ECLI:CZ:NSS:2020:9.AS.284.2019:37
sp. zn. 9 As 284/2019 - 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobkyně: Krajská
hospodářská komora v Plzeňském kraji, se sídlem Nerudova 982/25, Plzeň,
zast. JUDr. Vítem Svejkovským, advokátem se sídlem Kamenická 2378/1, Plzeň,
proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 1926/7,
Brno, proti rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 22. 12. 2015,
č. j. ÚOHS-R217/2014/VZ-45633/2015/323/PMo, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně
proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 24. 9. 2019, č. j. 31 Af 17/2016 - 106,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá p ráv o na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhá zrušení v záhlaví
označeného rozsudku Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“), kterým byla výrokem
I. podle §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zamítnuta její žaloba proti rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu
hospodářské soutěže ze dne 22. 12. 2015, č. j. ÚOHS-R217/2014/VZ-45633/2015/323/PMo
(dále jen „rozhodnutí předsedy Úřadu“), a výroky II. a III. bylo rozhodnuto o náhradě nákladů
řízení tak, že stěžovatelka na ni právo nemá a žalovanému se nepřiznává.
[2] Rozhodnutím předsedy Úřadu byl zamítnut rozklad proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu
hospodářské soutěže ze dne 12. 6. 2014, č. j. ÚOHS-S709/2013/VZ-12455/2014/512/Dma
(dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), a toto rozhodnutí bylo potvrzeno. Podle prvostupňového
rozhodnutí se stěžovatelka dopustila správního deliktu podle §120 odst. 1 písm. a)
zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění účinném pro projednávanou věc
(dále jen „zákon o veřejných zakázkách“), tím, že veřejnou zakázku „Vzdělávání v RHK PK“
zahájenou uveřejněním výzvy k podání nabídek dne 18. 1. 2010 na portálu Evropského
sociálního fondu v ČR nezadala v některém z druhů zadávacích řízení uvedených v §21
odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, přičemž tímto postupem mohla podstatně ovlivnit výběr
nejvhodnější nabídky, a dne 8. 3. 2010 uzavřela
s dodavatelem TEMPO TRAINING & CONSULTING s.r.o. (od 8. 12. 2010 TEMPO
TRAINING & CONSULTING a.s. – poznámka NSS) smlouvu na plnění uvedené veřejné
zakázky. Stěžovatelce byla uložena pokuta ve výši 30 000 Kč.
[3] Věc je před NSS projednávána podruhé.
[4] Podstatou sporu dosavadního řízení vedeného před krajským soudem i NSS bylo
posouzení otázky, zda stěžovatelka naplnila podmínky veřejného zadavatele podle
§2 odst. 2 písm. d) zákona o veřejných zakázkách. Tehdy by totiž byla povinna zadat zakázku
„Vzdělávání v RHK PK“ spojenou s realizací projektu „Zvýšení odborné kvalifikace
zaměstnanců členů Regionální hospodářské komory Plzeňského kraje“ v souladu se zákonem
o veřejných zakázkách.
[5] V pořadí prvním rozsudkem ze dne 24. 1. 2018, č. j. 31 Af 17/2016 - 66, dospěl krajský
soud ve shodě se správními orgány k závěru, že stěžovatelka naplnila podmínky podle §2 odst. 2
písm. d) bodu 1 zákona o veřejných zakázkách (byla zřízena za účelem uspokojování potřeb
veřejného zájmu, které nemají průmyslovou nebo obchodní povahu). Správním orgánům však
vytkl, že při posouzení naplnění podmínek podle §2 odst. 2 písm. d) bodu 2 zákona o veřejných
zakázkách (byla-li financována převážně státem či jiným veřejným zadavatelem) vyšly
z nedostatečně zjištěného skutkového stavu. Posléze uvedenému závěru NSS nepřisvědčil,
jelikož se zakládal na nesprávném právním posouzení podmínky financování, proto rozsudek
krajského soudu ke kasační stížnosti žalovaného zrušil (rozsudek ze dne 20. 5. 2019,
č. j. 9 As 50/2018 - 50). V dalším řízení krajský soud věc opětovně posoudil a napadeným
(v pořadí druhým) rozsudkem dospěl k závěru, že stěžovatelka podmínky veřejného zadavatele
naplnila.
