zařízení se jednalo o soutěž,
kterou nebylo možno podřadit pod zákon o hazardních hrách. Je zřejmé, že správní orgán
v situaci, kdy mu kontrolovaný subjekt nebyl schopen předložit jakékoliv rozhodnutí,
které by ho opravňovalo k provozování hazardních her, snadno nabyl důvodné podezření,
že subjekt provozuje tyto hazardní hry nelegálně. Situace v projednávaném případě je sice odlišná,
jelikož právní předchůdkyně při kontrole předložila kopie změnových rozhodnutí k původním
rozhodnutím o povolení provozování hazardních her, nicméně i na tento případ lze vztáhnout
závěr z bodu 43. tohoto rozsudku, že „není možné, aby již ve fázi kontroly na místě (kdy dochází
k zadržení věci) bylo prováděno složité dokazování za účelem, aby bylo postaveno najisto, že soutěž provozovaná
na předmětném zařízení je hazardní hrou provozovanou prostřednictvím technického zařízení. Takový požadavek
je třeba odmítnout jako absurdní, neboť tímto by byla efektivní a účelná kontrola fakticky znemožněna.
Podmínkou k zadržení věci je tedy ‚pouhé ‘ důvodné podezření na nelegální provozování hazardní hry.“
[25] K obdobnému závěru lze dospět i z rozsudku NSS č. j. 9 As 182/2014 - 76,
ve kterém se soud musel vypořádat s tvrzením stěžovatelky, že správní orgány při zadržení věcí
pro podezření z porušování práv k duševnímu vlastnictví musí zkoumat otázky shody
a podobnosti jejího zboží s ochrannou známkou, tedy fakticky po nich chtěla, aby už při zadržení
zboží prokázaly jednoznačné porušení zákona. Krajský soud v nyní projednávaném případě nic
takového výslovně nepožadoval, nicméně stěžovateli vytknul, že měl před zadržením věcí zjistit
důvod existence rozdílných znění změnových rozhodnutí bez součinnosti právní předchůdkyně
žalobkyně přímo od MF. To však během kontroly učinil, jak vyplývá ze sdělení MF ze dne
kontroly. Tímto sdělením ho MF informovalo, že změnová rozhodnutí neeviduje ve své evidenci
v takovém znění, v jakém byla předložena. Stěžovatel neměl v tu chvíli možnost provádět složité
dokazování či sbírání dalších podkladů pro potvrzení svého podezření. To po něm není
ani možné požadovat. V bodě [31] rozsudku č. j. 9 As 182/2014 - 76 dospěl NSS k názoru,
že rozhodnutí o zadržení věci je rozhodnutím dočasným a nijak nepředurčuje budoucí osud
těchto věcí. Správní orgán nemůže při zadržení věcí mít najisto posouzené skutečnosti rozhodné
pro závěr o protiprávním jednání, ke kterému došlo v souvislosti se zadrženými věcmi.
Až v následné fázi správního řízení, ve které bude rozhodovat o tom, zdali skutečně došlo
k porušení zákona o hazardních hrách, bude muset porušení tohoto zákona prokázat i z jiných
skutečností než z odlišných verzí změnových rozhodnutí. Závěr v bodě 17. rozsudku krajského
soudu, že samostatná existence dvou rozdílných znění dotčených správních rozhodnutí
ve správním spise nemohla bez dalších indícií poskytovat dostatečný skutkový základ
pro důvodné podezření ve smyslu §121 odst. 1 zákona o hazardních hrách, proto není správný.
[26] K pasáži z bodu [91] rozsudku NSS č. j. 5 As 256/2016 - 231, kterou stěžovatel citoval
v kasační stížnosti, je třeba uvést, že se nejedná o vlastní posouzení NSS, ale o část z vyjádření
žalovaného. NSS v bodě [142] uvedl, že k místnímu šetření je nutné mít zřetelné, konkrétní
a dostatečné vstupní indicie o protiprávním jednání. Vstupní indicií v nyní projednávaném
případě stěžovatel měl, jelikož v systému SDSL nevedl na osobu právní předchůdkyně žalobkyně
platné a účinné povolení k provozování technických herních zařízení nalezených v kontrolované
provozovně. Veškerá zařízení, která zde zadržel, byla stále vedena na společnost MASOX, a. s.