[6] Předně zopakoval, že stěžovatelka byla zřízena za účelem uspokojování potřeb veřejného zájmu,
které nemají průmyslovou nebo obchodní povahu [2 odst. 2 písm. d) bod 1 zákona o veřejných
zakázkách]. Je složkou Hospodářské komory České republiky, od čehož se odvíjí její postavení.
Cílem její činnosti je podpora podnikatelských aktivit, prosazování a ochrana zájmu a zajišťování
potřeb jejích členů, čímž přispívá k fungování tržního hospodářství. Bylo jí svěřeno vystavovat
osvědčení o skutečnostech důležitých v právních vztazích, které vznikají v mezinárodním
obchodě (např. osvědčení o nepreferenčním původu zboží nebo karnety A. T. A.), přičemž tato
osvědčení mají charakter veřejných listin a jsou vydávána i nečlenům (neurčitému okruhu osob).
Jde o pověření výkonem veřejné správy ze strany státu. Vlastní hospodářskou činnost vykonává
pouze na podporu řádného plnění svých úkolů a v souladu se svým posláním. Základním účelem
její činnosti není podnikání (dosahování zisku), nýbrž podpora podnikání a vydávání veřejných
listin, proto se primárně nerozhoduje na základě ekonomických kritérií.
[7] Následně (při vázanosti právním názorem NSS) dospěl soud k závěru, že stěžovatelka
byla financována převážně státem [§2 odst. 2 písm. d) bod 2 zákona o veřejných zakázkách]. Vyšel
z rozsudku Soudního dvora EU ze dne 3. 10. 2000, ve věci The University of Cambridge, C-380/98
(dále jen „rozsudek ve věci The University of Cambridge“), podle něhož jde o veřejné financování
tehdy, (i) jedná-li se o platby poskytnuté subjektu na podporu jeho výzkumné činnosti,
a to i v případě, kdy jejich finálním příjemcem je jeho člen (nejedná se však o platby jako
protiplnění za služby, byť spočívají ve výzkumu), (ii) tyto platby tvoří alespoň polovinu jeho
celkových příjmů, (iii) a to včetně příjmů z vlastních obchodních aktivit, a (iv) výpočet se provádí
vždy v rámci rozpočtového roku, v němž zadávací řízení započalo, na základě údajů dostupných
na začátku tohoto roku, byť jsou pouze provizorní.
[8] Veřejným financováním se tedy rozumí platba poskytnutá subjektu na jeho činnost,
aniž by za ni její poskytovatel obdržel konkrétní protiplnění. Pro posouzení, zda je platba určena
k financování nebo podpoře činnosti subjektu, je zapotřebí vyjít z účelu platby. Příjemcem platby
je subjekt i tehdy, pokud ji pouze přerozdělí mezi své členy. Konkrétním protiplněním se rozumí
protiplnění určené poskytovateli platby v rámci soukromoprávního vztahu, který je obdobný
podnikatelskému vztahu (viz též rozsudek ze dne 25. 10. 2018, č. j. 4 As 132/2018 - 59).
[9] V projednávané věci bylo zadávací řízení zahájeno dne 18. 1. 2010, proto bylo výpočet
nutné učinit na základě provizorních údajů o výnosech z vlastní činnosti a členských příspěvků
za rok 2009 ve výši 3 299 758,71 Kč (tedy bez zahrnutí dotací poskytnutých v roce 2009) a údajů
o plánovaných výnosech z dotací poskytnutých státem (Ministerstvem práce a sociálních věcí)
ve výši 7 509 000 Kč (o poskytnutí dotace bylo rozhodnuto dne 14. 12. 2009). Dotace tak tvořila
více než polovinu z celkových příjmů stěžovatelky.