Souhrn těchto skutečností lze dle názoru NSS považovat za dostatečnou a konkrétní vstupní
indicii pro vznik důvodného podezření.
[27] Platnost předložených rozhodnutí stěžovatel v průběhu kontroly zpochybnil na základě
jejich odlišnosti od rozhodnutí, které mělo v evidenci MF. Na to odkazuje i na straně čtvrté
napadeného rozhodnutí o námitkách, kde uvedl, že „hlídka pojala důvodné podezření, že kontrolovanou
osobou předložená změnová rozhodnutí mohou být neplatná a neúčinná“. Tvrzení žalobkyně a závěr v bodě
17. rozsudku krajského soudu, že ve svém rozhodnutí pravost předložených změnových
rozhodnutí nezpochybňoval, proto nejsou pravdivé. Právě jejich zpochybnění bylo dostačující,
jelikož nebylo v průběhu kontroly možné prokázat, že se v případě předložených změnových
rozhodnutí jedná skutečně o podvrh.
[28] K nesprávně vyznačeným doložkám právní moci na změnových rozhodnutích NSS uvádí,
že neprokazují správnost rozhodnutí předložených během kontroly. Ze sdělení MF ze dne
22. 4. 2020, na něž žalobkyně upozornila ve vyjádření ke kasační stížnosti, pouze vyplývá,
že při předání změnových rozhodnutí ze dne 25. 9. 2015 byla zřejmě doložka právní moci
vyznačena správně a poté byla chybně vyznačena v systému. Z tohoto sdělení ani z ničeho jiného
nelze dovodit, že by dne 25. 9. 2015 MF právní předchůdkyni žalobkyně předložilo změnová
rozhodnutí, která by zahrnovala i původní rozhodnutí.
[29] K dalším řízením vedeným u krajských soudů, která namítá jak stěžovatel, tak žalobkyně,
se NSS nevyjadřuje, jelikož nemůže vyvozovat závěry z řízení, se kterými není dostatečně
obeznámen.
[30] Na okraj NSS uvádí, že ačkoliv vyhověl stěžovatelově kasační stížnosti, nesouhlasí s jeho
názorem, že lze s odkazem na ochranu veřejného zájmu považovat omezení ústavně
garantovaného práva na podnikání a práva vlastnického za marginální. Jedná se o zásah
do subjektivního práva uznávaného čl. 11 a 26 Listiny základních práv a svobod,
ke kterému se správní orgány mohou uchýlit pouze při vážném podezření na protiprávní jednání.
NSS setrvává na svém závěru uvedeném v bodě [24] rozsudku ze dne 2. 9. 2020,
č. j. 6 As 196/2020 - 32: „Nastavení přísných pravidel pro provozování hazardních her nelze považovat
za omezení zasahující do svobody podnikání, ale naopak se jedná o nástroj sloužící k ochraně osob před hráčskou
závislostí, směřující k ochraně společenského pořádku a také k předcházení trestné činnosti. Cílem přijetí přísné
regulace s následnou důslednou kontrolou ze strany správních orgánů je tak především snížení dostupnosti
(všudypřítomnosti) hazardních her a usměrnění herní touhy hráčů do kontrolovaného okruhu heren a kasin
provozovaných subjekty, jež plní přísná zákonná kritéria. Tím má dojít nejen ke snížení patologických jevů
hazardních her ve společnosti (včetně prevence trestné činnosti), ale také k zajištění ochrany spotřebitelů.“
Provozovatelé hazardních her tedy musejí strpět důslednou kontrolu ze strany správních orgánů,
ty však nemohou nebrat na právo na podnikání žádný ohled nebo jeho omezení považovat
za zcela marginální. Jakýkoliv jejich zásah do tohoto práva, včetně „důvodného podezření“, musí
být řádně zdůvodněn a podložen dokumenty ve správním spise.
IV. Závěr a náklady řízení
[31] NSS proto rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§110 odst. 1
s. ř. s.). Krajský soud bude v souladu se závazným právním názorem NSS (§110 odst. 4 s. ř. s.)
povinen o žalobě rozhodnout znovu.
[32] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. prosince 2020
JUDr. Radan Malík
předseda senátu