[10] Dotace poskytnutá státem nebyla platbou v rámci soukromoprávního (podnikatelského)
vztahu, žádné konkrétní protiplnění proto nemohlo následovat (účelové vázání poskytnutých
dotací za takové protiplnění považovat nelze). Účelem platby bylo v souladu s názvem projektu,
na nějž byla dotace určena („Zvýšení odborné kvalifikace zaměstnanců členů Regionální
hospodářské komory Plzeňského kraje“), a s rozhodnutím o poskytnutí dotace
ze dne 14. 12. 2009, č. OPLZZ/1.1/33/1/00012 (viz část I, bod 3), zajištění vzdělávacího
programu pro zvýšení odborné kvalifikace zaměstnanců členů stěžovatelky. Tento účel odpovídá
předmětu činnosti stěžovatelky, jímž je vedle jiného poskytování poradenství a konzultačních
služeb jejím členům v otázkách spojených s podnikatelskou činností, organizace vzdělávací
činnosti, spolupráce s orgány státní správy v zajišťování informačního servisu a při řešení
problémů zaměstnanosti (článek 3 body 4 a 6 statutu stěžovatelky).
[11] Ohledně dotace poskytnuté stěžovatelce Plzeňským krajem ve výši 20 000 Kč neobsahuje
správní spis žádné podklady týkající se jejího alespoň rámcového účelu a podmínek
s ní spojených. Jelikož však částka 20 000 Kč nemůže mít vliv na posouzení, zda stěžovatelka
byla převážně financována státem (jiným veřejným zadavatelem), nejde o vadu, která by měla vliv
na zákonnost správních rozhodnutí.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření ke kasační stížnosti
[12] Stěžovatelka napadla rozsudek krajského soudu ve výrocích I. a II. kasační stížností,
jejíž důvody podřazuje pod §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., a navrhla jeho zrušení, zrušení
rozhodnutí předsedy Úřadu a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení.
[13] Krajský soud se neřídil závazným právním názorem NSS, jelikož dostatečně neposoudil,
zda stěžovatelka naplnila podmínky veřejného zadavatele podle §2 odst. 2 písm. d) bodu 2
zákona o veřejných zakázkách, konkrétně, zda poskytnutá dotace byla určena k financování
nebo podpoře její činnosti a zda byla převážně financována státem. Krajský soud jen bez dalšího
odkázal na rozsudek ve věci The University of Cambridge a nezabýval se poměrem členských
příspěvků a příjmů ze strany státu. Jeho rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost.
Zároveň nepostupoval podle rozsudku Soudního dvora EU ze dne 12. 9. 2013, ve věci
Ärztekammer Westfalen-Lippe, C-526/11 (dále jen „rozsudek ve věci Ärztekammer Westfalen-Lippe“),
z něhož plyne, že komory nejsou veřejnými zadavateli (v této souvislosti odkázala též na aplikační
praxi v SRN).
[14] Jednání stěžovatelky nenaplnilo materiální znak správního deliktu. Stěžovatelka odeslala
výzvu k podání nabídek sedmi dodavatelům a v souladu s tehdejší metodikou ji uveřejnila
na portálu Evropského sociálního fondu v ČR. Výzvu je zapotřebí uveřejnit vhodným
způsobem, nikoli nutně na profilu zadavatele (odkázala na rozsudek ze dne 21. 11. 2018,
č. j. 6 As 130/2018 - 59). Krajský soud se naplněním materiálního znaku správního deliktu
nezabýval, ačkoli z podání stěžovatelky ve správním i soudním řízení je patrné, že uvedené
namítala.
[15] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se s napadeným rozsudkem zcela
ztotožňuje, a navrhl kasační stížnost zamítnout. Naplněním podmínek veřejného zadavatele
podle §2 odst. 2 písm. d) bodu 2 se krajský soud zabýval dostatečně, a to v souladu se závazným
právním názorem NSS (odkázal na odstavce 32 až 50 napadeného rozsudku); upozornil,
že stěžovatelka svou námitku nijak blíže nespecifikovala. Rozsudek ve věci The University
of Cambridge je pro posouzení podmínky veřejného financování zásadní, což ostatně plyne
i ze zrušujícího rozsudku NSS. Závěry rozsudku ve věci Ärztekammer Westfalen-Lippe, podle
něhož členské příspěvky (resp. jiné příjmy veřejnoprávních profesních komor než dotace
poskytnuté státem nebo jiným veřejným zadavatelem) nelze považovat za veřejné financování,
nejsou pro projednávaný případ přiléhavé.
[16] Naplnění materiální stránky správního deliktu stěžovatelka v žalobě (ani později) přímo
(ani nepřímo) nezpochybnila. Krajský soud se proto touto otázkou nebyl povinen zabývat.
Žalovaný upozornil na usnesení o postoupení věci rozšířenému senátu ze dne 25. 4. 2019,
č. j. 10 As 156/2018 - 99, podle něhož se soud není povinen zabývat bez řádně a včas uplatněné
žalobní námitky formální či materiální stránkou správního deliktu. S tímto závěrem se ztotožňuje.
Zároveň má za to, že porušení zákona ze strany stěžovatelky nebylo hraniční, nýbrž zjevné
a zásadní, jelikož v souladu se zákonem o veřejných zakázkách vůbec nepostupovala. Oproti
případu, kterým se NSS zabýval v rozsudku č. j. 6 As 130/2018 - 59, se v projednávané věci mělo
jednat o nadlimitní (nikoli podlimitní) veřejnou zakázku, měla tak být zveřejněna ve Věstníku
veřejných zakázek a v Úředním věstníku Evropské unie; závěry zmíněného rozsudku
proto na projednávanou věc nedopadají.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[17] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas a stěžovatelka je zastoupena advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
[18] Poté přistoupil k posouzení přípustnosti kasační stížnosti. Možnost účastníků řízení
napadnout rozhodnutí krajského soudu poté, co NSS jeho původní rozhodnutí zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení, je omezena §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s., podle něhož se NSS nesmí
znovu zabývat věcí, u které již jedenkrát svůj právní názor vyslovil, a to v situaci, kdy se tímto
právním názorem krajský soud řídil (srov. nález Ústavního soudu ze dne 8. 6. 2005,
sp. zn. IV. ÚS 136/05).
[19] Stěžovatelka krajskému soudu vytýká, že je jeho rozhodnutí jednak zčásti
nepřezkoumatelné, jednak nesprávné, jelikož z rozsudku ve věci Ärztekammer Westfalen-Lippe
má plynout, že veřejnoprávní profesní komory nejsou veřejnými zadavateli. NSS se ve zrušujícím
rozsudku č. j. 9 As 50/2018 - 50 zabýval pouze výkladem podmínky financování ve smyslu
§2 odst. 2 písm. d) bodu 2 zákona o veřejných zakázkách [konkrétně tím, co se rozumí platbou
poskytnutou subjektu na jeho činnosti, aniž by za ni její poskytovatel obdržel konkrétní
protiplnění], na jehož základě nepřisvědčil krajskému soudu, že by správními orgány zjištěný
skutkový stav byl nedostatečný. Kasační stížnost je tudíž přípustná v celém rozsahu.
[20] Následně soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační
stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[21] Předem dalšího posouzení soud připomíná, že řízení o kasační stížnosti je zásadně
ovládáno zásadou dispoziční. Obsah a kvalita kasační stížnosti do značné míry předurčuje nejen
rozsah přezkumné činnosti, ale i obsah rozhodnutí soudu. Z kasační stížnosti musí být zřejmé,
v kterých částech a z jakých důvodů má NSS napadené rozhodnutí přezkoumat, přičemž není
povinen a ani oprávněn sám možné nezákonnosti napadeného rozhodnutí dovozovat.
Je odpovědností stěžovatele, aby v kasační stížnosti specifikoval skutkové a právní důvody,
pro které napadá rozhodnutí krajského soudu. Na obecné námitky proto reaguje i soud obecným
způsobem.
[22] Námitka nepřezkoumatelnosti není důvodná. Napadený rozsudek krajského soudu je plně
srozumitelný, je z něho patrné, o čem a jak bylo rozhodnuto, a důvody rozhodnutí jsou v něm
uvedeny zřetelným způsobem. Krajský soud dospěl k závěru, že stěžovatelka naplnila podmínky
veřejného zadavatele podle §2 odst. 2 písm. d) zákona o veřejných zakázkách, přičemž tento
závěr odůvodnil srozumitelně a v souladu se závazným právním názorem NSS. V této souvislosti
krajský soud též podrobně vysvětlil, na základě jakých právních a skutkových úvah a závěrů
má za to, že stěžovatelka byla převážně financována státem [§2 odst. 2 písm. d) bod 2 zákona
o veřejných zakázkách]. Neopomněl se zabývat účelem dotace poskytnuté státem (viz odstavce
47 až 49 napadeného rozsudku, popř. shrnutí viz odstavec [10]), a to v souladu se závěrem
zrušujícího rozsudku č. j. 9 As 50/2018 - 50 (viz odstavec 22). Odůvodnil též, v jakém případě
je subjekt financován převážně veřejně (způsob výpočtu) a z jakých důvodů (na základě údajů
o výši přijmu z dotace na straně jedné a z vlastní činnosti a členských příspěvků na straně druhé)
stěžovatelka tuto podmínku naplnila (viz odstavce 37, 42 až 46 a 50 napadeného rozsudku;
popř. shrnutí viz odstavce [7] a [9]).
[23] Dovolává-li se stěžovatelka toho, že není veřejným zadavatelem, jelikož její případ měl být
posouzen v souladu s rozsudkem ve věci Ärztekammer Westfalen-Lippe, není zřejmé, v jakém
ohledu by se měl tento rozsudek projednávané věci týkat, jelikož stěžovatelka svou námitku nijak
blíže nekonkretizovala. Jádro posouzení předběžné otázky ve věci Ärztekammer Westfalen-Lippe
spočívá v tom, za jakých podmínek lze za veřejné financování považovat příjmy subjektu
z členských příspěvků. Neplyne z něj, že by veřejnoprávní profesní komory měly být bez dalšího
vyloučeny z okruhu veřejných zadavatelů. Zároveň je zjevné, že se s podstatou projednávaného
případu míjí, jelikož zde veřejné financování spočívalo v poskytnutí dotace státem a právě naopak
jiné než veřejné financování sestávalo též z příjmů z členských příspěvků (viz především odstavec
50 napadeného rozsudku, popř. shrnutí viz odstavec [9]).
[24] Ani námitka stěžovatelky, že se krajský soud nezabýval naplněním materiální stránky
správního deliktu, a jeho rozhodnutí je proto nepřezkoumatelné, není důvodná. Z obsahu žaloby
soud ověřil, že se žalobní body týkaly výhradně postavení stěžovatelky jako veřejného zadavatele.
Naplnění materiální stránky správního deliktu tedy stěžovatelka v řízení před krajským soudem
nijak nezpochybnila. Zároveň se nejedná o vadu, k níž by byl soud povinen přihlédnout z úřední
povinnosti (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 18. 2. 2020, č. j. 10 As 156/2018 - 110,
jímž rozšířený senát nepřisvědčil právnímu názoru vyjádřenému v rozsudku
č. j. 6 As 130/2018 - 59, kterého se dovolávala stěžovatelka).
IV. Závěr a náklady řízení
[25] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud v souladu s §110 odst. 1 větou druhou
s. ř. s. podanou kasační stížnost zamítl. O věci rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 2
věty první s. ř. s., podle kterého o kasační stížnosti rozhoduje soud zpravidla bez jednání.
[26] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 větu první s. ř. s. ve spojení s §120
s. ř. s., podle kterých, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch,
právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Stěžovatelka v řízení úspěch neměla, proto nemá právo na náhradu
nákladů řízení. Žalovanému, který by jinak měl právo na náhradu nákladů řízení, žádné náklady
nad rámec běžné úřední činnosti v řízení o kasační stížnosti nevznikly. Z uvedených důvodů soud
rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. května 2020
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu